W ocenie organu brak jest podstaw do stwierdzenia, by sytuacja materialna Skarżącej uniemożliwia spłatę zadłużenia. Dysponuje ona źródłem dochodu w postaci świadczenia rentowego, z którego istnieje możliwość prowadzenia egzekucji. Ponadto nie zakończyła definitywnie prowadzenia działalności gospodarczej. W przypadku jej wznowienia może uzyskać środki na systematyczną spłatę zadłużenia. W ocenie organu z przedłożonej dokumentacji nie wynika, aby podstawowe potrzeby bytowe nie były zaspokajane, a zatem umorzenie należności na obecnym etapie postępowania byłoby działaniem przedwczesnym i nieuzasadnionym.
ZUS dodał, że Skarżąca ma zawarty układ ratalny z [...] lutego 2025 r. Zadłużenie zostało rozłożone na 36 rat, które kształtują się na poziomie od [...] zł do [...] zł. Ostatnia rata płatna do [...] lutego 2028 r. W ocenie ZUS spłata całości zadłużenia w układzie ratalnym nie zagrozi egzystencji Skarżącej, a jedynie wydłuży okres spłaty zobowiązań.
W skardze wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji. Skarżąca wskazała, że prowadziła nieopodatkowaną działalność sezonową (około trzymiesięczną) w postaci sprzedaży warzyw i owoców na rynku. Z powodu przekroczenia dochodu w jednym z miesięcy była zobowiązana do zapłacenie pełnej składki ZUS na ubezpieczenie zdrowotne i społeczne, na co jej nie stać. Składki ma rozłożone na raty, ale są one dla niej dużym obciążeniem finansowym. Oświadczyła, że jej działalność jest zamknięta i nie prowadzi żadnej innej.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.
Zakres kontroli sprawowanej przez wojewódzkie sądy administracyjne określa ustawa z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2022 poz. 2492, tj. ze zm.) stanowiąc w art. 1 § 1 i § 2, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd stosuje środki przewidziane w art. 145-150 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024r. poz. 935 dalej: "p.p.s.a."). Powyższe oznacza, że zaskarżony akt administracyjny może zostać wzruszony przez sąd tylko wówczas, gdy narusza prawo w sposób określony w powołanej ustawie. W przeciwnym razie skarga podlega oddaleniu. Sąd uchyla zaskarżoną decyzję jeśli stwierdzi, że wydano ją z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub z naruszeniem prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a.). Należy również zauważyć, iż zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Podkreślić należy, że sądowa kontrola prawidłowości rozstrzygnięcia organu obejmuje badanie zarówno poprawność interpretacji i zastosowania norm prawnych, jak i poprawność przeprowadzonych czynności procesowych oraz dokonanej przez organy oceny zebranego materiału dowodowego. Sąd administracyjny nie dokonuje własnych ustaleń w sprawie ale poddaje ocenie poprawność ustaleń poczynionych przez organ w postępowaniu administracyjnym.
W tak zakreślonym zakresie kognicji Sąd uznał skargę za zasadną.
Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy art. 28 ust. 1 i 3a ustawy z dnia 13 października 198 r. o systemie ubezpieczeń społecznych w zw. z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczególnych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne.
Zgodnie z art. 28 ust. 1 u.s.u.s. należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład, z uwzględnieniem ust. 2-4. Zastrzec należy, że przepis art. 28 ust. 2 u.s.u.s. umożliwia umorzenie należności z tytułu składek tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem ust. 3a. Jednocześnie ust. 3 art. 28 u.s.u.s. wyjaśnia, że całkowita nieściągalność, o której mowa w ust. 2, zachodzi, gdy:
1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie;
2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe (Dz. U. z 2015 r. poz. 233, 978, 1166, 1259 i 1844 oraz z 2016 r. poz. 615);
3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa;
4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym;
4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym;
4b) nie nastąpiło zaspokojenie należności w umorzonym postępowaniu upadłościowym;
5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję;
6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne.
W niniejszej sprawie organ trafnie ocenił, iż nie mamy do czynienia z całkowitą nieściągalnością składek, w związku z czym przepisy art. 28 ust. 2 i 3 u.s.u.s. nie znajdowały zastosowania.
ZUS na podstawie art. 28 ust. 1 i 3a u.s.u.s. w zw. z § 3 ust. 1 Rozporządzenia, zobowiązany był zbadać i ocenić zasadność wniosku Skarżącej o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne na łączną kwotę [...]zł. Zgodnie bowiem z art. 28 ust. 3a u.s.u.s. należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Szczegółowe zasady umarzania składek w takich przypadkach zostały określone w rozporządzeniu z dnia 31 lipca 2003r. wydanym na podstawie upoważnienia zawartego w art. 28 ust. 3b u.s.u.s. Z § 3 ust. 1 Rozporządzenia wynika, że Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku:
1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych;
2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności;
3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności.
Użycie w przywołanych przepisach sformułowania "składki mogą być umarzane" należy rozumieć jako sprecyzowanie uprawnienia ZUS do umorzenia składek, z którego wynika przede wszystkim to, że w innych sytuacjach ZUS nie ma prawa składek umarzać (zob. wyrok NSA z 8 września 2015 r., sygn. II GSK 1807/14). Zatem jeśli ZUS ustali, że nie wystąpiła przesłanka umorzenia należności z tytułu składek określona we wskazanych przepisach, to ma obowiązek odmówić umorzenia tych należności, a taka decyzja nie jest wydawana w ramach uznania administracyjnego. Dopiero w razie stwierdzenia, że w przypadku konkretnego podmiotu ziściły się przesłanki umorzenia, ZUS wydaje decyzję w ramach uznania administracyjnego - o umorzeniu lub o odmowie umorzenia należności z tytułu składek. W przypadku wydawania decyzji w ramach uznania administracyjnego ustawodawca nie pozostawił ZUS całkowitej swobody co do wyboru rozstrzygnięcia, ani też nie zezwolił na dowolność. Wydając decyzję odmowną mimo wykazania przez stronę, że istnieją ustawowe przesłanki umorzenia, ZUS - aby uniknąć dowolności decyzji - musi wykazać przyczyny, dla których odmówił umorzenia, a w wywodach tych musi rozważyć zarówno ważny interes osoby zobowiązanej, jak i interes publiczny (zob. wyrok NSA z 19 czerwca 2015 r., sygn. II GSK 2757/14).
W niniejszej sprawie ZUS – co wynika wprost z uzasadnienia zaskarżonej decyzji - uznał, że nie ziściły się przesłanki określone w przepisach art. 28 ust. 3a w zw. z § 3 ust. 1 pkt 1 i pkt 3 Rozporządzenia, tj. Skarżąca nie wykazała, że ze względu na jej stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie dla niej skutki, w szczególności pozbawiłoby ją możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych a także, że występująca przewlekła choroba zobowiązanej pozbawia ja możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Tym samym należy przyjąć, że zaskarżona decyzja ma charakter decyzji związanej. W uzasadnieniu decyzji, po przedstawieniu ustalonego przez organ na podstawie zebranego całokształtu materiału dowodowego (o czym poniżej) Zakład przyjął, że w sprawie wskazane wyżej przesłanki nie zaistniały.
Sąd stanowiska tego nie podziela, albowiem ocena organu co do ziszczenia się powyższych przesłanek została przeprowadzona z naruszeniem przepisów postępowania (art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § kodeksu postępowania administracyjnego), które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu za wadliwą należało uznać dokonaną przez ZUS ocenę stanu faktycznego w kontekście przesłanek określonych w § 3 ust. 1 pkt 1 i 3 Rozporządzenia. Wprawdzie organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przedstawił aktualną na dzień wydania zaskarżonej decyzji sytuację dochodową, majątkową i zdrowotną Skarżącej, to nie dokonał jej prawidłowej oceny w kontekście rzeczywistych kosztów i możliwości zaspokajania niezbędnych potrzeb życiowych a także możliwości uzyskiwania dochodów.
Dokonując oceny stanu faktycznego organ wskazał, że Skarżąca na podstawie orzeczenia z dnia [...] lipca 2024r. została zaliczona do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności, która to niepełnosprawność datuje się od [...] maja 2024r. We wskazaniach dotyczących odpowiedniego zatrudnienia wskazano "niezdolna do pracy". Nie mniej w ocenie organu wskazane okoliczności nie mogą uzasadniać stwierdzenia zaistnienia przesłanki z § 3 ust. 1 pkt 3 Rozporządzenia. Jak wyjaśnił organ pomimo posiadanych od wielu lat problemów zdrowotnych Skarżąca zdecydowała się w 2023r. i 2024r. na prowadzenie działalności gospodarczej, która aktualnie pozostaje zawieszona. Źródłem utrzymania Wnioskodawczyni jest świadczenie rentowe.
W ocenie Sądu, powyższa ocena dokonana przez organ jest błędna. Podkreślono już wyżej, że organ wydając decyzję w przedmiocie umorzenia, zobowiązany jest dokonać aktualnej oceny sytuacji życiowej wnioskodawcy. Tymczasem organ wydając decyzję w kwietniu 2025r., ustalając że Strona od lipca 2024r. posiada orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności (niepełnosprawność stwierdzona od maja 2024r.) wskazuje, że Strona pomimo złego stanu zdrowia w latach 2023-2024r. prowadziła działalność gospodarczą. I ta okoliczność, w ocenie organu, pozwala na stwierdzenie braku zaistnienia przesłanki z § 3 ust. 1 pkt 3 Rozporządzenia. Organ w żaden sposób nie odniósł się do faktu, że od sierpnia 2024r. Skarżąca nie prowadzi już działalności i nie podjęła innego zatrudnienia a w orzeczeniu z dnia [...] lipca 2024r. stwierdzono: "niezdolna do pracy". W skardze, sporządzonej [...] kwietnia 2025r., Strona podnosi: "Moja działalność jest już zamknięta i nie prowadzę żadnej innej działalności." Sam fakt zawieszenia działalności powinien być oceniony przez organ w kontekście informacji zawartych w orzeczeniu z dnia [...] lipca 2024r. ("niezdolna do pracy") oraz okoliczności faktycznych (nie podjęcie przez Stronę jakiejkolwiek formy pracy zarobkowej od sierpnia 2024r.).
Dalej zauważyć należy, iż dokonując oceny zebranego materiału dowodowego i stwierdzając, że Skarżąca posiada zdolność do wygospodarowania środków na spłatę przedmiotowych należności na kwotę łącznie [...] zł organ jedynie w końcowej części uzasadnienia wskazał, że dochód gospodarstwa domowego Wnioskodawczyni jest niższy aniżeli określone minimum socjalne, wyższy natomiast od minimum egzystencji (nie określając go jednak kwotowo). Powyższe zdaniem organu, wskazuje, że dochód rodziny Skarżącej przekracza granicę wydatków wskazującą minimalnie godziwy poziom życia.
Sąd z oceną organu zgodzić się nie może. Zasada prawdy obiektywnej wyrażona w art. 7 k.p.a. nakazuje organowi z urzędu lub na wniosek stron podejmować wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Emanacją tej zasady w postępowaniu wyjaśniającym jest przepis art. 77 § 1 k.p.a., który wskazuje, że organ administracji publicznej obowiązany jest w sposób wyczerpujący i zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Powinien przy tym, jak określa to art. 80 k.p.a., ocenić na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Równocześnie zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.
W ocenie Sądu Zakład wydając zaskarżoną decyzję nie sprostał wymogom powyższym przepisów, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organ badając, czy w stanie faktycznym niniejszej sprawy ziściły się przesłanki, o których mowa w § 3 ust. 1 pkt 1 Rozporządzenia, nierzetelnie, w sposób dowolny, przedstawił porównanie sytuacji dochodowej i majątkowej Skarżącej do stanu ponoszonych niezbędnych kosztów codziennego utrzymania. Organ porównał bowiem stan comiesięcznych dochodów Strony ([...]) jedynie z częścią wydatków związanych z utrzymaniem (na kwotę [...]zł), pomijając okoliczność, że w skład niezbędnych wydatków na codzienne utrzymanie wchodzą również wydatki na: żywność, środki ochrony zdrowia, środki higieniczne, komunikację, zakup odzieży i obuwia, czy skromnego uczestnictwa w kulturze i kontaktów rodzinnych. W konsekwencji organ błędnie stwierdził, że comiesięczne wydatki Skarżącej związane z utrzymaniem zamykają się w kwocie [...]zł, a pozostała kwota uzyskiwanych dochodów pozostaje do dyspozycji Strony i jej rodziny. ZUS nie uwzględnił, że po uiszczeniu wydatków na mieszkanie, opłaty eksploatacyjne i leczenie Skarżąca musi jeszcze pokryć niezbędne koszty wyżywienia, zakupu odzieży, obuwia, środków higienicznych, ochrony zdrowia, czy transportu i łączności całej rodziny. Organ w żaden zaś sposób, poza odniesieniem się do wskaźnika minimum socjalnego i minimum egzystencji, nie podjął próby ustalenia tychże jakże istotnych w codziennym utrzymaniu wydatków. Podkreślenia wymaga, że różnice w składowych minimum socjalnego i rzeczywistych kosztów ponoszonych przez Skarżącą powinny być uwzględnione przez organ podczas oceny zaistnienia przesłanki do umorzenia należności z tytułu składek, bowiem to rzeczywista sytuacja materialna Strony winna mieć decydujące znaczenie przy ocenie, czy uiszczenie należnych składek pozbawiłoby Skarżącą i jej rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Jednocześnie należy zaakcentować (co zdaniem Sądu umknęło organowi), że chodzi tu o niezbędne minimum a nie o zabezpieczenie zaspokojenia potrzeb życiowych na przeciętnym uśrednionym poziomie. Minimum socjalne jest kategorią wyznaczającą próg, poniżej którego istnieje obszar niedostatku czy ubóstwa a w niniejszej sprawie dochód rodziny Skarżącej (nawet gdyby doliczyć do niego świadczenie 800+) nie przekracza kwoty minimum socjalnego dla 3 osobowego gospodarstwa pracowniczego (minimum socjalne podane w zaskarżonej decyzji: [...] zł na osobę, dochód na osobę w rodzinie Skarżącej z uwzględnieniem kwoty [...]+ wyliczony przez Sąd:[...] zł, bez kwoty [...]+[...] zł). Zatem stanowisko organu, że przy takich dochodach widzi możliwość egzekwowania zaległych składek w świetle zasad doświadczenia życiowego nie znajduje uzasadnienia. Nie może również mieć decydującego waloru okoliczność podniesiona przez organ, że Strona nie podejmuje działań mających na celu uzyskanie dodatkowego wsparcia finansowego w formie dotacji, zasiłków lub innych form pomocy materialnej ze strony instytucji socjalnych. Przede wszystkim należy zauważyć, że z punktu widzenia przedmiotu sprawy, w której wydana została zaskarżona decyzja, zasadnicze znaczenie ma nie tyle okoliczność, czy Strona korzysta ze świadczeń z pomocy społecznej, co sytuacja finansowa Strony, a przede wszystkim jej wpływ na możliwość spłaty zadłużenia. Ponadto, niezależnie od tego czy Skarżąca korzysta z jakichkolwiek form pomocy Państwa czy też nie , nie zmienia to oceny, że status materialny rodziny plasuje ją na granicy ubóstwa, która to okoliczność winna być szczegółowo rozważona w toku ponownego rozpoznania sprawy przez organ. Należy również podkreślić, na co Strona zwraca uwagę w skardze, że nawet wysokość płaconych rat z tytułu zawartego z organem układu ratalnego w kwocie [...]zł jest dla Strony "dużym obciążeniem". W konsekwencji należy uznać, że odwołanie się przez Zakład do wskaźnika "minimum socjalnego" w realiach niniejszej sprawy przynajmniej we wskazanym zakresie nie pozwala zobiektywizować ustaleń co do sytuacji materialnej Skarżącej i nie powinno mieć waloru decydującego w uznaniu, że Skarżąca nie spełnia przesłanek określonych w § 3 ust. 1 pkt 1 Rozporządzenia.
Reasumując organ oceniając zasadność wniosku Strony o umorzenie należności z tytułu składek nie przeprowadził postępowania z zachowaniem reguł procesowych (zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a., a także z przepisami art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.). W ocenie Sądu, uzasadnienie decyzji wydanej przez Zakład w rozpatrywanym zakresie także nie spełnia wymogów, o których mowa w art. 107 § 3 k.p.a.. Podkreślić należy, na co trafnie zwracano uwagę w dotychczasowym orzecznictwie, (p. wyrok NSA z dnia 10 października 2007 r., II GSK 176/07, LEX nr 399183), że okoliczności uzasadniające odmowę umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne powinny być przeanalizowane i omówione w sposób nie budzący żadnych wątpliwości, szczególnie gdy decyzja dotyczy sfery elementarnych potrzeb zobowiązanego - posiadania środków niezbędnych do życia. Odmowa umorzenia musi opierać się na rzeczywistych podstawach, zaś jej uzasadnienie musi być pełne, logiczne i spójne. Zdaniem Sądu, przytoczona przez organ argumentacja nie uzasadnia wydanego rozstrzygnięcia w sposób rzetelny i dokładny, wskazując tym samym na dokonanie uproszczonej oceny stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy, bez uwzględnienia powołanych powyżej okoliczności. W ponownym postępowaniu organ powinien zatem dokonać uwzględniającej powyższe uwagi i wskazania Sądu, wszechstronnej analizy całokształtu okoliczności sprawy. Uzasadnienie decyzji powinno zaś zawierać umotywowaną ocenę stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa oraz wskazywać jaki związek zachodzi między tą oceną, a treścią rozstrzygnięcia.
Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji. O kosztach pełnomocnika z urzędu orzekł zaś na podstawie art. 250 § 1 p.p.s.a. w zw z § 23 ust 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 14 maja 2024 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego kosztów pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (Dz. U. z 2024 r., poz. 763). Zasądzona kwota zawiera podatek od towarów i usług.