Wyrok WSA z dnia 22 października 2025, sygn. I SA/Bd 447/25

W pismach z dnia [...] września 2025 r. i [...] października 2025 r. spółka podtrzymała zarzuty podniesione w skardze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli Sądu jest ustalenie i przekazanie stronie przez Prezydenta Miasta dotacji oświatowej na uczniów N. P. "M. K." z O. I. i S. za grudzień 2024r.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1 - 3 akty lub czynności (decyzje administracyjne, postanowienia) z zakresu administracji publicznej, dotyczące uprawnień lub obowiązków, wynikających z przepisów prawa. W myśl art. 47 u.f.z.o. czynności podejmowane przez organ dotujący, o którym mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-32 i art. 40-41a, w celu ustalenia wysokości lub przekazania dotacji, o których mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-32 i art. 40-41a, stanowią czynności z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

Z powyższego wynika, że czynność organu dotującego polegająca na ustaleniu wysokości dotacji i jej przekazaniu, stanowi czynność z zakresu administracji publicznej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Zatem ustalenie i przekazanie stronie przez Prezydenta Miasta dotacji oświatowej podlega kognicji sądu administracyjnego.

Należy zauważyć, że sprawa ta była już przedmiotem rozstrzygnięcia przez tut. Sąd, który wyrokiem z dnia 11 marca 2025 r., sygn. akt I SA/Bd 47/25 stwierdził bezskuteczność czynności Prezydenta Miasta przekazania dotacji za grudzień 2024 r. w części przypadającej na uczniów niepełnosprawnych objętych kształceniem specjalnym w wieku 6 lat i więcej dla Przedszkola "M. K." sp. z o. o. w G. prowadzącego N. P. "M. K." z O. I. w G.. W wyroku tym wskazano, że ponownie rozpatrując sprawę organ obowiązany będzie bez zbędnej zwłoki ponownie przeanalizować wyliczenie dotacji dla spółki. Podkreślono, że w sytuacji gdy organ uzna, iż dotacja została przekazana w prawidłowej wysokości, to poinformuje o tym na piśmie skarżącą, wskazując szczegółowo sposób wyliczenia dotacji z podaniem podstawy prawnej – z odwołaniem się do przepisów ustawy o finansowaniu zadań oświatowych i rozporządzenia Ministra Edukacji i Nauki z dnia 8 grudnia 2023 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2024 (dalej: "rozporządzenie MEN"), w tym wskazania konkretnego algorytmu wyliczenia dotacji, jeżeli będzie przez organ stosowany. Jednocześnie w wyroku tym Sąd zauważał, że potwierdzenie prawidłowości przekazania dotacji (doręczenie wyżej wymienionego pisma) będzie stanowiło czynność w rozumieniu art. 47 u.f.z.o., na którą będzie przysługiwała stronie skarga do sądu administracyjnego stosownie do art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

W piśmie z dnia [...] czerwca 2025 r. skierowanym do spółki Prezydenta Miasta poinformował, że dotacja została jej przekazana w prawidłowej wysokości i przedstawił szczegółowy sposób wyliczenia tej dotacji. Pismo to zostało doręczone skarżącej w dniu [...] czerwca 2025 r., stąd skarga wniesiona w dniu [...] lipca 2025 r. (data stempla pocztowego na kopercie) została złożona z zachowaniem terminu.

Przechodząc do meritum sprawy należy wskazać, że w wymienionym piśmie z dnia [...] czerwca 2025 r. stwierdzono, że Gmina - M. G. ustaliła dotację dla N. P. "M. K." z O. I. za grudzień 2024 r. na podstawie złożonej przez placówkę w dniu [...] grudnia 2024 r. "Informacji o faktycznej liczbie uczniów według stanu na pierwszy dzień miesiąca września 2024 roku." Z informacji tej wynika, że do placówki tej uczęszczają uczniowie niepełnosprawni objęci kształceniem specjalnym. Organ wyliczył, że dotacja dla 9 uczniów nieposiadających orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego wynosi [...] zł. Natomiast dotacja dla uczniów niepełnosprawnych objętych kształceniem specjalnym wyniosła [...] zł, w tym na:

- 3 uczniów z wagą P77 – [...] zł (3 x [...] zł),

- 2 uczniów z wagą P81 – [...] zł (2 x [...] zł),

- 1 uczeń z wagą P82 – [...] zł (1 x [...] zł).

Organ uwzględnił także wagę P88 - dopłatę dla 6 uczniów niepełnosprawnych (6 x 181,86=1091,16 zł) oraz wyrównanie dotacji za I-X 2024 r. w związku z aktualizacją podstawowej kwoty dotacji na 2024 r. (7.098,74 zł). W sumie za grudzień 2024 r. spółce została wypłacona dotacja w kwocie [...]zł.

Należy zauważyć, że w załączniku do rozporządzenia MEN – "Algorytmu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2024", wskazano, że waga:

- P77 = 9,500 dotyczy wychowanków ośrodków rewalidacyjno-wychowawczych oraz dzieci z niepełnosprawnościami sprzężonymi i z autyzmem, w tym z zespołem Aspergera, objętych odpowiednio wychowaniem i kształceniem specjalnym w przedszkolach, oddziałach przedszkolnych w szkołach podstawowych i innych formach wychowania przedszkolnego (na podstawie odpowiednio orzeczeń o potrzebie zajęć rewalidacyjno-wychowawczych albo o potrzebie kształcenia specjalnego) - wymagających stosowania specjalnej organizacji nauki i metod pracy - N77, i,

P81 = 2,900 dotyczy dzieci niewidomych, słabowidzących, z niepełnosprawnością ruchową, w tym z afazją, z niepełnosprawnością intelektualną w stopniu lekkim w przedszkolach, oddziałach przedszkolnych w szkołach podstawowych i innych formach wychowania przedszkolnego (na podstawie orzeczeń o potrzebie kształcenia specjalnego) - wymagających stosowania specjalnej organizacji nauki i metod pracy - N81, i,

P82 = 3,600 dotyczy dzieci niesłyszących, słabosłyszących, z niepełnosprawnością intelektualną w stopniu umiarkowanym lub znacznym w przedszkolach, oddziałach przedszkolnych w szkołach podstawowych i innych formach wychowania przedszkolnego (na podstawie orzeczeń o potrzebie kształcenia specjalnego) - wymagających stosowania specjalnej organizacji nauki i metod pracy - N82, i,

P88 = 0,242 dotyczy dzieci w przedszkolach niewchodzących w skład zespołu, niebędących przedszkolami specjalnymi, w których liczba dzieci jest równa 1 lub jest wyższa niż 1 i nie przekracza 75 - N88, i,

P64 = 0,750 dotyczy dzieci, które ukończyły 6 lat lub więcej w roku bazowym, w przedszkolach; waga P64 nie obejmuje dzieci przeliczanych wagą P80 – N64, i.

W skardze strona podnosi, że uczeń niepełnosprawny w wieku 6 lat i więcej, będący uczniem przedszkola niepublicznego niebędącego przedszkolem specjalnym, zgodnie z art. 17 ust. 3 u.f.z.o., powinien otrzymywać dotację właściwą dla takiego ucznia, a w więc z uwzględnieniem sumy wag przewidzianych na takiego ucznia. Oznacza to, że przy wyliczaniu dotacji na ucznia objętego kształceniem specjalnym w 2024 r., oprócz wagi na niepełnosprawność, należy uwzględnić także wagę P64. W rezultacie według strony dotacja na uczniów niepełnosprawnych została wypłacona w zaniżonej wysokości.

Z pisma z dnia [...] czerwca 2025 r. wynika, że wyliczając wysokość dotacji oświatowej dla uczniów niepełnosprawnych organ zastosował ust. 2 pkt 5 "Algorytmu" (stanowiącego załącznik do rozporządzenia MEN), zgodnie z którym przeliczeniowa liczba uczniów, słuchaczy, wychowanków oraz dzieci i młodzieży uprawnionych lub korzystających w bazowym roku szkolnym, w zakresie zadań pozaszkolnych oraz przeliczeniowa liczba nauczycieli początkujących, obliczana według wzoru:

Uz,i = P64 • N64, i + P65 • N65, i + ... +P66 • N96, i

gdzie P64 do P96 oznaczają wagi, N64 do N92 oraz N94 do N96 oznaczają przypisane wagom liczebności uczniów, słuchaczy, wychowanków oraz dzieci i młodzieży w jednostce samorządu terytorialnego z indeksem i od 1 do Ls, natomiast N93 oznacza przypisana wadze P93 liczebność nauczycieli początkujących w jednostce samorządu terytorialnego z indeksem i od 1 do Ls.

W oparciu o ten powyższy wzór organ przyjął, uwzględniając liczbę uczniów w Niepublicznym Przedszkolu "M. K." oraz przypisane im wagi, że:

Uz,i = P77 • 3 + P81 • 2 + P82 • 1 + P88 • 6 + P64 • 5

Jednocześnie organ stwierdził, że żądana przez spółkę kwota dotacji jako suma wag jest nieuprawniona, albowiem ustawa o finansowaniu zadań oświatowych rozróżnia definicję ucznia niepełnosprawnego od definicji ucznia, co powoduje, iż dotacja winna zostać przyznana w przypadku ucznia niepełnosprawnego w wysokości odpowiedniej do wag, odnosząc się do ucznia niepełnosprawnego, a nie, iż ma jednocześnie być ustalona w wysokości niejako podwójnej - jako ucznia (6 latka) i jako ucznia niepełnosprawnego.

Sąd podziela stanowisko organu. Wskazać należy, że w myśl art. 17 ust. 3 u.f.z.o. niepubliczne przedszkole niebędące przedszkolem specjalnym niespełniające warunków, o których mowa w ust. 1, otrzymuje na każdego ucznia dotację z budżetu gminy w wysokości równej 75% podstawowej kwoty dotacji dla przedszkoli, z tym że na ucznia niepełnosprawnego w wysokości nie niższej niż kwota przewidziana na takiego ucznia niepełnosprawnego przedszkola w części oświatowej subwencji ogólnej dla gminy. W przepisie tym ustawodawca wyraźnie rozróżnił pojęcia "ucznia" i "ucznia niepełnosprawnego", co oznacza, że ich znaczenie są odmienne. W art. 2 - pkt 33 oraz pkt 34 u.f.z.o. zawarte są definicje "ucznia" oraz "ucznia niepełnosprawnego". I tak, ilekroć mowa jest o: uczniu - należy przez to rozumieć także słuchacza szkoły dla dorosłych oraz dziecko korzystające z wychowania przedszkolnego (pkt 33), uczniu niepełnosprawnym - należy przez to rozumieć ucznia posiadającego orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego wydane ze względu na niepełnosprawność, o którym mowa w art. 127 ust. 10 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe (pkt 34). Terminy te mają zatem rozłączny zakres pojęciowy. Z art. 17 ust. 3 u.f.z.o. wynika, że w odniesieniu do "ucznia" dotacja dla przedszkola niepublicznego, niebędącego przedszkolem specjalnym i niespełniającego warunków z art. 17 ust. 1, wynosi 75% kwoty podstawowej dotacji dla przedszkoli. W przypadku zaś "ucznia niepełnosprawnego" ma być to kwota nie niższa niż kwota przewidziana na takiego ucznia niepełnosprawnego przedszkola w części oświatowej subwencji ogólnej dla gminy. Tym samym kwota dotacji przyznawana na wskazane kategorie dzieci uczęszczających do przedszkola wyliczana jest odrębnie. Z treści art. 17 ust. 3 u.f.z.o. w żadnej razie nie wynika, aby należna przedszkolu dotacja przypadająca na ucznia niepełnosprawnego miała być sumą dotacji na ucznia i na ucznia niepełnosprawnego. Zatem z regulacji ustawowej nie da się wywieść uwzględniania w kwocie dotacji ustalanej na ucznia niepełnosprawnego także kwoty należnej na ucznia (por. wyrok NSA z dnia 7 września 2023 r., sygn. akt I GSK 2110/19). Gdyby zamiarem ustawodawcy było wprowadzenie takiego rozwiązania, wyraźnie wskazałby to w przepisach prawa, normując mechanizm oparty na sumowaniu dwóch dotacji.

Jak wskazał organ taki mechanizm został wprowadzony w odniesieniu do wag od P84 do P96 w związku ze zmianami systemowymi w finansowaniu jednostek samorządu terytorialnego, w tym w finansowaniu zadań oświatowych (zob. art. 30 i art. 32 ustawy z dnia 12 maja 2022 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw). Wagi od P84 do P96 zostały wprowadzone dla poprawy dostępu do pomocy psychologiczno-pedagogicznej dla dzieci i uczniów. Dotacja w tym zakresie jest przyznawana na dzieci z orzeczeniem o potrzebie kształcenia specjalnego, przy czym jej wysokość zależna jest od ogólnej łącznej liczby dzieci w danej placówce. Są to wagi związane z zatrudnieniem nauczycieli, o których mowa w art. 42d ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. - Karta Nauczyciela.

W konsekwencji organ prawidłowo wyliczył wysokość dotacji przypadającej na uczniów niepełnosprawnych uczęszczających do Niepublicznego Przedszkola "M. K.". Zastosowany przez organ wzór nie przewiduje, aby wagi przyporządkowane danemu dziecku jako uczniowi i uczniowi niepełnosprawnemu miały być zsumowane. Ze wzoru tego nie wynika też, aby możliwe było przypisanie danej liczbie uczniów więcej niż jednej wagi. W przypadku zatem ucznia niepełnosprawnego dotacja powinna być przyznana w wysokości odpowiedniej do wagi odnoszącej się do tego ucznia. Brak jest podstaw prawnych, aby kwota dotacji była ustalana - jak chce skarżąca - jako suma wag dla ucznia (P64) i ucznia niepełnosprawnego. Żaden przepis prawa nie stanowi bowiem, iż wyliczając wysokość dotacji na ucznia niepełnosprawnego, organ dotujący ma sumować wagi. Wskazać należy, że podobny pogląd wyraził WSA w Krakowie w wyroku z dnia 15 maja 2019 r., sygn. akt I SA/Kr 366/19.

W skardze strona nie przedstawiła spójnego i całościowego wywodu, z którego wynikałoby, że zastosowany przez organ wzór jest nieprawidłowy i nie wyjaśniła na czym ta nieprawidłowość miałaby polegać. Spółka w szczególności nie wskazała, że właściwy jest jakiś inny wzór wynikający z załącznika do rozporządzenia MEN i nie uzasadniła tego innego wyboru. Stanowisko skarżącej sprowadza się do zanegowania sposobu wyliczenia wysokości dotacji oświatowej przez organ, bez jednak podania przekonujących powodów zajęcia takiego stanowiska. Wprawdzie dla uzasadnienia swoich racji spółka wskazała na niekonsekwencje organu polegającą na tym, że w 2025 r. organ przy ustalaniu kwoty dotacji uwzględnił wagę P64, jednakże - jak wyjaśnił Prezydent Miasta w odpowiedzi na skargę - od dnia [...] stycznia 2025 r. wprowadzono nowe zasady finansowania zadań oświatowych. Ustawa z dnia 1 października 2024 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego wprowadziła nowe regulacje związane ze źródłami dochodów samorządów. Na mocy art. 26 tej ustawy przy kalkulacji podziału łącznej kwoty potrzeb oświatowych uwzględniono także wszystkie dzieci objęte wychowaniem przedszkolnym, w przeciwieństwie do przepisów obowiązujących do 2024 r. Należy też zauważyć, że załącznik do rozporządzenia Ministra Edukacji z dnia 18 grudnia 2024 r. w sprawie sposobu podziału łącznej kwoty potrzeb oświatowych między jednostki samorządu terytorialnego w roku 2025, nie zawiera już wzoru, na którym oparł się organ wyliczając kwotę dotacji oświatowej za 2024 r.

W rezultacie brak jest podstaw do przyjęcia, że czynność ustalenia dotacji za grudzień 2024 r. naruszała art. 17 ust. 3 u.f.z.o. Nieuzasadniony jest także zarzut naruszenia art. 8 k.p.a., gdyż do czynności tej – jak to już wyjaśniono w poprzednim wyroku z dnia 11 marca 2025 r., sygn. akt I SA/Bd 47/25 – nie stosuje się przepisów k.p.a. Wbrew także twierdzeniom strony zawartym w piśmie z dnia [...] września 2025 r. zalecenia wynikające z powyższego wyroku zostały przez organ wykonane i nie został naruszony art. 153 p.p.s.a.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd oddalił skargę.