Wyrok NSA z dnia 27 maja 2025, sygn. III FSK 98/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny zauważył również, iż w załączniku do uchwały wskazano, że wymagane jest m.in. podanie numeru Karty Dużej Rodziny. Tymczasem zwolnienie, którego może udzielić rada gminy na podstawie art. 6k ust. 4 u.c.p.g., dotyczy rodziny wielodzietnej, o której mowa w ustawie o Karcie Dużej Rodziny. W przepisie tym nie nałożono wymogu posiadania, legitymowania się przez członków rodziny wielodzietnej Kartami Dużej Rodziny.

Organ reprezentowany przez radcę prawnego zaskarżył powyższe rozstrzygnięcie w całości zarzucając orzeczeniu naruszenie:

1. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, dalej: "p.p.s.a.") - zarzucił naruszenie przepisów materialnych poprzez ich niewłaściwe zastosowanie lub błędną wykładnię:

1) art. 6k ust. 4 u.c.p.g. w związku z art. 6m i 6n u.c.p.g. poprzez uznanie, że art. 6k ust. 4a u.c.p.g. zabrania wprowadzenia do Uchwały informacji o konieczności złożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi podczas, gdy obowiązek złożenia deklaracji wynika z art. 6m u.c.p.g. a zatem gmina wprowadzając takie zapisy nie wychodzi poza upoważnienie wynikające z u.c.p.g. a jedynie powtarza obowiązek nałożony ustawą.

2) art. 6k ust. 4 u.c.p.g. w związku z art. 6m i 6n u.c.p.g. poprzez uznanie, że gmina nie mogła wprowadzić uchwałą załącznika do deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, który to załącznik był niezbędny dla ustalenia informacji niezbędnych do ustalenia zwolnienia (na podstawie art. 6k ust. 4 u.c.p.g.) podczas gdy art. 6n ust. 2 u.c.p.g. zezwala gminie na pozyskanie dodatkowych dokumentów (informacji) potwierdzających dane zawarte w deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi.

II. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie oraz art. 151 p.p.s.a. przez jego niezastosowanie - oba w związku z art. 6k ust. 4 u.c.p.g. w związku z art. 233 ustawy z 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 1550, dalej: "k.p.c.") stosowanym na podstawie art. 106 § 5 p.p.s.a. skutkujące przekroczeniem zasady swobodnej oceny dowodów poprzez uznanie, że w Uchwale (w § 2) Kasator uregulował zwolnienie z części stawki opłaty gdzie zgodnie z przepisem uprawniony był do dokonania zwolnienia z części opłaty podczas gdy z przedmiotowej w sprawie Uchwały jasno wynikało (zarówno z § 1 Uchwały jak i samego tytułu Uchwały) że dotyczy ona zwolnienia z części opłaty a nie części stawki opłaty,

2) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie oraz art. 151 p.p.s.a. przez jego niezastosowanie - oba w związku z art. 6k ust. 4 u.c.p.g. w związku z art. 233 k.p.c stosowanym na podstawie art. 106 § 5 p.p.s.a. skutkujące przekroczeniem zasady swobodnej oceny dowodów poprzez uznanie że w Uchwale (w § 2) Kasator uregulował zwolnienie z części stawki opłaty gdzie zgodnie z przepisem uprawniony był do dokonania zwolnienia z części opłaty podczas, gdy użycie w § 2 Uchwały sformułowania o zwolnieniu z części stawki opłaty miało jedynie charakter techniczny, na potrzeby wyliczenia kwoty zwolnienia,

3) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie oraz art. 151 p.p.s.a. przez jego niezastosowanie - oba w związku z art. 6k ust. 4 u.c.p.g. w związku z art. 233 k.p.c stosowanym na podstawie art. 106 § 5 p.p.s.a. skutkujące przekroczeniem zasady swobodnej oceny dowodów poprzez uznanie że wskazanie w § 3 Uchwały warunkiem częściowego zwolnienia będzie złożenie deklaracji było wprowadzeniem przez Kasatora warunku przyznania zwolnienia wykraczającego poza zakres delegacji wynikający z regulacji art. 6k ust. 4 u.c.p.g., podczas gdy § 3 Uchwały należało traktować jedynie jako mający charakter informacyjny, opisujący, że bez złożenia deklaracji (w domyśle) nie jest możliwe ustalenie opłaty a co za tym idzie udzielenie zwolnienia. Tak więc nie zasadne było uznać wprowadzenia tego zapisu, jako ustalenie przez Kasatora pozaustawowych warunków do udzielenia zwolnienia - kiedy to warunki takie (a więc konieczność ustalenia opłaty przed udzieleniem częściowego zwolnienia z opłaty) wynika wprost z przepisów Ustawy,

4) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie oraz art. 151 p.p.s.a. przez jego niezastosowanie - oba w związku z art. 6k ust. 4 u.c.p.g. oraz 6m i 6n u.c.p.g. w związku z art. 233 k.p.c stosowanym na podstawie art. 106 § 5 p.p.s.a. skutkujące przekroczeniem zasady swobodnej oceny dowodów poprzez uznanie że wskazanie w § 4 Uchwały przez Kasatora, iż zwolnienie o którym mowa w Uchwale będzie przysługiwać począwszy od miesiąca w którym dojdzie do złożenia deklaracji wraz z wnioskiem o zwolnienie (stanowiącym Załącznik nr 1 do Uchwały) stanowi wykroczenie poza zakres wynikający z art. 6k ust. 4 u.c.p.g. podczas, gdy obowiązek złożenia deklaracji wynika wprost z przepisów Ustawy u.c.p.g. (oraz wydanej na ich podstawie uchwały Rady Miasta ustalającej wzór deklaracji) a Załącznik nr 1 stanowił załącznik do deklaracji, gdzie uprawnienie do wprowadzenia takiego załącznika do deklaracji wynikało z przepisów u.c.p.g. (art. 6m u.c.p.g. w związku z art. 6n ust 1 i 2 u.c.p.g.),

5) naruszenie art. 161 p.p.s.a. skutkujące nie umorzeniem przez Sąd I instancji postępowania jako bezprzedmiotowego z uwagi na fakt, że przedmiotowa w niniejszej sprawie Uchwała Rady Miasta została w całości uchylona uchwałą Rady Miasta M. z dnia 24 czerwca 2024 r. nr IV/49/24 a zatem w momencie orzekania przez Sąd I instancji nie znajdowała się ona w obrocie prawnym.

W oparciu o tak postawione zarzuty, Organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie o uchylenie skarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi wniesionej przez Prokuratora Okręgowego w K. Stosownie do art. 176 § 2 p.p.s.a. wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Ponadto wniósł o orzeczenie o kosztach postępowania zgodnie z treścią art. 203 p.p.s.a., w tym o zasądzenie od Organu kosztów procesu, w tym zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W zakreślonym ustawowo terminie Prokurator wniósł odpowiedź na skargę kasacyjną wnosząc o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna podlegała oddaleniu.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się okoliczności uzasadniających nieważność postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.) i rozpoznał skargę kasacyjną w podstawach w niej wskazanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że w treści zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego Organ odnosi się do naruszenia art. 6k ust. 4 u.c.p.g. poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Stąd też w punkcie wyjścia należy wskazać sposób rozumienia tej regulacji. Przepis art. 6k ust. 4 u.c.p.g. (w stanie prawnym obowiązującym w dniu podjęcia przedmiotowej uchwały) stanowił, że rada gminy, w drodze uchwały, może zwolnić w całości lub w części z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, w części dotyczącej gospodarstw domowych, w których dochód nie przekracza kwoty uprawniającej do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, o której mowa w art. 8 ust. 1 lub 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2019 r. poz. 1507, 1622, 1690, 1818 i 2473), lub rodziny wielodzietne, o których mowa w ustawie z dnia 5 grudnia 2014 r. o Karcie Dużej Rodziny (Dz. U. z 2019 r. poz. 1390 i 1907).

Stosownie więc do tak określonego unormowania zakres ustawowego upoważnienia dla rady gminy został wprost określony, co zasadnie także zauważył Sąd I instancji. Chodziło więc o upoważnienie wyłącznie do podjęcia uchwały w zakresie całkowitego bądź częściowego zwolnienia z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi i wprowadzenie dwóch kryteriów, według których możliwe jest całościowe lub częściowe zwolnienie z opłaty, tj. kryterium dochodowe (którego Rada Miasta nie zastosowała) oraz kryterium wielodzietności (kryterium zastosowane w uchwale).

Dlatego też zamieszczenie w uchwale sformułowania o warunku częściowego zwolnienia z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi i wskazanie, że tym warunkiem jest złożenie pierwszej lub nowej deklaracji jest wyjściem poza zakres delegacji ustawowej. Godzi się przy tym podkreślić, że już samo sformułowanie ,,warunkiem częściowego zwolnienia z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, o którym mowa w § 1 jest złożenie przez właściciela nieruchomości określonego w ustawie z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach pierwszej lub nowej deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi’’ jest wskazaniem na ten warunek i jednocześnie treści tego warunku, tj. złożenie pierwszej lub nowej deklaracji. Jest to więc wyjście poza zakres ustawowej regulacji. Nie może stanowić argumentu przeciwko przyjęciu stanowiska o ustanowieniu pozaustawowego warunku stwierdzenie, że odpowiednie rozwiązanie dotyczące tej deklaracji zostało zawarte w innej jednostce redakcyjnej.

Trafnie zatem przyjął Wojewódzki Sąd Administracyjny, że Rada Miasta wkroczyła bez podstawy prawnej w materię ustawową. Kwestię złożenia pierwszej lub nowej deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, a także złożenia nowej deklaracji w przypadku zmiany danych stanowiących podstawę do obliczenia opłaty regulował art. 6m ust. 1, 1a i 2 u.c.p.g. (w brzmieniu z dnia podjęcia uchwały).

Stąd też należy podzielić stanowisko Sądu I instancji, że bezpodstawne jest domaganie się przez lokalnego prawodawcę złożenia przez uprawnionych adresatów kontrolowanej uchwały dodatkowego wniosku o przyznanie zwolnienia, skoro wystarczające w tym względzie powinny być dane, jakich lokalny prawodawca może domagać się w deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, której wzór został określony w realizacji upoważnienia wynikającego z innej podstawy ustawowej.

Chybiony jest zatem zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 6k ust. 4 u.c.p.g. w związku z art. 6m i 6n u.c.p.g. Nie sposób bowiem przyjąć argumentu Organu, że gmina wprowadzając takie zapisy nie wychodzi poza upoważnienie wynikające z u.c.p.g. a jedynie powtarza obowiązek nałożony ustawą.

Nie jest zasadny także zarzut naruszenia art. 6k ust. 4 u.c.p.g. w związku z art. 6m i 6n u.c.p.g. poprzez uznanie, że gmina nie mogła wprowadzić uchwałą załącznika do deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Należy bowiem podzielić także w tym względzie stanowisko WSA, że z przekroczeniem delegacji ustawowej Rada Miasta również nałożyła obowiązek zwrócenia się z wnioskiem o przyznanie zwolnienia, uchwalając jego wzór jako załącznik numer 1.

Nie sposób uznać również zasadności zarzutów dotyczących naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie oraz art. 151 p.p.s.a. przez jego niezastosowanie - oba w związku z art. 6k ust. 4 u.c.p.g. w związku z art. 233 k.p.c.

Godzi się bowiem zauważyć, że stosownie do § 2 przedmiotowej uchwały zwolnienie, o którym mowa w § 1 ustala się w wysokości 30% obowiązującej miesięcznej stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Sformułowanie to jednoznacznej wskazuje że zwolnienie ustala się w określonej procentowo wysokości obowiązującej stawki. Biorąc pod uwagę takie sformułowanie § 2 przedmiotowej uchwały trzeba zauważyć, że w doktrynie wyraźnie wskazuje się na elementy daniny publicznej jaką jest opłata. Wymienia się zatem m.in. podmiot, przedmiot, podstawę wymiaru, czy wysokość – D. Antonów, Opłata skarbowa w polskim porządku prawnym, Warszawa 2017, s. 48, a także literatura tam przywołana. Nie można zatem identyfikować opłaty jako daniny publicznej, w której wyróżnić można określone elementy ze stawką tej opłaty. Do tych samych wniosków prowadzi analiza regulacji dotyczącej konstrukcji opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Z przywołanego już art. 6k ust. 4 wynika, że rada gminy uzyskała kompetencję do zwolnienia w całości lub w części z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Ustawodawca nie wskazuje w treści tego unormowania na zwolnienie z części stawki tej opłaty. Stawka jest bowiem elementem konstrukcyjnym tej opłaty.

Prawidłowo więc uznał Wojewódzki Sąd Administracyjny, że w treści art. 6 ust. 4 u.c.p.g. jest mowa o zwolnieniu w całości lub części z opłaty a nie stawki, stawka jest elementem konstrukcyjnym opłaty. Stawka opłaty oraz opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi nie są pojęciami tożsamymi. Stawka opłaty jest jedynie elementem, który jest konieczny do wyliczenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi.

Zasadne w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego jest stwierdzenie Sądu I instancji nieważności § 2 zaskarżonej uchwały w zakresie słowa "stawki" oraz słów "za mieszkańca będącego członkiem rodziny wielodzietnej, o której mowa w ustawie z dnia 5 grudnia 2014 r. o Karcie Dużej Rodziny.

W konsekwencji przyjęcia niezasadności zarzutów naruszenia prawa materialnego chybione są także zarzuty naruszenia przepisów postępowania dotyczących kwestii zamieszczonych w § 3 i § 4 przedmiotowej uchwały. Nie można zatem podzielić zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie oraz art. 151 p.p.s.a. przez jego niezastosowanie - oba w związku z art. 6k ust. 4 u.c.p.g. w związku z art. 233 k.p.c. gdyż nie sposób traktować § 3 Uchwały jako mający wyłącznie charakter informacyjny. Nie zasługuje także na uznanie zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie oraz art. 151 p.p.s.a. przez jego niezastosowanie - oba w związku z art. 6k ust. 4 u.c.p.g. oraz 6m i 6n u.c.p.g. w związku z art. 233 k.p.c. Trafne jest bowiem stanowisko Sądu I instancji również w zakresie § 4 Uchwały, a także Załącznika nr 1 do Uchwały.

Chybiony jest także zarzut naruszenia art. 161 p.p.s.a. skutkujące nie umorzeniem przez Sąd I instancji postępowania jako bezprzedmiotowego z uwagi na fakt, że przedmiotowa w niniejszej sprawie Uchwała Rady Miasta została w całości uchylona uchwałą Rady Miasta M. z dnia 24 czerwca 2024 r. nr IV/49/24. Należy bowiem podzielić stanowisko WSA, że nie zostało uchylone domniemanie o zgodności uchwały z prawem co do okresu między jej wydaniem a uchyleniem lub zmianą. Uchylenie uchwały nie jest zatem równoznaczne z brakiem możliwości wywoływania przez nią skutków prawnych, bowiem określała ona obowiązki adresatów jej norm od momentu wejścia w życie do czasu utraty mocy obowiązującej.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.

Paweł Borszowski (spr.) Anna Dalkowska Bogusław Woźniak