Wyrok WSA z dnia 16 września 2025, sygn. I SA/Bd 275/25

W ocenie Sądu, w rozpatrywanej sprawie Skarżąca wykazała, że przedmiotowa Uchwała w zaskarżonej części ingeruje w jej interes prawny. Skarżąca jest bowiem organem prowadzącym Zespół Szkół "[...]" w Ś.. Jako organ prowadzący szkoły w miejscowości Ś., będąc jednostką uprawnioną do otrzymania dotacji na realizację zadań oświatowych, jest bezpośrednim adresatem zaskarżonej uchwały. Skarżąca zobowiązana jest zatem do przestrzegania postanowień zaskarżonej uchwały w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji dla szkół i placówek prowadzonych na terenie powiatu świeckiego przez osoby fizyczne lub osoby prawne niebędące jednostką samorządu terytorialnego oraz trybu przeprowadzania kontroli prawidłowości ich pobierania i wykorzystania. Skarżąca wskazała w skardze, że zaskarżona uchwała nakłada na Spółkę dodatkowe obowiązki nieznajdujące podstawy w powszechnie obowiązujących przepisach prawa (tj. konieczność gromadzenia szczegółowej dokumentacji, każdorazowego opisywania przez konkretne osoby dokumentacji księgowej). Tym samym Spółka posiada legitymację do wniesienia skargi na opisaną uchwałę.

Zgodnie z art. 53 § 2a p.p.s.a. w przypadku innych aktów, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, skargę można wnieść w każdym czasie. "Innym aktem", o którym mowa w art. 53 § 2a p.p.s.a. jest m.in. akt, o którym mowa w art. 87 ust. 1 u.s.p. (tak: Knysiak-Sudyka H., Skarga i skarga kasacyjna w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Komentarz. Orzecznictwo, wyd. V, Opublikowano: WKP 2021), a zatem akt prawa miejscowego. Tym samym bezzasadny okazał się wniosek Rady Powiatu o odrzucenie skargi ze względu na uchybienie terminu do jej wniesienia.

Podać również należy, że zaskarżona uchwała Rady Powiatu została podjęta w sprawie z zakresu administracji publicznej. Podstawowym kryterium uznania uchwały organu samorządu terytorialnego za uchwałę podjętą z zakresu administracji publicznej jest przynależność norm prawnych stanowiących podstawę wydania uchwały do norm prawa administracyjnego (publicznego) i wynikający z tych norm charakter przedmiotu regulacji w drodze uchwały (zob. postanowienie Sądu Najwyższego z 26 września 1996 r., sygn. akt III ARN 45/96, opub. w OSNP 1997, Nr 8, poz. 125). Zaskarżona uchwała Rady Powiatu została podjęta na podstawie art. 12 pkt 11 u.s.p. oraz art. 38 u.f.z.o. i stanowi przykład uchwały podjętej z zakresu administracji publicznej. Wskazać należy, że zadania oświatowe są zadaniami publicznymi, co oznacza, że ich realizacja jest obowiązkiem władzy publicznej. Zważywszy jednak na zdecentralizowany model polskiego systemu oświaty, zadania oświatowe są w pierwszej kolejności zadaniami własnymi jednostek samorządu terytorialnego (tak: Pilich M. (red.), Finansowanie zadań oświatowych. Komentarz, Opublikowano: WKP 2020).

Przechodząc do oceny legalności Uchwały należy stwierdzić, że w zaskarżonej części kwestionowany przez Skarżącą akt prawa miejscowego stanowi w § 4 ust. 5 i ust. 6:

"5. Organ prowadzący szkołę lub placówkę, w której nie jest realizowany obowiązek szkolny lub obowiązek nauki, wraz z informacją miesięczną, o której mowa w ust. 1, dodatkowo przekazuje dokumentację, potwierdzającą imienną frekwencję uczniów/słuchaczy na obowiązkowych zajęciach edukacyjnych w poprzednim miesiącu.

6. Dokumentacja, o której mowa w ust. 5, zawiera zestawienie podsumowujące, odnoszące się do każdego ucznia/słuchacza, na którego została przekazana dotacja w poprzednim miesiącu, stwierdzające spełnienie lub niespełnienie wymogu 50% obecności na obowiązkowych zajęciach edukacyjnych."

Przepis § 8 ust. 5 zaskarżonej uchwały stanowi natomiast:

"5. Dokumenty księgowe (w tym faktury, rachunki) potwierdzające poniesienie wydatku z udzielonej dotacji powinny zawierać adnotację "Wydatkowano ze środków dotacji otrzymanej z Powiatu Świeckiego w kwocie ... zł" oraz pieczęć i podpis dyrektora szkoły lub placówki lub osoby prowadzącej szkołę lub placówkę bądź osoby upoważnionej przez te osoby."

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowany jest pogląd, który tut. Sąd podziela, że przy kontroli wydatkowania (trybu udzielania oraz rozliczania) dotacji pochodzących z budżetu jednostki samorządu terytorialnego uprawnienia kontrolowanych oraz obowiązki kontrolujących powinny być w sposób wyczerpujący uregulowane w aktach prawnych rangi ustawowej. Stanowisko to nawiązuje do wyrażanego w nauce prawa administracyjnego zastrzeżenia, że do materii ustawowej należy wyznaczanie obowiązków obywateli i ich sytuacji wobec państwa oraz regulowanie kompetencji organów administracji publicznej (zob. J. Zimmermann, Prawo administracyjne, Warszawa 2016, s. 129 i n.). Już w tym miejscu należy wskazać na art. 84 Konstytucji RP, zgodnie z którym każdy jest obowiązany do ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych, w tym podatków, określonych w ustawie. Zaznaczyć należy, że kategorii ciężarów i świadczeń publicznych nie można zawężać wyłącznie do świadczeń pieniężnych. Otóż inne, niż podatki i daniny publiczne, ciężary i świadczenia publiczne mogą przyjmować postać świadczeń osobowych i rzeczowych, ale także obowiązków znoszenia pewnych działań władz publicznych, albo zaniechania własnych działań (tak: Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 5 lutego 2025 r., sygn. akt I GSK 1072/21).

Ponadto przyjęcie, że w tym przypadku możliwe jest regulowanie uprawnień kontrolującego oraz obowiązków kontrolowanego w aktach podustawowych - aktach prawa miejscowego, doprowadziłoby do sytuacji, w której sytuacja prawna kontrolowanych i kontrolujących byłaby uregulowana w różny sposób, w zależności od jednostki samorządu terytorialnego przeprowadzającej kontrolę prawidłowości pobrania dotacji oraz jej wykorzystania.

Podać zatem należy, że zgodnie z art. 36 ust. 1 u.f.z.o., organ dotujący, o którym mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-31a i art. 32, może kontrolować prawidłowość pobrania i wykorzystania dotacji udzielonych zgodnie z art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-31a i art. 32. Zgodnie zaś z art. 36 ust. 2 u.f.z.o., osoby upoważnione do przeprowadzenia kontroli mają prawo wstępu do przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego, szkół i placówek oraz wglądu do prowadzonej przez nie dokumentacji organizacyjnej, finansowej i dokumentacji przebiegu nauczania w związku z przekazaną dotacją, a w przypadku szkół, o których mowa w art. 26 ust. 2 - także do wglądu do list obecności, o których mowa w art. 26 ust. 3, oraz ich weryfikacji. Natomiast w myśl postanowień art. 36 ust. 3 u.f.z.o. przedszkole, inna forma wychowania przedszkolnego, szkoła i placówka udostępnia dokumentację, o której mowa w ust. 2, oraz listy obecności, o których mowa w art. 26 ust. 3, w terminie 14 dni od dnia zwrócenia się przez osobę upoważnioną do przeprowadzenia kontroli o udostępnienie tej dokumentacji.

Z powyżej wskazanego przepisu prawa wynikają zatem następujące uprawnienia organów administracji publicznej (ich pracowników):

- możliwość kontrolowania prawidłowości pobrania i wykorzystania określonych dotacji;

- osoby upoważnione do przeprowadzenia kontroli mają prawo wstępu do przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego, szkół i placówek;

- osoby upoważnione do przeprowadzenia kontroli mają prawo do wglądu do prowadzonej przez kontrolowane jednostki dokumentacji organizacyjnej, finansowej i dokumentacji przebiegu nauczania w związku z przekazaną dotacją, a w przypadku szkół, o których mowa w art. 26 ust. 2 - także do wglądu do list obecności, o których mowa w art. 26 ust. 3, oraz ich weryfikacji.

Jednocześnie z art. 36 ust. 1 – 3 u.f.z.o. wynika, że kontrolowany, czyli przedszkole, inna forma wychowania przedszkolnego, szkoła i placówka udostępnia dokumentację, o której mowa w ust. 2, czyli dokumentację organizacyjną, finansową i dokumentację przebiegu nauczania w związku z przekazaną dotacją, a w przypadku szkół, o których mowa w art. 26 ust. 2 - także wgląd do list obecności, o których mowa w art. 26 ust. 3.

Z kolei zgodnie z art. 38 ust. 1 u.f.z.o. organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-31a i art. 32, oraz tryb przeprowadzania kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystania, w tym zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, termin przekazania informacji o liczbie odpowiednio dzieci objętych wczesnym wspomaganiem rozwoju, uczniów, wychowanków, uczestników zajęć rewalidacyjno-wychowawczych lub słuchaczy kwalifikacyjnych kursów zawodowych, o których mowa w art. 34 ust. 2, oraz termin i sposób rozliczenia wykorzystania dotacji.

Z regulacji tej wynika, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego został upoważniony do ustalenia trybu przeprowadzania kontroli prawidłowości pobrania i wykorzystania dotacji. Z przepisu tego nie wynika natomiast, ażeby organ ten został upoważniony do stanowienia prawa w zakresie wyposażenia organu kontrolującego w inne uprawnienia kontrolne niż przewidziane w art. 38 u.f.z.o. oraz do nałożenia na podmioty kontrolowane innych obowiązków niż wynikające z tego przepisu (tak: Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 5 lutego 2025 r., sygn. akt I GSK 1072/21).

Trafne w związku z tym okazały się zarzuty skargi.

Zarzuty te dotyczą dwóch zagadnień. Po pierwsze, nałożenia w § 4 ust. 5 i ust. 6 Uchwały na organ prowadzący placówkę obowiązku cyklicznego składania informacji miesięcznej obejmującej dodatkową dokumentację potwierdzającą imienną frekwencję uczniów/słuchaczy na obowiązkowych zajęciach edukacyjnych w poprzednim miesiącu wraz z zestawieniem podsumowującym odnoszącym się do każdego ucznia/słuchacza, na którego została przekazana datacja w poprzednim miesiącu, stwierdzające spełnienie lub niespełnienie wymogu 50 % obecności na obowiązkowych zajęciach edukacyjnych. Po drugie, zobowiązania w § 8 ust. 5 Uchwały do zamieszczania na dokumentach finansowych stosownego opisu oraz daty, pieczęci i podpisu organu prowadzącego dotowaną jednostkę.

Odnośnie § 4 ust. 5 i ust. 6 Uchwały zauważyć należy, że w świetle art. 38 ust. 1 u.f.z.o. uprawnienie do żądania od kontrolowanego dokumentów wymienionych w art. 36 ust. 2 u.f.z.o. aktualizować się może jedynie podczas kontroli. Ustawodawca nie przewidział obowiązku beneficjenta dotacji cyklicznego raportowania organowi udzielającemu dotacji danych o frekwencji uczniów na obowiązkowych zajęciach edukacyjnych. Przeciwnie, z treści tego przepisu wynika, że wgląd do list obecności na takich zajęciach mają właśnie osoby upoważnione do kontroli, a więc podczas kontroli, a nie przed jej uruchomieniem. Tymczasem z § 4 ust. 5 i ust. 6 zaskarżonej uchwały wynika, że beneficjenta obciążono powinnością ciągłej, dokonywanej w odstępach miesięcznych sprawozdawczości (podobnie: Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 24 marca 2022 r. sygn. akt I GSK 1425/21).

Co więcej, nie ulega wątpliwości, że sporządzanie list obecności stanowi obowiązek beneficjenta dotacji. Nie przewidują natomiast przepisy u.f.z.o. obowiązku przygotowywania materiałów stanowiących wynik przetworzenia danych znajdujących się na tych listach. W szczególności brak jest podstaw do tego, by zobowiązywać beneficjenta do sporządzania zestawień dotyczących poszczególnych uczniów, na których przyznano dotację. W tym zakresie podzielić należy stanowisko zaprezentowane w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 stycznia 2021 r., sygn. akt I GSK 1687/20. Uwagi te prowadzą do konkluzji, że zachodziły podstawy do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie jej § 4 ust. 5 i ust. 6.

Odnosząc się do § 8 ust. 5 Uchwały podać należy, że w ocenie Sądu z tego zapisu zaskarżonej uchwały wynika obowiązek beneficjenta (potencjalnego kontrolowanego) do dokonywania dodatkowych czynności nieuregulowanych w postanowieniach ustawy. Być może obowiązek ten jest zbyt dolegliwy, ale jednak jest to obowiązek określonego zachowania się poprzez zamieszczanie na dokumentach finansowych stosownego opisu oraz daty, pieczęci i podpisu organu prowadzącego dotowaną jednostkę. W ocenie Sądu, obowiązki te z jednej strony nie wynikają z ustawy (m.in. u.f.z.o.), z drugiej zaś strony nie ma podstaw do nałożenia ich w drodze uchwały (tak: Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 5 lutego 2025 r., sygn. akt I GSK 1072/21). Tak szerokie kompetencje prawodawcze nie zostały bowiem ujęte w art. 38 ust. 1 u.f.z.o. Nie do przyjęcia jest tymczasem, w ocenie Sądu, sytuacja prawna, w której obowiązki podmiotu wobec administracji publicznej, w tym również podmiotu kontrolowanego, związane z rozliczaniem i kontrolą dotacji są regulowane w akcie rangi podustawowej. Powyższe prowadzi do konkluzji, że zachodziły podstawy do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie jej § 8 ust. 5.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w zaskarżonej części, tj. w zakresie § 4 ust. 5 i ust. 6 oraz § 8 ust. 5. O zwrocie kosztów postępowania w wysokości [...] zł Sąd orzekł w oparciu o przepisy art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Na ww. kwotę składa się uiszczony wpis od skargi (300 zł), opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł) oraz wynagrodzenie adwokata zastępującego Skarżącą (480 zł) ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2023 r. poz. 1964).

Orzeczenia, których sygnatury przywołano w uzasadnieniu dostępne są na stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl

J. Ziołek U. Wiśniewska L. Kleczkowski