"Reasumując, organ uznał, ze łączna kwota dotacji niewykorzystanej do końca roku budżetowego 2020 z tego tytułu wynosi Łączna kwota dotacji niewykorzystanej do końca roku budżetowego 2020 z tego tytułu wynosi: [...] zł (co wynika z wyliczenia [...] zł + [...] zł + [...] zł + [...] zł + [...] zł = [...] zł)."
Na stronie 22, od góry 25 -28 wers:
"Dlatego też, zdaniem Kolegium organ pierwszej instancji prawidłowo uznał, że łączna kwota dotacji niewykorzystanej do końca roku budżetowego 2020 z tego tytułu wynosi: [...] zł (co wynika z wyliczenia [...] zł+ [...] zł + [...] zł +16. 073,64 zł + [...] zł = [...] zł)."
Na stronie nr [...], od dołu 5 -1 wers:
"Łączna kwota dotacji niewykorzystanej do końca roku budżetowego 2020 z tego tytułu wynosi: [...] zł (co wynika z wyliczenia: [...] zł +[...] zł + [...] zł)".
W złożonej do tut. Sądu skardze Skarżąca zarzuciła naruszenie:
I. przepisów prawa procesowego, tj.:
1. art. 107 § 1 pkt 5 w związku z art. 138 §1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r. poz. 572 ze zm.; dalej także jako: "k.p.a.") poprzez ich błędne zastosowanie polegające na niewskazaniu czy w punkcie 1 decyzji administracyjnej organ odwoławczy uchylił decyzję organu pierwszej instancji w całości czy też w części w sytuacji, gdy z przepisu wynika, że wydając decyzję organ winien był wskazać w jakim zakresie dokonuje takiego uchylenia, co spowodowało, że sposób rozstrzygnięcia organu odwoławczego nie jest jasny i zrozumiały dla strony postępowania.
II. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
1. art. 35 ust. 1 u.f.z.o. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie polegające na uznaniu, że z dotacji oświatowej mogą być finansowane wyłącznie wydatki mające ścisły związek z procesem kształcenia uczniów, podczas gdy z treści tego przepisu wynika, że dotacja może wykorzystana na dofinansowanie zadań związanych nie tylko z kształceniem lecz także z wychowaniem, opieka oraz profilaktyka społeczna.
2. art. 35 ust. 4 i ust. 5 u.f.z.o. poprzez ich błędną wykładnię sprowadzającą się do uznania, że dotacja oświatowa otrzymana na ucznia posiadającego orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego w wyrażonej wzorem części przeznaczonej na zadania inne niż wynikające z zaleceń zawartych w orzeczeniach o potrzebie kształcenia specjalnego (ust. 5 pkt 2 tego artykułu), może być wydatkowana na takie zadania wyłącznie w proporcji uwzględniającej udział ucznia niepełnosprawnego w tego rodzaju wydatkach, co nie wynika z przywołanych przepisów, która w swojej streści nie wskazują na konieczność stosowania takiej proporcji.
3. art. 106k ust. 1 ustawy z dnia z dnia 11 marca 2004 r. o podatku od towarów i usług poprzez jego niezastosowanie, a w konsekwencji uznanie, że Skarżąca nie miała możliwości dokonania korekty faktury obejmującej poniesione wydatki sfinansowane z dotacji oświatowej po przez skorygowanie przedmiotu zamówienia objętego fakturą, do doprowadziło do wniosku, że z dotacji został rozliczony sprzęt, który nie znajduje się w kontrolowanym oddziale, podczas gdy faktycznie został zakupiony i rozliczony z dotacji sprzęt wskazany na nocie korygującej.
4. art. 81 b § 1 ust. 1 ustawy 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa poprzez jego zastosowanie w sytuacji, w której przepis ten nie dotyczy przedmiotu niniejszej sprawy, albowiem Skarżąca nie dokonywała wtoku kontroli korekty rozliczenia wykorzystania dotacji oświatowej, gdyż nie było takiej potrzeby albowiem z dotacji został rozliczony zakup sprzętu faktyczni zakupionego, który został wskazany na notach korygujących wyłącznie nieprawidłową treść faktur, a nie korygujących faktycznie zakupione przedmioty, co w konsekwencji doprowadziło do uznania, że Skarżąca dokonała "podmiany" wydatków rozliczonych z dotacji w toku kontroli, co nie miało miejsca.
Mając na uwadze powyższe Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w części co do punktu nr 2 oraz 4 i 5 i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta B. oraz umorzenie w tym zakresie postępowania.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje.
Sąd administracyjny bada zgodność zaskarżonej decyzji organu odwoławczego z punktu widzenia jej legalności, tj. zgodności tej decyzji z przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Z brzmienia art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej także jako: "p.p.s.a.") wynika, że zaskarżona decyzja winna ulec uchyleniu wtedy, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania (lit. b) lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W razie zaś stwierdzenia, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, sąd oddala skargę (art. 151 p.p.s.a.).
Sąd rozpoznał niniejszą sprawę na rozprawie.
Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że Spółka w skardze na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] czerwca 2025 r. wskazała, że zaskarża ją "w części co do punktu nr 2 oraz 4 i 5 decyzji", a ponadto wniosła m.in. o uchylenie zaskarżonej decyzji "w części co do punktu nr 2 oraz 4 i 5". Następnie Spółka zarzuciła naruszenie art. 107 § 1 pkt 5 w związku z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. odnosząc ten zarzut do niewskazania przez SKO "czy w punkcie 1 decyzji administracyjnej organ odwoławczy uchylił decyzję organu I instancji w całości czy też w części". Następnie na stronie 3 i 4 skargi przedstawiono szeroką argumentację dotyczącą naruszenia przepisów prawa procesowego wskazując "organ odwoławczy w punkcie 1 decyzji sformułował zakres rozstrzygnięcia stwierdzając, że ‘uchyla decyzję’, bez precyzyjnego i konkretnego wskazania czy uchyla tę decyzję w całości czy też w części." W dalszej kolejności Spółka wskazała, że "Ten punkt decyzji sugeruje, że uchylenie decyzji dokonane w punkcie 1 nastąpiło jednak wyłącznie w części, w którego doszło do umorzenia postępowania. Natomiast jeśli tak faktycznie jest, to niezrozumiałe jest następnie rozstrzygnięcie sprawy co do istoty dokonane przez organ odwoławczy w punktach 4 i 5. To rozstrzygnięcie dotyczyłoby bowiem tej części decyzji, która w punkcie 2 została utrzymana w mocy, co jest działaniem nieprawidłowym". Dla porządku podkreślić, zdaniem Sądu, należy, że rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonej decyzji SKO nie zawiera punktu 3.
W kontekście powyższego podać należy, że stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Rozstrzyganie "w granicach sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Sąd związany jest bowiem granicami przedmiotu zaskarżenia, którym jest konkretny akt lub czynność, kwestionowana przez uprawniony podmiot (tak: uchwała 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 3 lutego 1997 r., sygn. akt OPS 12/96). Wskazać należy, że w wyroku z 25 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1716/10, Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że rozstrzyganie przez wojewódzki sąd administracyjny w granicach sprawy, bez związania zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), powoduje, że zaskarżenie decyzji Rady do Spraw Uchodźców wyłącznie w zakresie odmowy na pobyt tolerowany nie zwalnia sądu z obowiązku kontroli legalności decyzji w części odnoszącej się do odmowy nadania statusu uchodźcy oraz udzielenia ochrony uzupełniającej.
Przenosząc powyższe na grunt kontrolowanej sprawy, w ocenie Sądu, przyjąć należało, że sposób sformułowania skargi przez Spółkę, jakkolwiek niejednoznaczny, wskazuje na zaskarżenie decyzji SKO z [...] czerwca 2025 r. w całości. W skardze Spółka wskazała bowiem, że zaskarża decyzję "w części co do punktu nr 2 oraz 4 i 5 decyzji" oraz równocześnie sformułowała zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego i argumentację odnoszącą się do uchybień organu w zakresie punktu 1 zaskarżonej decyzji.
Oceniając zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem stwierdzić należało, że decyzja ta narusza prawo bowiem nie zawiera rozstrzygnięcia zgodnego z art. 138 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a.
Zgodnie z art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a. decyzja zawiera rozstrzygnięcie. Art. 138 § 1 k.p.a. stanowi natomiast, że organ odwoławczy może: utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję (pkt 1) albo uchylić zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzec co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umorzyć postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części (pkt 2), albo umorzyć postępowanie odwoławcze (pkt 3).
Rozstrzygnięcie to zasadniczy element decyzji, albowiem stanowi o ustaleniu prawa, o usunięciu sporu co do niego lub o jego tworzeniu na rzecz określonych podmiotów albo też o zakończeniu postępowania w danej instancji bez orzekania w sprawie co do jej istoty. Wyraża rezultat stosowania normy prawa materialnego do konkretnego przypadku w kontekście określonych okoliczności faktycznych i materiału dowodowego. Konkretyzacja prawa dokonuje się w rozstrzygnięciu, nie zaś w innych elementach decyzji (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 4 kwietnia 2023 r., sygn. akt II SA/Wr 773/22).
Tymczasem z rozstrzygnięcia zawartego w decyzji SKO z [...] czerwca 2025 r. wynika, że Kolegium najpierw uchyliło decyzję Prezydenta Miasta B. z [...] lipca 2024 r. we wskazanych w decyzji częściach (co do kwoty [...]zł oraz co do kwoty [...]zł) i umorzyło postępowanie w zakresie tych kwot (pkt 1 zaskarżonej decyzji), następnie utrzymało decyzję organu pierwszej instancji w pozostałym zakresie (pkt 2 zaskarżonej decyzji), a w dalszej kolejności określiło wysokość dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem (pkt 4 zaskarżonej decyzji) oraz określiło wysokość dotacji niewykorzystanej do końca roku budżetowego (pkt 5 zaskarżonej decyzji). Ponadto w punkcie 1 rozstrzygnięcia Kolegium kilkukrotnie zastosowało spójnik "i", wskutek czego rozstrzygnięcie decyzji jest niezrozumiałe. Słusznie Skarżąca zwraca uwagę, że sformułowanie punktu 1 zaskarżonej decyzji o treści: "uchylić decyzję: w punkcie 1, tj. w punkcie określenia wysokości dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem w kwocie [...]zł i w punkcie 1 lit. c (...)" nie wskazuje jednoznacznie, czy decyzja organu pierwszej instancji podlegała uchyleniu w zakresie całego punktu 1 czy tylko punktu 1 lit. c. Analogiczna budząca wątpliwości konstrukcja została zastosowana przez SKO odnośnie do punktu 2 decyzji Prezydenta Miasta B..
W ocenie Sądu, rozstrzygnięcie organu administracji publicznej określające wysokość dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem lub niewykorzystanej do końca roku budżetowego, które w konsekwencji nakłada na stronę postępowania administracyjnego obowiązek zwrotu określonych kwot, powinno obowiązek ten wyrażać precyzyjnie, bez niedomówień i możliwości różnej interpretacji. Treści rozstrzygnięcia nie można też domniemywać z treści uzasadnienia (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 13 kwietnia 2021 r., sygn. akt I SA/Gd 1161/20, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 30 czerwca 1998 r., sygn. akt I SA/Łd 1478/96; z 18 lipca 2019 r., sygn. akt I OSK 327/19; z 29 października 2020 r., sygn. akt II OSK 1725/20; z 11 października 2022 r., sygn. akt I OSK 2355/21; z 21 lutego 2023 r., sygn. akt II GSK 1184/19; z 16 lipca 2024 r., sygn. akt III OSK 88/23).
Nie zasługuje przy tym na uwzględnienie argumentacja organu zaprezentowana w odpowiedzi na skargę, iż "rozstrzygnięcie jest takie, a nie inne z uwagi na taką, a nie inną sentencję organu pierwszej instancji oraz wytyczne zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 28 stycznia 2025 r. sygn. akt I SA/Bd 780/24". Zdaniem Sądu w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, Kolegium było zobowiązane - stosownie do art. 153 p.p.s.a. - do uwzględnienia, przy ponownym rozpoznaniu sprawy, oceny prawnej wyrażonej przez tut. Sąd w wyroku z 28 stycznia 2025 r., sygn. akt I SA/Bd 780/24. Art. 153 p.p.s.a. stanowi bowiem, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Zdaniem Sądu, ww. przepis prawa nie wyłącza jednak obowiązku organu do sformułowania rozstrzygnięcia decyzji w sposób zgodny z art. 138 k.p.a. oraz art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a., co w kontrolowanej sprawie nie nastąpiło.
Równocześnie zaznaczyć należy, że pomiędzy rozstrzygnięciem decyzji a jej uzasadnieniem nie może być niedających się usunąć sprzeczności, gdyż mimo pierwszeństwa, jakie ma wówczas treść rozstrzygnięcia decyzji, taka sytuacja uniemożliwia ocenę racjonalności przesłanek, jakimi kierował się organ przy wydawaniu decyzji (tak: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z 22 sierpnia 2024 r., sygn. akt II SA/Sz 174/24).
Tymczasem w kontrolowanej sprawie pomiędzy rozstrzygnięciem zawartym w decyzji z [...] czerwca 2025 r. a jej uzasadnieniem występuje rozbieżność. W pkt 5 rozstrzygnięcia decyzji wskazano "wysokość dotacji niewykorzystanej do końca roku budżetowego w latach 2020- 2021 (...) na kwotę [...]zł", zaś w uzasadnieniu decyzji na stronie 20 oraz 22 (po sprostowaniu treści uzasadnienia decyzji postanowieniem z [...] lipca 2025 r.) wskazano, że "łączna kwota dotacji niewykorzystanej do końca roku budżetowego 2020 z tego tytułu wynosi: [...] zł".
Mając powyższe na uwadze, zdaniem Sądu, zaskarżoną decyzję należało uchylić, ponieważ organ odwoławczy w rozstrzygnięciu zaskarżonej decyzji uchylił decyzję organu pierwszej instancji w części (nieprecyzyjnie określonej), umorzył postępowanie we wskazanym zakresie, utrzymał w pozostałym zakresie decyzję Prezydenta w mocy, a następnie po raz kolejny określił wysokość dotacji podlegającej zwrotowi. Takie sformułowanie rozstrzygnięcia w sprawie – jako nieprecyzyjne i umożliwiające różne interpretacje dotyczące zakresu uchylenia decyzji organu pierwszej instancji - jest niezgodne z art. 138 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a. Stwierdzone naruszenie przepisów postępowania mogło mieć wpływ na wynik sprawy.
Z uwagi na uchylenie zaskarżonej decyzji wynikające z naruszenia wymogów formalnych, odniesienie się przez Sąd do pozostałych zarzutów podniesionych w skardze na tym etapie postępowania jest przedwczesne.
W związku z tym Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 7 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935). Sąd zasądził na rzecz Skarżącej zwrot kosztów w wysokości [...] zł, na które złożyła się: kwota [...]zł - równowartość wpisu od skargi, kwota [...]zł – wynagrodzenie radcy prawnego zastępującego Skarżącą w postępowaniu przed sądem administracyjnym oraz kwota 17 zł - opłata skarbowa od pełnomocnictwa.
Ponownie rozpoznając sprawę Kolegium będzie się kierować wiążącą oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi przez Sąd w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Przede wszystkim organ odwoławczy zobowiązany będzie rozstrzygnąć sprawę w sposób precyzyjny, jednoznaczny i spójny, z poszanowaniem przepisów prawa dotyczących formułowania treści rozstrzygnięcia decyzji.
Orzeczenia, których sygnatury przywołano w uzasadnieniu dostępne są na stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl
J. Ziołek L. Kleczkowski T. Wójcik