Wyrok WSA z dnia 02 czerwca 2026, sygn. I SA/Bd 130/26

Odnosząc się do wskazania Skarżącego, że jednoosobową spółkę z o.o. założył 20 lat temu, a od tego czasu zmieniły się przepisy i jednoosobowe spółki zaczęły być traktowane jak jednoosobowa działalność gospodarcza i chociaż spółka przestała prowadzić działalność, to naliczane były składki ubezpieczeniowe, co spowodowało powstanie długu, organ zauważył, że zgodnie z przepisami ustawy systemowej to na płatniku spoczywa obowiązek orientowania się we wszystkich zagadnieniach związanych z prowadzeniem działalności gospodarczej. Każda osoba prowadząca działalność gospodarczą jest zobowiązana do opłacania należnych składek za każdy miesiąc kalendarzowy w ustawowo określonych terminach.

W ocenie organu podjęcie decyzji o umorzeniu zadłużenia na obecnym etapie postępowania byłoby działaniem nieuzasadnionym. Zakład dostrzega możliwość wyegzekwowania należności z tytułu składek, chociażby w formie zawartego układu ratalnego, bez uszczerbku dla sytuacji materialnej Skarżącego i jego najbliższych.

W skardze wniesiono o zmianę zaskarżonej decyzji i stwierdzenie przedawnienia należności objętych decyzją, ewentualnie o uchylenie decyzji w całości. Zarzucono:

- naruszenie art. 24 ust. 4 u.s.u.s. przez błędne przyjęcie, że należności za okres 2005-2015 nie uległy przedawnieniu, mimo że z mocy prawa upłynął maksymalny okres przedawnienia;

- błędną wykładnię przepisów dotyczących zawieszenia biegu przedawnienia przez przyjęcie, że kolejne czynności podejmowane przez organ egzekucyjny skutecznie i bezterminowo zawieszały bieg przedawnienia, co w praktyce prowadzi do nieograniczonego w czasie dochodzenia należności, sprzecznego z zasadą pewności obrotu prawnego;

- naruszenie zasady proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP) przez dochodzenie należności sprzed ponad 15-20 lat w sytuacji trwałego braku majątku oraz braku realnej możliwości wyegzekwowania zadłużenia;

- bezpodstawne naliczanie składek w okresie faktycznego zaprzestania prowadzenia działalności gospodarczej oraz obarczanie nieistniejącej spółki zadłużeniem, pomimo braku rzeczywistego wykonywania działalności oraz wykreślenia spółki z KRS.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U.2024.1267, dalej: "p.u.s.a." ) i art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U.2026.143, dalej: "p.p.s.a."), sąd bada zaskarżone orzeczenie pod kątem jego zgodności z obowiązującym prawem, zarówno materialnym, jak i procesowym, nie jest przy tym – co do zasady - związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 p.u.s.a. umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji administracyjnej uchybiającej prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" p.p.s.a.), jak też rozstrzygnięcia dotkniętego wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. "b"), a także wydanego bez zachowania reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. "c").

Skarga jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja narusza przepisy postępowania administracyjnego, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Kontroli Sądu poddano decyzję ZUS z [...] stycznia 2026r. wydaną dla Skarżącego, odmawiającą umorzenia należności z tytułu składek za osobę prowadzącą działalność gospodarczą w łącznej kwocie [...]zł. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że organ dokonał analizy kwestii przedawnienia i uznał, że dochodzone należności nie uległy przedawnieniu i są nadal wymagalne. W oparciu o uregulowania zawarte w art. 24 ust. 5b i 5f u.s.u.s. oraz przepisy ustawy z 9 listopada 2012r. Zakład ustalił, że bieg terminu przedawnienia należności za poszczególne okresy od 11/2005 do 12/2015r. ulegał zawieszeniu z uwagi na prowadzenie postępowań w przedmiocie podlegania ubezpieczeniom społecznym bądź określających wysokość zadłużenia a następnie w związku z postępowaniem egzekucyjnym (doręczenia tytułów wykonawczych). Organ wskazał także, że na zawieszenie biegu terminu przedawnienia wpłynęło postępowanie prowadzone na podstawie ustawy abolicyjnej.

Podkreślenia wymaga, że postępowanie w sprawie umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne i Fundusz Pracy może być prowadzone wyłącznie wówczas, gdy takie należności są nadal wymagalne, a dłużnik nie jest w stanie ich uiścić. Umorzenie może dotyczyć więc tylko należności istniejących. Umorzenie należności zgodnie z art. 31 u.s.u.s. w zw. z art. 59 § 1 pkt 8 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. Ordynacja podatkowa stanowi przyczynę wygaśnięcia zobowiązania z tytułu należności składkowych. Stosownie do przepisu art. 31 u.s.u.s. w zw. z art. 59 § 1 pkt 9 Ordynacji podatkowej kolejną przyczyną skutkującą wygaśnięciem zobowiązania z tytułu należności składkowych jest przedawnienie. Przedawnienie objętych wnioskiem kwot z tytułu należności składkowych uniemożliwia zatem prowadzenie postępowania o ich umorzenie i rozstrzygnięcie sprawy co do istoty, skutkuje koniecznością umorzenia postępowania z powodu jego bezprzedmiotowości. Z powyższego wynika, że ocena, czy doszło do przedawnienia objętych wnioskiem zaległości jest istotną okolicznością, która powinna w pierwszej kolejności podlegać badaniu przez organ w trakcie postępowania w przedmiocie umorzenia zaległości, czy innych ulg dotyczących należności z tytułu składek na ubezpieczenia, gdyż stwierdzenie przedawnienia powoduje bezprzedmiotowość merytorycznego postępowania (por. wyrok NSA z 12 stycznia 2017 r., II GSK 4359/16 i powołane w nim orzecznictwo NSA). W świetle ugruntowanego orzecznictwa NSA nie budzi również wątpliwości, że sądy administracyjne posiadają kognicje do kontroli, w ramach badania decyzji o odmowie umorzenia należności z tytułu składek, przedawnienia tychże składek (por. wyroki NSA z: 14 sierpnia 2024 r., I GSK 833/23; 22 sierpnia 2024 r., I GSK 1005/23). W wyroku z 28 sierpnia 2024 r. sygn. akt I GSK 1125/23 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał wprost, że jakkolwiek przedmiotem postępowania o umorzenie należności z tytułu składek, nie może być badanie zadłużenia a jedynie ustawowe podstawy umorzenia należności, to jednak w postępowaniu w sprawie umorzenia należności z tytułu składek organ powinien odnosić się do konkretnej kwoty tych należności weryfikowalnej na podstawie wiarygodnych dokumentów. Wyjaśnił także, że postępowanie w sprawie umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne i rentowe może być prowadzone wówczas, gdy takie należności są nadal wymagalne, a dłużnik nie jest w stanie - jego zdaniem - ich uiścić. Powyższe oznacza, że rozstrzygnięcie w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek może zapaść jedynie wówczas, kiedy należności - umorzenia których domaga się strona - nie uległy przedawnieniu lub z innych przyczyn nadal są wymagalne. Według Naczelnego Sądu Administracyjnego okoliczności związane z ustaleniem, czy mamy w odniesieniu do każdej konkretnej należności do czynienia z jej przedawnieniem, czy też nie, są na tyle istotne w sprawie, że powinny być elementem uzasadnienia zaskarżonej decyzji, gdyż obejmują kluczowe ustalenia w zakresie stanu faktycznego sprawy. Ustalenia, co do istnienia należności składkowych, powinny być zatem poczynione w pierwszej kolejności i wyprzedzać analizę przesłanek dopuszczających umorzenie zaległości z tytułu składek w rozumieniu art. 28 u.s.u.s. oraz przepisów rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. Merytoryczne rozstrzygnięcie w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek jako załatwienie sprawy co do istoty może być bowiem wydane tylko wobec faktycznie istniejących należności.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy należy zauważyć, że objęte wnioskiem Skarżącego (wynikające z treści decyzji) należności z tytułu składek dotyczą okresów składkowych, poczynając od listopada 2005r. Stąd, mając na względzie okres ich powstania, organ przystępując do rozpatrzenia wniosku o umorzenie zaległości, zobowiązany był w pierwszej kolejności zbadać, czy są one wymagalne, dokonując w tym zakresie ustaleń i oceny z punktu widzenia przesłanek prowadzących do przedawnienia, z uwzględnieniem zdarzeń powodujących przerwę lub zawieszenie biegu przedawnienia. Ustalenia w tym przedmiocie, aby następnie mogły być zweryfikowane przez sąd, powinny być szczegółowo przedstawione w uzasadnieniu decyzji oraz – co istotne – potwierdzone w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym.

Podkreślić należy, że termin przedawnienia wskazany w art. 24 ust. 4 u.s.u.s. ulegał zmianom. Początkowo wynosił 5 lat, następnie – 10 lat, w końcu – 5 lat. Dziesięcioletni okres przedawnienia obowiązywał od [...] stycznia 2003 r. do [...] grudnia 2011 r. Od [...] stycznia 2012 r. na podstawie art. 11 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 16 września 2011 r. o redukcji niektórych obowiązków obywateli i przedsiębiorców (Dz. U. nr 232, poz. 1378, dalej: "ustawa nowelizująca") zmieniono treść art. 24 ust. 4 u.s.u.s. Zgodnie z jego brzmieniem należności z tytułu składek ulegają przedawnieniu po upływie 5 lat, licząc od dnia, w którym stały się wymagalne, z zastrzeżeniem ust. 5-6. Zgodnie z art. 27 ustawy nowelizującej, do przedawnienia należności z tytułu składek, którego bieg rozpoczął się przed 01 stycznia 2012 r. (tak jak w niniejszej sprawie) stosuje się przepisy w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą, z tym że bieg przedawnienia rozpoczyna się od 01 stycznia 2012r. (ust. 1), a jeżeli przedawnienie rozpoczęte przed 01 stycznia 2012r. nastąpiłoby zgodnie z przepisami dotychczasowymi wcześniej, przedawnienie następuje z upływem tego wcześniejszego terminu (ust. 2). Z treści art. 93 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 146; ze zm.) wynika, że należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne ulegają przedawnieniu na zasadach określonych w przepisach o systemie ubezpieczeń społecznych. Odnośnie składek na Fundusz Pracy, to ma do nich zastosowanie termin przedawnienia odnoszący się do składek na ubezpieczenie społeczne. Wynika to z treści art. 265 ust. 1 obecnie obowiązującej ustawy z dnia 20 marca 2025 r. o rynku pracy i służbach zatrudnienia (Dz. U. z 2025 r. poz. 620), zgodnie z którym obowiązkowe składki na Fundusz Pracy opłaca się za okres trwania obowiązkowych ubezpieczeń emerytalnego i rentowych w trybie i na zasadach przewidzianych dla składek na ubezpieczenia społeczne. Tożsame rozwiązanie przewidziane było w art. 107 ust. 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 214).

W myśl natomiast obowiązującego art. 32 ust. 1 u.s.u.s. do składek na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych i Fundusz Emerytur Pomostowych oraz na ubezpieczenie zdrowotne w zakresie: ich poboru, egzekucji, wymierzania odsetek za zwłokę i dodatkowej opłaty, przepisów karnych, dokonywania zabezpieczeń na wszystkich nieruchomościach, ruchomościach i prawach zbywalnych dłużnika, odpowiedzialności osób trzecich i spadkobierców oraz stosowania ulg i umorzeń stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące składek na ubezpieczenia społeczne. Należy nadto zwrócić uwagę, iż przepisy art. 24 ust 5-6 u.s.u.s. przewidują zdarzenia, których zaistnienie powoduje przerwanie bądź zawieszenie biegu terminu przedawnienia.

W ocenie Sądu, uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie zawiera dostatecznych ustaleń i rozważań co do kwestii przedawnienia. Organ odnosząc się do każdego okresu rozliczeniowego (miesiąca) wskazał na okoliczności powodujące zawieszenie biegu terminu przedawnienia wynikające z art. 24 ust. 5f i 5b u.s.u.s. co znajduje potwierdzenie w dokumentach z zakresu postępowania egzekucyjnego przedłożonych tut. Sądowi. Nie mniej analiza przedstawionych przez organ okoliczności w odniesieniu do okresów od listopada 2005r. do lipca 2012r. wskazuje zdaniem Sądu, że należności te mogły się przedawnić jeżeli nie wystąpiły inne zdarzenia powodujące zawieszenie lub przerwę biegu terminu przedawnienia. W wyliczeniach przedstawionych przez organ w odniesieniu do wskazanych okresów, jest bowiem luka pomiędzy rokiem 2012 a 2018r. Tytułem przykładu:

- za listopad 2005r. przedawnienie nastąpiłoby w grudniu 2015r. z uwagi na okres zawieszenia biegu terminu przedawnienia (art. 24 ust. 5f u.s.u.s.) termin ten przesunął się na styczeń 2016r. organ natomiast wskazuje, że do kolejnego zawieszenia doszło w maju 2018r.,

- za maj 2008r. przedawnienie nastąpiłoby w czerwcu 2018r. z uwagi na okres zawieszenia biegu terminu przedawnienia (art. 24 ust. 5f u.s.u.s.) termin ten przesunął się (z uwzględnieniem art. 27 ust. 1 ustawy nowelizującej) na styczeń 2017r. organ natomiast wskazuje, że do kolejnego zawieszenia doszło w maju 2018r.

Organ podnosi co prawda, że na zawieszenie biegu terminu przedawnienia wpłynęło także postępowanie prowadzone na podstawie ustawy z [...] listopada 2012r. od [...] lipca 2014r (data złożenia wniosku o umorzenie w ramach wskazanej ustawy) do [...] kwietnia 2016r. (data uprawomocnienia się decyzji o odmowie umorzenia) ale decyzji tej nie ma w aktach sprawy a organ nie podał jakich należności ta decyzja dotyczyła za jakie okresy, zatem nie ma możliwości zweryfikowania w odniesieniu do których składek nastąpiło zawieszenie biegu terminu przedawnienia, co sprawia, że decyzja w tym zakresie uchyla się spod kontroli sądu. Pominięcie tego zagadnienia lub omówienie go w sposób niepełny i niedający się zweryfikować stanowi o istotnej wadliwości podjętego rozstrzygnięcia.

W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że jeżeli organy wiążą skutki prawne w postaci zawieszenia biegu terminu przedawnienia z wszczęciem postępowania w sprawie wydania decyzji o podleganiu do ubezpieczeń społecznych, ubezpieczenia zdrowotnego oraz Funduszu Pracy i Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, czy też z prowadzonym postępowaniem egzekucyjnym, abolicją lub wpisem hipoteki przymusowej, to do akt sprawy należy dołączyć (odpisy albo oryginały) zawiadomień o wszczęciu postępowania, wydanych decyzji, upomnień, dowody ich doręczenia, czy wpisów do hipoteki, by sąd mógł zweryfikować skuteczność tych czynności (tak m. in. WSA w Krakowie w prawomocnym wyroku: z 26 października 2021 r., I SA/Kr 1156/21, z 18 lipca 2024 r., III SA/Kr 297/24; podobnie WSA w Bydgoszczy w prawomocnym wyroku z 18 maja 2021 r., I SA/Bd 243/21). Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz dołączonego do niej materiału dowodowego sprawy nie wynikają konieczne w niniejszej sprawie ustalenia organu pozwalające stwierdzić, w jakiej wysokości należności są wymagalne, a istnieją wątpliwości, czy częściowo nie wygasły. Wydana w sprawie decyzja została więc oparta na niepełnym materiale dowodowym, który nie pozwalał na jednoznaczną ocenę kwestii związanej z przedawnieniem całości należności objętych wnioskiem Skarżącego.

Sąd nie kwestionuje, że decyzje w sprawie umorzenia należności składkowych mają charakter decyzji uznaniowych. Wymaga jednak podkreślenia, że rozstrzygnięcie organu nie może mieć charakteru dowolnego, lecz musi być wynikiem wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.), wszechstronnego zebrania oraz rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.), zaś decyzja winna spełniać wymogi określone w art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. Jak wskazano wyżej ustalenie, czy doszło do przedawnienia całości należności jest istotną okolicznością stanu faktycznego, która w pierwszej kolejności winna podlegać badaniu przez organ w trakcie postępowania w przedmiocie umorzenia zaległości. Nadto wynikające z powyższych ustaleń wnioski winny znaleźć odzwierciedlenie w zebranym materiale dowodowym, tak aby ich prawidłowość mogła zostać skontrolowana przez sąd. Stwierdzenie przedawnienia należności powoduje bowiem bezprzedmiotowość merytorycznego rozstrzygania w zakresie ich umorzenia. Ustalenie tych okoliczności względem konkretnych – objętych wnioskiem – zaległych należności było natomiast niezbędne dla oceny możliwości merytorycznego orzekania w przedmiocie ich umorzenia.

Wobec powyższego organ naruszył przepisy art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez brak jednoznacznego ustalenia, czy i ewentualnie które spośród należności objętych wnioskiem o umorzenie uległy przedawnieniu w kontekście przepisów art. 24 ust. 5f i ust. 5b u.s.u.s. Organ nie dokonał stosownej analizy przedawnienia w odniesieniu do poszczególnych należności z tytułu składek. Tym samym zagadnienie dotyczące przedawnienia należności składkowych Strony nie zostało wyjaśnione w stopniu pozwalającym na jednoznaczne przyjęcie, że są one wymagalne. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy okoliczność dotycząca przedawnienia winna być wyjaśniona jako pierwsza. Co do zasady sąd winien bowiem kontrolować prawidłowość działania organu administracji, a nie zastępować go w tym działaniu, w tym także w zakresie obliczania terminu przedawnienia należności na gruncie konkretnego stanu faktycznego. Z tych względów przedwczesna była ocena zaskarżonej decyzji w zakresie przesłanek umorzenia należności. W ponownym postępowaniu organ powinien uwzględnić podniesione wyżej uwagi, przede wszystkim wyjaśnić i wykazać w decyzji to, czy i w jakim zakresie zaległe należności uległy przedawnieniu, czy też nie. Powołując się na instytucję przerwania lub zawieszenia biegu terminu przedawnienia należności składkowych, organ winien odnieść je do poszczególnych należności i dołączyć do akt sprawy dokumenty, które będą obrazować wszystkie istotne w tej kwestii okoliczności faktyczne. Jeśli dojdzie do przekonania, że przedawnienie należności nie nastąpiło, da temu wyraz w decyzji w sposób poddający się weryfikacji przez sąd. Następnie przedstawi wynik swej oceny w uzasadnieniu decyzji, sporządzonym zgodnie z wymogami art. 107 § 1 i § 3 k.p.a.

Odnosząc się do wniosku Skarżącego zawartego w skardze o stwierdzenie przedawnienia należności z tytułu składek objętych zaskarżoną decyzją, Sąd wskazuje, że nie ma uprawnienia do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia, tak jak żąda tego Skarżący, a więc nie może umorzyć należności z tytułu składek ani też stwierdzić że należności te uległy przedawnieniu. Uprawnienie takie posiada jedynie organ.

Wobec powyższego Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji.