Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] kwietnia 2025 r. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wniosku Skarżącego o umorzenie należności z tytułu nieopłaconych składek za okres 01/2020-02/2020 i 06/2020-12/2020.
Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Przepis ten stanowi, że gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części.
Podkreślenia wymaga, że zaskarżona decyzja została wydana w warunkach związania organu oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z 4 grudnia 2024 r., sygn. akt I SA/Bd 650/24.
Podać należy, że wyrok wojewódzkiego sądu administracyjnego zapadły w danej sprawie objęty jest zakresem przepisu art. 153 p.p.s.a., w myśl którego ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Ponadto należy mieć na uwadze, że zgodnie z art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby.
Stosownie do tego rozwiązania legislacyjnego wprowadzono zatem związanie zarówno dla organów, jak i sądów, w zakresie oceny prawnej, a także wskazań co do dalszego postępowania, które zostały wyrażone w orzeczeniu. Wyjątek od tak określonego ustawowo związania dotyczy sytuacji, gdy przepisy prawa uległy zmianie. Wiążąca jest zatem: po pierwsze ocena prawna, a po drugie, wskazania co do dalszego postępowania, które zostały wyrażone w orzeczeniu sądu. W pojęciu "oceny prawnej" zawiera się nie tylko wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych, ale i sposobu ich stosowania (ewentualnie: stwierdzenie niedopuszczalności ich zastosowania) w rozpoznawanej sprawie. Pojęcie to obejmuje więc m.in. zarówno krytykę sposobu zastosowania normy prawnej w zaskarżonym akcie, jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie tej normy przez organ, który wydał dany akt, zostało uznane za błędne. Z kolei "wskazania co do dalszego postępowania", stanowiąc z reguły konsekwencję oceny prawnej, dotyczą sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości, w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (por. A. Kabat [w:] B. Dauter i in., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LEX/el. 2021, uw. 2–5 i 9 do art. 153).
Przenosząc powyższe na grunt kontrolowanej sprawy stwierdzić należy, że WSA w Bydgoszczy wyrokiem z 4 grudnia 2024 r., sygn. akt I SA/Bd 650/24 uchylił decyzję ZUS z [...] lipca 2024 r. oraz poprzedzającą ją decyzję z [...] maja 2024 r. i wskazał, że: "Rozstrzygając sprawę ponownie Zakład Ubezpieczeń Społecznych zobowiązany będzie dokładnie wyjaśnić stan faktyczny sprawy, w tym ustalić treść rzeczywistego żądania Skarżącego. W tym celu organ zwróci się do Skarżącego o sprecyzowanie żądania zawartego we wniosku, przy czym wezwanie do sprecyzowania wniosku będzie zawierać stosowne, adekwatne do realiów kontrolowanej sprawy, pouczenie. Następnie obowiązkiem organu będzie rozpoznanie wniosku Skarżącego z zastosowaniem trybu postępowania adekwatnego do żądania wniosku."
Mając powyższe na uwadze przy ponownym rozpoznaniu wniosku Skarżącego organ zobowiązany był zwrócić się do Skarżącego o sprecyzowanie żądania zawartego we wniosku, przy czym pismo organu powinno zawierać stosowne pouczenie. Następnie organ powinien rozpoznać wniosek Skarżącego z zastosowaniem adekwatnego trybu postępowania. Zaniechanie wezwania Skarżącego do doprecyzowania wniosku – zgodnie z oczekiwaniem wyrażonym w skardze – naraziłoby ZUS na postawienie zarzutu naruszenia art. 153 p.p.s.a.
Niesłuszny okazał się w związku z powyższym zarzut skargi, że ZUS naruszył art. 220 § 1 k.p.a. Przepis ten stanowi, że organ administracji publicznej nie może żądać zaświadczenia ani oświadczenia na potwierdzenie faktów lub stanu prawnego, jeżeli: 1) znane są one organowi z urzędu; 2) możliwe są do ustalenia przez organ na podstawie: a) posiadanych przez niego ewidencji, rejestrów lub innych danych, b) rejestrów publicznych posiadanych przez inne podmioty publiczne, do których organ ma dostęp w drodze elektronicznej na zasadach określonych w przepisach ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne, c) wymiany informacji z innym podmiotem publicznym na zasadach określonych w przepisach o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne, d) przedstawionych przez zainteresowanego do wglądu dokumentów urzędowych (dowodu osobistego, dowodów rejestracyjnych i innych).
W kontrolowanej sprawie, w ocenie Sądu, przepis art. 220 § 1 k.p.a. nie mógł być zastosowany w ten sposób, że na jego podstawie organ zaniechałby wezwania Skarżącego do doprecyzowania wniosku z [...] maja 2024 r. bowiem ZUS był zobowiązany podporządkować się wskazaniom co do dalszego postępowania zawartym w wyroku WSA w Bydgoszczy z 4 grudnia 2024 r., sygn. akt I SA/Bd 650/24.
Kontrolując obecnie zaskarżoną decyzję z [...] kwietnia 2025 r. tut. Sąd doszedł do przekonania, że organ wykonał wiążące organ wytyczne wynikające z ww. wyroku stosownie do art. 153 p.p.s.a. Organ pismem z [...] kwietnia 2025 r. zwrócił się do Skarżącego z wezwaniem o doprecyzowanie zakresu wniosku opatrzonego datą [...] maja 2024 r. wskazując, że w przypadku braku odpowiedzi Skarżącego – wniosek z [...] maja 2024 r. zostanie zakwalifikowany jako wniosek o umorzenie należności. Organ w ww. piśmie zaznaczył, że we wniosku z [...] maja 2024 r. Skarżący wskazał zarówno żądanie umorzenia składek za okres 1-2/2020 oraz 6-12/2020, jak również wystąpił o zwolnienie z opłacania składek za okres 1-2/2020 oraz 6-12/2020. Następnie ZUS zawarł w treści pisma z [...] kwietnia 2025 r. pouczenie, iż ZUS może umorzyć należności z tytułu nieopłaconych składek w przypadku stwierdzenia ich całkowitej nieściągalności. Zostało wyjaśnione pojęcie całkowitej nieściągalności. W treści pisma została przywołana treść art. 28 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2025 r. poz. 350) oraz Rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz.U. z 2003 r. nr 141 poz.1365).
W dalszej części pisma – odnosząc się do żądania Skarżącego w zakresie zwolnienia z opłacania składek za okres 1-2/2020 oraz 6-12/2020 - ZUS wyjaśnił, że obowiązujące przepisy prawa nie przewidują możliwości zwolnienia z obowiązku opłacania składek (na ubezpieczenie emertytalne, rentowe, wypadkowe oraz na ubezpieczenie zdrowotne i Fundusz Pracy). Organ wskazał ponadto, że możliwość zwolnienia z opłacania składek była przewidziana w polskim systemie prawnym w związku z ogłoszonym na terenie RP stanem epidemii, jednak te regulacje prawne już nie obowiązują. Możliwość taka dotyczyła okresów: marzec – maj, lipiec – wrzesień oraz listopad – grudzień 2020 r., przy czym od lipca 2020 r. zwolnienie z opłacania składek obejmowało wyłącznie przedsiębiorców z określonym profilem działalności. Organ zaznaczył, że opisane możliwości zwolnienia z opłacania składek wynikały z ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2024 r. poz. 340).
Pismo organu z [...] kwietnia 2025 r. zostało doręczone Skarżącemu w dniu [...] kwietnia 2025 r. (k. 52 akt adm.). Skarżący nie udzielił na to pismo odpowiedzi. ZUS był zatem uprawniony do potraktowania wniosku Skarżącego z [...] maja 2024 r. jako wniosku o umorzenie należności.
W konsekwencji powyższego ZUS wydał decyzję z [...] kwietnia 2025 r., którą na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. umorzył postępowania z wniosku Skarżącego o umorzenie należności z tytułu nieopłaconych składek za okres 1-2/2020 oraz 6-12/2020. Organ wskazał, że w oparciu o rozliczenie konta płatnika składek ustalono, że na dzień wpływu wniosku o umorzenie na koncie Skarżącego nie figuruje zadłużenie z tytułu składek. Powstałe na koncie Skarżącego należności za wskazany okres zostały uregulowane. Zdaniem Sądu, okoliczność ta była w sprawie bezsporna bowiem Skarżący już we wniosku z [...] maja 2024 r. wskazał, że składki za ww. okres zostały zapłacone (k. 2 akt. adm.). Postępowanie w przedmiocie umorzenia tych należności organ uznał zatem za bezprzedmiotowe.
Podać przy tym należy, że bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której stanowi art. 105 § 1 k.p.a. oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie co do istoty. Sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej, ingerencji organu administracyjnego. Jeżeli zatem organ administracji publicznej dochodzi do wniosku, że w sprawie wystąpiła bezprzedmiotowość postępowania, czyli brak jest podstaw materialnoprawnych do wydania decyzji administracyjnej o charakterze merytorycznym wydaje decyzję umarzającą postępowanie (tak: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 6 sierpnia 2025 r., sygn. akt II SA/Łd 218/25).
W związku z powyższym ze stanowiskiem organu wyrażonym w zaskarżonej decyzji należało się zgodzić bowiem w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zostało potwierdzone, że tylko istnienie należności z tytułu składek pozwala na merytoryczną ocenę przesłanek umorzenia składek (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 stycznia 2022 r., sygn. akt I GSK 868/21). Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z 9 października 2024 r., sygn. akt III SA/Łd 538/24: "Niedopuszczalnym jest natomiast objęcie tym postępowaniem należności, które wygasły wskutek przedawnienia. Stwierdzenie przedawnienia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne uniemożliwia prowadzenie postępowania o ich umorzenie, co powoduje konieczność umorzenia postępowania w przedmiocie umorzenia należności z powodu bezprzedmiotowości, ponieważ skoro należności się przedawniły, to nie ma już co umarzać."
W ocenie tut. Sądu podobnie należy ocenić występującą w kontrolowanej sprawie sytuację, w której został złożony wniosek o umorzenie należności z tytułu składek, które zostały już opłacone. W takim przypadku również niedopuszczalne byłoby prowadzenie postępowania odnośnie do należności, które wygasły wskutek ich uregulowania. Słusznie w związku z tym ZUS umorzył postępowanie w przedmiocie umorzenia należności z powodu bezprzedmiotowości, ponieważ skoro należności z tytułu składek zostały opłacone to nie było już co umarzać (tj. nie było już składek nieopłaconych, podlegających umorzeniu).
Z tych względów Sąd uznał, że zarzuty i stanowisko prezentowane w skardze przez Skarżącego okazały się niezasadne. Sąd kontrolując zaskarżoną decyzję z urzędu w granicach sprawy, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., nie dostrzegł innych wad, które powodowałyby konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji ZUS z [...] kwietnia 2025 r. W konsekwencji powyższego Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a.
Końcowo, Sąd wyjaśnia, że poza zakresem niniejszej sprawy są podnoszone w skardze okoliczności dotyczące bezczynności organu. Do tut. Sądu Skarżący osobnym pismem skierował skargę na bezczynność organu, która podlegała rozpoznaniu wyrokiem z 9 września 2025 r. pod sygn. akt I SAB/Bd 3/25.
Orzeczenia, których sygnatury przywołano w uzasadnieniu dostępne są na stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl
J. Ziołek L. Kleczkowski U. Wiśniewska