Uzasadnienie
Uchwałą nr [...] z dnia [...] kwietnia 2025r. Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej (dalej: "Kolegium", "organ nadzoru") stwierdziło nieważność uchwały Nr XIl/95/25 Rady Miejskiej w Solcu Kujawskim z dnia 21 marca 2025r. w sprawie udzielania i rozliczania dotacji dla publicznych i niepublicznych podmiotów oświatowych prowadzonych na terenie Gminy Solec Kujawski przez osoby fizyczne i prawne inne niż jednostka samorządu terytorialnego oraz trybu przeprowadzania kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystania w całości. Kolegium wskazało, że rozstrzygniecie nadzorcze wydane zostało w związku z naruszeniem przez Radę Miejską w Solcu Kujawskim art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz. U. z 2025 r. poz. 439, dalej: "u.f.z.o.") i art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1461) w związku z § 6, § 45 ust. 1, § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r. poz. 283). W uchwale stwierdzono nieprawidłowości, które miały charakter istotnego naruszenia prawa, co z definicji wyklucza zastosowanie art. 11 ust. 3 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych.
W ocenie organu nadzoru wstępne badanie uchwały wskazało na naruszenie art. 38 ust. 1 u.f.z.o. poprzez pozostawienie organowi wykonawczemu swobody w zakresie ustalania trybu udzielania dotacji w zakresie wskazania systemu informatycznego, za pomocą którego organ prowadzący placówki składa wniosek o udzielenie dotacji, informację o faktycznej liczbie uczniów oraz rozliczenie wykorzystania dotacji. Kolegium wyjaśniło, że istotą badanej sprawy jest ocena, czy pojęcie "system informatyczny" zdefiniowany w uchwale jako "program informatyczny wskazany przez Urząd Miejski w S. K., służący do gromadzenia danych niezbędnych do naliczenia i rozliczenia dotacji, udostępniony jednostkom dotowanym", może zostać uznany za kompletną i wyczerpującą regulację. Zdaniem Kolegium nie jest dopuszczalnym przenoszenie zastrzeżonych dla organu stanowiącego kompetencji na organ wykonawczy. Z treści uchwały wynika tymczasem jedynie, że system elektroniczny będzie wskazany przez Urząd Miejski w S. K. i udostępniony jednostkom dotowanym. Beneficjent dotacji w treści uchwały, będącej aktem prawa miejscowego, nie otrzymuje istotnych informacji o systemie, w tym: jakie są zasady jego udostępniania i użytkowania (czy zostanie on udostępniony jednostkom dotowanym odpłatnie, czy nieodpłatnie, ewentualnie jakie są zasady sfinansowania nakładów niezbędnych do jego nabycia przez beneficjenta), jakimi parametrami będzie się cechować, a także jakie będą wymagania względem sprzętu komputerowego do obsługi systemu. Nie jest podana również forma ani miejsce wskazania systemu, tudzież zakreślony termin, w którym system zostanie przez organ wykonawczy wskazany. W ocenie Kolegium wskazanie systemu elektronicznego, do którego stosowania zobowiązuje się beneficjentów dotacji nie musi być rozumiane jako konieczność określenia konkretnego systemu, z podaniem jego nazwy. Niemniej, jeśli wymaga się od beneficjentów dotacji posługiwania się systemem elektronicznym, to uchwała taka winna wskazywać jego minimalne cechy, które nie pozostawią organowi wykonawczemu nieuzasadnionej swobody w kwestii ustalania trybu udzielania dotacji w zakresie wskazania systemu informatycznego, za pomocą którego organ prowadzący składa wniosek o udzielenie dotacji, informację o faktycznej liczbie uczniów oraz rozliczenie wykorzystania dotacji. W niniejszej sprawie kluczowym jest ustalenie, w czyjej kompetencji leży wskazanie systemu informatycznego, do którego stosowania zobowiązani będą potencjalni beneficjenci dotacji. Organ nadzoru stoi na stanowisku, że skoro ustawodawca powierzył określenie trybu udzielania dotacji organowi stanowiącemu, to w pojęciu tym mieści się wskazanie w jaki sposób mają być składane m.in wnioski o udzielenie dotacji. Przepis art. 38 u.f.z.o. nie odnosi się w żadnym miejscu do tego, by składanie wniosków miało odbywać się z wykorzystaniem systemu informatycznego. Zabieg taki (w przeciwieństwie do delegacji z art. 42 ust. 3 ww. ustawy) należy do odczytywać w taki sposób, że ustawodawca pozostawił radzie gminy większą swobodę w zakresie określenia trybu udzielania dotacji. Jeżeli jednak organ stanowiący zdecyduje się na zastosowanie formuły składania wniosków w postaci elektronicznej, to powinien zrobić to w sposób wyczerpujący i kompleksowy tak, aby adresaci uchwały nie byli zaskakiwani późniejszymi wytycznymi organu wykonawczego, który na etapie wykonywania uchwały miałby określić szczegółowe elementy trybu udzielania dotacji.
Ponadto zdaniem Kolegium, w zakresie § 7 ust. 5 uchwały i treści: "Burmistrz ma prawo żądania dodatkowych informacji i wyjaśnień do złożonego rozliczenia dotacji", Rada Miejska w Solcu Kujawskim wykroczyła poza zakres upoważnień ustawowych, gdyż uchwalona norma pozostawia swobodę organowi wykonawczemu w zakresie ustalania trybu rozliczania dotacji poprzez umożliwienie żądania nieokreślonych informacji i wyjaśnień. Zgodnie z przytoczonym art. 38 ust. 1 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych to organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji oraz tryb przeprowadzania kontroli prawidłowości ich pobierania i wykorzystania, w tym zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania. Przyjęte przez Radę zapisy, dotyczące dodatkowych informacji i wyjaśnień, powodują, że katalog informacji, jakich organ wykonawczy mógłby żądać na etapie rozliczania się przez beneficjentów z otrzymanej dotacji, jest katalogiem otwartym. Co za tym idzie – podmiot otrzymujący dotację nie wie jakie dodatkowe informacje i wyjaśnienia mogą być od niego wymagane podczas rozliczania dotacji.
Odnosząc się do użytego w § 16 badanej uchwały sformułowania "uchwała wchodzi w życie w terminie 14 dni od dnia ogłoszenia uchwały w Dzienniku Urzędowym Województwa Kujawsko-Pomorskiego" Kolegium uznało, że stanowi to nie tylko modyfikację zapisu ustawowego bez wskazania przez organ stanowiący uzasadnionego przypadku oraz modyfikację zapisów rozporządzenia, ale może być również uznane za określenie nieostre. Sformułowanie "uchwała wchodzi wżycie w terminie 14 dni od dnia ogłoszenia" może prowadzić do uznania, że wejście uchwały w życie możliwe jest w dowolnym dniu, w trakcie trwania ww. 14-dniowego terminu. Zdaniem Kolegium sformułowanie "w terminie 14 dni" oznacza, że określony skutek prawny ma nastąpić do określonej daty lub w określonym czasie. Akty prawa miejscowego zgodnie z ww. przepisami wchodzą w życie z zasady "po upływie 14 dni" od ich prawidłowej publikacji, zatem skutek prawny w postaci wejścia w życie został przez ustawodawcę określony jako dzień następujący po 14 dniach od publikacji aktu w Dzienniku Urzędowym Województwa i bez uzasadnionej przyczyny termin ten nie może być skracany, ani tym bardziej niedookreślony.
Skargę na powyższą uchwałę złożyła G. K. (dalej: "Skarżąca", "Gmina"). Zaskarżonej uchwale zarzuciła naruszenie:
- art. 38 ust. 1 u.f.z.o. przez stwierdzenie nieważności uchwały wydanej w granicach i w zgodzie z delegacją wynikającą z tego przepisu;
- art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 7 października 1992r. o regionalnych izbach obrachunkowych przez zignorowanie i niezastosowanie tego przepisu wobec stwierdzenia uchybień, które nawet jeśli przyjąć, że faktycznie wystąpiły, nie można kwalifikować do istotnych.
W uzasadnieniu Skarżąca wskazała, że stanowisko prezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały nie ma najmniejszego oparcia w literalnym brzmieniu art. 38 ust. 1 u.f.z.o., referuje się do kwestii technicznych i wykonawczych, które ingerowałyby w sposób nieuprawniony w kompetencje organu wykonawczego, a ponadto całkowicie odbiega od powszechnej praktyki. Wątpliwa zdaniem Skarżącej jest też zasadność kwestionowania wprowadzenia do trybu rozliczania dotacji możliwości żądania dodatkowych informacji i wyjaśnień do złożonego rozliczenia dotacji. Tym bardziej, jeśli uzasadnieniem dla tej wątpliwości czyni się argument przekroczenia upoważnienia wynikającego z art. 38 ust. 1 ww. ustawy. Skoro chodzi o możliwość żądania dodatkowych informacji w procedurze rozliczania dotacji, niewątpliwie chodzi o element trybu rozliczania dotacji, a delegacja art. 38 ust. 1 uprawnia radę gminy do określenia właśnie trybu rozliczania dotacji. Analogiczne, czy wręcz identyczne (do § 7 ust. 5 uchwały nr XII/95/25) postanowienia zawierają bardzo liczne uchwały rad gmin wydawanych na podstawie art. 38 ust. 1u.f.z.o., a ich dopuszczalność nie jest kwestionowana w toku kontroli nadzorczej czy sądowej. Inkryminowane postanowienie § 7 ust. 5 uchwały Rady Miejskiej w Solcu Kujawskim w żaden też sposób nie koliduje z powoływanym stanowiskiem orzeczniczym, "że uchwały stanowione przez organy jednostek samorządu terytorialnego muszą zawierać sformułowania czytelne, wyczerpujące, uniemożliwiające stosowanie niedopuszczalnego, sprzecznego z prawem luzu interpretacyjnego". W ocenie Skarżącej sformułowanie § 7 ust. 5 nie rodzi żadnych wątpliwości, jest jasne i czytelnie uprawnia organ wykonawczy do żądania dodatkowych informacji i wyjaśnień. Zupełnie czym innym jest zagadnienie, czy uchwała wydawana na podstawie art. 38 ust. 1 ww. ustawy powinna określać, jakich dodatkowych informacji lub wyjaśnień można żądać w procedurze rozliczania dotacji. Zdaniem Skarżącej nawet gdyby uznać, że byłoby to dopuszczalne, to nie ma podstaw do twierdzenia, że zawieranie w uchwale takiego kazuistycznego wyliczenia jest konieczne. Odnosząc się natomiast do zarzutu, jakoby sformułowanie "Uchwała wchodzi w życie w terminie 14 dni od dnia ogłoszenia" skracał minimalne, 14-dniowe vacatio legis, Gmina wskazała, że zarzut ten ignoruje zasadę obliczania terminu wyrażonego w dniach, zgodnie z którą, termin oznaczony w dniach kończy się z upływem ostatniego dnia. Podobnie nie jest zasadne twierdzenie, iż rzeczone sformułowanie może prowadzić do uznania, że wejście uchwały w życie możliwe jest w dowolnym dniu, w trakcie trwania ww. 14-dniowego vacatio legis. Termin wejścia w życie uchwały ex definitione nie jest bowiem terminem końcowym, lecz początkowym, zatem określa od kiedy obowiązuje uchwała, a nie do kiedy trwa vacatio legis. Skarżąca zwróciła też uwagę, iż sam ustawodawca w zasadzie zamiennie używa wyrażenia "po upływie" i "w terminie", a co więcej czyni to w samym art. 4 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, gdzie choć w ust. 1 rzeczywiście posługuje się wyrażeniem: "wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia", to w ust. 2 używa sformułowania: "... mogą wchodzić w życie w terminie krótszym niż czternaście dni (...)".