W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uwzględnił skargę.
Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c pkt 2 i 3 oraz § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935, t.j.) – dalej: "p.p.s.a." Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla ją w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. W sprawach skarg na decyzje wydane w innym postępowaniu, niż uregulowane w Kodeksie postępowania administracyjnego, przepisy § 1 stosuje się z uwzględnieniem przepisów regulujących postępowanie, w którym wydano zaskarżoną decyzję.
W sprawie istotnym dla rozstrzygnięcia stał się zapis art. 154 ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2025 r., poz. 1461, z zastrzeżeniem jej brzmienia na 27 czerwca 2025 r.) – dalej: " u.o.ś.o.z." Zgodnie z art. 154 u.o.ś.o.z. świadczeniodawca biorący udział w postępowaniu może wnieść do Prezesa Funduszu, w terminie 7 dni od dnia ogłoszenia o rozstrzygnięciu postępowania, odwołanie dotyczące rozstrzygnięcia postępowania. Odwołanie wniesione po terminie nie podlega rozpatrzeniu (ust.1). Odwołanie rozpatrywane jest w terminie 14 dni od dnia jego otrzymania. Wniesienie odwołania wstrzymuje zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej do czasu jego rozpatrzenia (ust. 2). Po rozpatrzeniu odwołania Prezes Funduszu wydaje decyzję administracyjną uwzględniającą lub oddalającą odwołanie. Decyzja jest zamieszczana w terminie 2 dni od dnia jej wydania na tablicy ogłoszeń, stronie internetowej Funduszu, po dokonaniu anonimizacji w zakresie danych osobowych oraz innych danych istotnych ze względu na identyfikację podmiotową osób niebędących stronami postępowania (ust. 3). Decyzja Prezesa Funduszu jest ostateczna. Świadczeniodawcy przysługuje od niej skarga do sądu administracyjnego (ust. 4).
Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 1 grudnia 2016 r., II GSK 1293/15, postępowanie zainicjowane odwołaniem od rozstrzygnięcia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej jest w istocie postępowaniem administracyjnym. Omawiane kontrolne postępowanie administracyjne pozostaje jedynie w funkcjonalnym związku z postępowaniem w sprawie zawarcia umowy (umów) o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, które, co oczywiste, nie ma cech postępowania administracyjnego. Postępowanie administracyjne nie stanowi kontynuacji postępowania w sprawie zawarcia umowy, nie jest następnym jego etapem, różniącym się od tego pierwszego charakterem prawnym. Przepisy ustawy o świadczeniach nie zawierają, poza uregulowaniem określonych kwestii dotyczących tego postępowania, odesłania do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, ani też zastosowania przepisów k.p.a. w takich sprawach wprost nie wyłączają. Narodowy Fundusz Zdrowia jest państwową jednostką organizacyjną posiadającą osobowość prawną (art. 96 ust. 1), wykonującą określone zadania publiczne w zakresie ochrony zdrowia, wyposażoną m.in. w kompetencje do wydawania decyzji administracyjnych, o których mowa w art. 154 ust. 3 u.o.ś.o.z. Znajduje tu więc zastosowanie art. 1 pkt 2 k.p.a., z którego wynika, że przepisy Kodeksu mają zastosowanie do postępowania przed organami Funduszu, zmierzającego do rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej w drodze decyzji administracyjnej. Nie ulega zatem kwestii, że k.p.a. ma zastosowanie w omawianych sprawach, z wyłączeniem tych jego przepisów, które dotyczą kwestii odmiennie uregulowanych w ustawie o świadczeniach opieki zdrowotnej.
Jak dalej wskazuje NSA w przywołanym wyroku z 2016 r. rozpoznanie odwołania wniesionego na podstawie art. 154 w zw. z art. 152 u.o.ś.o.z. może obejmować również badanie prawidłowości oceny oferty złożonej przez podmiot konkurujący z podmiotem wnoszącym odwołanie, co wiąże się z prawem dostępu odwołującego do akt postępowania konkursowego, dotyczącym również podmiotów konkurujących i zwykle wymaga odniesienia się przez organ do ofert przedstawionych przez innych oferentów i ich oceny dokonanej przez komisję konkursową (nie ma takiej konieczności np. gdy oferta skarżącego została odrzucona z przyczyn formalnych, a w odwołaniu zakwestionowano zasadność takiego działania komisji). Przypomnieć jednak należy, iż art. 154 ust. 7 u.o.ś.o.z. stanowi, że w przypadku uwzględnienia odwołania dotyczącego rozstrzygnięcia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej przeprowadza się postępowanie w trybie rokowań ze świadczeniodawcą, który złożył wskazane odwołanie, chyba że z opisu przedmiotu zamówienia wynika, że umowę o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej zawiera się z jednym świadczeniodawcą na danym obszarze. Przepis art. 154 ust. 7 u.o.ś.o.z. jest szczególną regulacją procedury odwoławczej, który przewiduje tylko jeden skutek uchylenia decyzji organu I instancji (w obecnie rozpoznawanej sprawie – uwzględnienia odwołania) przez organ odwoławczy, a mianowicie obowiązek przeprowadzenia postępowania w trybie rokowań ze świadczeniodawcą, który złożył odwołanie.
W obecnie rozpoznawanej sprawie oferta skarżącego została odrzucona z przyczyn formalnych, a w odwołaniu zakwestionowano zasadność takiego działania komisji. Nie uwzględniono odwołania i wydano decyzję, co do której zastosowanie znajdują przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. I tak za ugruntowane w orzecznictwie należy przyjąć, że w myśl art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a., decyzja musi zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne, na które składają się w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a także wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie decyzji powinno być skonstruowane w sposób umożliwiający realizację zasady przekonywania, o której mowa w art. 11 k.p.a. Jednocześnie uzasadnienie powinno umożliwić sądowi administracyjnemu sprawdzenie prawidłowości toku rozumowania organu wydającego decyzję oraz motywów rozstrzygnięcia. Zasada przekonywania nie jest zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy. Wszelkie okoliczności i zarzuty strony, a zwłaszcza te, które mają znaczenie dla rozstrzygnięcia, muszą być rzetelnie omówione i wnikliwie przeanalizowane. Wymagane jest, aby uzasadnienie decyzji ostatecznej stanowiło logiczną, zwartą całość, aby prześledzić tok rozumowania organu odwoławczego i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem. Tworzy to po stronie organu odwoławczego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, że w razie wniesienia skargi nie powinno budzić wątpliwości wojewódzkiego sądu administracyjnego, że zaskarżona decyzja została wydana po gruntownej analizie zebranego materiału dowodowego i że wszystkie wątpliwości występujące na etapie postępowania administracyjnego zostały wyjaśnione. Obowiązkiem organu odwoławczego jest przyjąć określony stan faktyczny i go przedstawić, nie chodzi jednak o przedstawienie jakiegokolwiek stanu faktycznego, lecz stanu rzeczywistego, ustalonego i przyjętego zgodnie z obowiązującym prawem. Do naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. dochodzi wtedy, gdy uzasadnienie decyzji nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie albo gdy mimo formalnej poprawności jego treść - ze względu np. na ogólnikowość stwierdzeń i argumentów - nie pozwala na skontrolowanie poprawności rozstrzygnięcia sprawy, a tym samym czyni w stopniu istotnym wątpliwym poprawność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w sprawie. Aby naruszenie przepisów postępowania, w tym art. 107 § 3 k.p.a. mogło stanowić podstawę uchylenia decyzji, koniecznym jest wykazanie, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Jednocześnie należy pamiętać, że sąd administracyjny rozpoznając sprawę, bada prawidłowość wydanych w sprawie decyzji. Odpowiedź na skargę, materiały przedstawione w toku postępowania sądowego, czy też uzasadnienie skargi kasacyjnej nie są ani suplementami decyzji, ani jej uzupełnieniem i jako takie nie są brane pod uwagę przy ocenie zaskarżonej decyzji. Wobec czego argumenty podnoszone przez organ w tym zakresie nie mogą być ocenione ani przez Sąd I instancji ani przez NSA, gdyż nie są zawarte w zaskarżonej decyzji, a co za tym idzie argumentacja organu przedstawiona w tym przedmiocie może okazać się co najmniej niewystarczająca i w tym zakresie zaskarżona decyzja nie podlega badaniu pod kątem jej legalności (por. wyrok NSA z 16 maja 2024 r., II GSK 425/24).
W sprawie decyzję należało uchylić stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a. w zw. z art. 154 ust. 3 w zw. z art. 149 ust. 1 pkt 7 u.o.ś.o.z. Zgodnie z tym ostatnim przepisem ofertę odrzuca się jeżeli oferent lub oferta nie spełniają wymaganych warunków określonych w przepisach prawa oraz w szczegółowych warunkach umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, o których mowa w art. 146 ust. 1 pkt 2. Ten ostatni przepis dotyczy trybu określania przedmiotu postępowania i szczegółowych warunków umów oraz wskazuje, że Prezes Funduszu określa szczegółowe warunki umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, obejmujące w szczególności obszar terytorialny, dla którego jest przeprowadzane postępowanie w sprawie zawarcia umów ze świadczeniodawcami, z uwzględnieniem taryfy świadczeń w przypadku jej ustalenia w danym zakresie oraz mając na uwadze konieczność stosowania ułatwień w obiegu dokumentacji, w tym ich elektronizacji.
W zaskarżonej decyzji przywołano, że skarżący nie spełniał wymaganych warunków określonych w przepisach prawa zawartych w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 22 listopada 2013 r. w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu leczenia szpitalnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r. poz. 870, ze zm.) – dalej: "rozporządzenie z 2013 r. Ocena zebranego materiału dowodowego przez organ doprowadziła do uznania, że w formularzu ofertowym skarżącego nie został wykazany sprzęt wymagany Rozporządzeniem z 2013 r., co uzasadniało zastosowanie art. 149 ust. 1 pkt 7 u.o.ś.o.z. Zdaniem skarżącego wykazał on wymagany sprzęt załączając do formularza pismo o odpowiedniej treści. Jego zdaniem uznanie, że treść ta musi znaleźć się w samym formularzu powinno skutkować zastosowaniem art. 149 ust. 3 u.o.ś.o.z., czyli wezwaniem do uzupełnienia braków.
Sąd wyjaśnia, że przepis art. 149 ust. 1 u.o.ś.o.z. zawiera enumeratywne wyliczenie przyczyn, których zaistnienie bezwzględnie zobowiązuje komisję konkursową do odrzucenia oferty. Analiza katalogu tych przyczyn uzasadnia twierdzenie, że mają one charakter tego rodzaju wymogów, które musi spełniać oferta – co niezależnie od wskazanych tym przepisem wymogów formalnych dotyczy także wymogów odnoszących się do kwestii o charakterze merytorycznym, w tym między innymi wymogu spełniania warunków określonych w przepisach prawa oraz w szczegółowych warunkach umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, o których mowa w art. 146 ust. 1 pkt 2 (pkt 7 ust. 1 art. 149) – a więc wymogów, które mają charakter konieczny, a których brak spełniania jest brakiem nieusuwalnym, uniemożliwiającym dopuszczenie oferty do konkursu ze skutkiem jej odrzucenia.
Innymi słowy, oferta musi spełniać wszystkie warunki sformułowane w ramach dwóch grup warunków, a więc: "wymaganych warunków określonych w przepisach prawa", a także "warunków określonych przez Prezesa Funduszu na podstawie art. 146 ust. 1 pkt 2". Musi zatem spełniać zarówno te warunki, które wynikają wprost z przepisów prawa, jak i te, które zostały określone przez Prezesa NFZ. W konkursie nie może brać udziału oferent czy oferta, niespełniający choćby jednego z warunków określonych prawem lub określonych przez Prezesa NFZ. Powodem odrzucenia oferty może być zarówno niespełnienie warunków określonych w ustawie, jak też niespełnienie warunków określonych w wydanym, na podstawie art. 146 ust. 3 ustawy, zarządzeniu Prezesa NFZ.
Natomiast w art. 149 ust. 3 u.o.ś.o.z. ustawodawca określił inne niż wymienione w ust. 1 tego przepisu wymogi formalne oferty, w tym również braki odnośnie do przedstawienia wszystkich wymaganych dokumentów, które w przeciwieństwie do wymogów enumeratywnie wymienionych w ust. 1 art. 149 mają charakter braków (wad) podlegających usunięciu. Stąd też, biegunowo inaczej określone zostały na gruncie omawianego przepisu kompetencje komisji konkursowej.
Z powyższego wynika, że przepisy art. 149 ust. 1 oraz ust. 3 przywołanej ustawy odnoszą się do różnych sytuacji – enumeratywnie wskazane formalne oraz merytoryczne wymogi konieczne o charakterze nieusuwalnym oraz inne wymogi formalne, których brak spełniania, na wezwanie komisji konkursowej, podlega usunięciu w wyznaczonym terminie. Oznacza to różne kompetencje komisji konkursowej w zależności od zaistniałego stanu faktycznego. Wystąpienie sytuacji opisanej w hipotezie normy prawnej rekonstruowanej z ust. 1 art. 149 przywołanej ustawy nie uzasadnia korzystania z kompetencji określonej w ust. 3 art. 149 i odwrotnie (por. wyrok NSA z 26 stycznia 2021 r., II GSK 36/19). Należałoby dodać, że pojęcie "oferty" w zapisie prawnym mogłaby być sprowadzona do pojęcia "formularza" tylko wtedy, kiedy wymaga tego prawo.
W tym miejscu należy przypomnieć, że autor decyzji administracyjnej zobowiązany jest do ustalenia wszystkich faktów i okoliczności, które są niezbędne dla załatwienia sprawy (art. 7 k.p.a.). Powinien zebrać wszystkie dostępne dowody i rozpatrzeć je w sposób wyczerpujący, niezależnie od tego, czy potwierdzają one tezy organu czy twierdzenia podatnika (art. 77 § 1 k.p.a.). Następnie powinny je ocenić zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.). Ocena ta powinna być logiczna i spójna. Wynik oceny materiału dowodowego powinien znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, w którym to jej autor (organ) powinien wskazać, które dowody uznał za wiarygodne, a którym odmówił wiary i dlaczego i z których dowodów wyprowadził wnioski o istnieniu określonych faktów (art. 107 § 3 k.p.a.).
W kwestii wykazu sprzętu (jego braku), w decyzji wskazano na rozporządzenie z 2013 r. przez przywołanie jego tytułu, daty, publikatora oraz wypisano konkretne wyposażenie środka transportu, jakie zdaniem organu powinno być wykazane w formularzu, a na koniec wskazano, że badanie zupełności formularza następuje przez system informatyczny. W orzeczeniu tym nie wykazano ani czy wymienione rozporządzenie z 2013 r. zawiera wykaz sprzętu, ani z jakiej jednostki redakcyjnej rozporządzenia z 2013 r. można wywieść obowiązek, który determinował odrzucenie oferty. Jak wcześniej wyjaśniono, nie zostało doprecyzowane dlaczego organ zrównuje "ofertę" z "formularzem". Należy wskazać, że ustawodawca określił wymogi co do opisu przedmiotu zamówienia (art. 140 i art. 141 u.o.ś.o.z.). Jak można dostrzec przede wszystkim, opis musi być jednoznaczny i wyczerpujący, określenia zrozumiałe i dokładne, a determinantem jest wpływ wymagań i okoliczności na sporządzenie oferty. Tymczasem organ od początku procesu, tak jak wskazano wcześniej, operuje jedynie nazwą rozporządzenia i ogranicza się do wyniku badania dokonanego przez system informatyczny. W konsekwencji w sposób niepełny buduje normę prawa mogącą stanowić podstawę prawną. Ponadto decyzja nie zawiera odniesienia się do konkretnego przepisu (przepisów), z którego wynikałby wymóg zawarcia wykazu sprzętu w samym formularzu.
Zatem organ nie nakreślił normy, na jakiej zbudował obowiązek skarżącego. Nie ocenił też stanu faktycznego, z którego wynikałoby, że wykaz był, chociażby tylko dołączony do formularza. Na tego rodzaju okoliczności opiera się skarżący i dopiero po gruntownej analizie zebranego materiału dowodowego co do tej wątpliwości występującej na etapie postępowania administracyjnego, można by uznać, że obiekcje zostały wyjaśnione.
Na marginesie jedynie można wskazać, że wykazanie tego w decyzji powinno nieść ze sobą dołączenie odpowiedniego materiału sprawy (formularz, wykaz). Niewątpliwie dokumenty byłyby konieczne do sądowej weryfikacji dochowania art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. przez organ, gdyby ten wykazał podstawę prawną, z której wynika obowiązek zamieszczenia konkretnego wykazu, konkretnie w formularzu oferty. Aktualnie załączone w ramach art. 54 § 2 p.p.s.a. akta nie zawierają tych dokumentów.
Brak zbudowania i wykazania w decyzji odpowiedniej normy, z której wynikał obowiązek, jakiego niedochowanie legło u podstaw odrzucenia oferty i to bez wypełnienia trybu wezwania do uzupełnienia, uniemożliwia określenie granic niezbędnego materiału dowodowego, jaki mógłby stanowić podstawę kontroli prawidłowości stanowiska organu. To prowadzi do uznania braku możliwości oceny zasadności zastosowania niedookreślonych przepisów prawa. Dla uznania decyzji za prawidłową nie wystarczy, że organ wykazał, że od ogłoszenia o konkursie wskazywano na rozporządzenie z 2013 r., gdy nie wyjaśniono podstawy prawnej z przywołanymi przepisami. Zatem doszło do naruszenia art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a. w zw. z art. 154 ust. 3 w zw. z art. 149 ust. 1 pkt 7 u.o.ś.o.z., gdyż uzasadnienie decyzji nie zawierało wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie oraz jej treść zawierała ogólnikowe stwierdzenia i argumenty, co nie pozwoliło na skontrolowanie poprawności rozstrzygnięcia sprawy, a tym samym czyniło w stopniu istotnym wątpliwą poprawność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w sprawie. Stanowiło to podstawę uchylenia decyzji, gdyż uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem stanowisko organu nie poddawało się kontroli (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 154 ust. 4 u.o.ś.o.z.).
Odnosząc się do zarzutów skarżącego należy wskazać, że braki uzasadnienia decyzji nie pozwalające na jej skontrolowanie w ramach postępowania sądowoadministracyjnego przedwczesnym czynią udzielenie odpowiedzi na pytanie, czy odwołanie należało uwzględnić. Wynikiem tego na obecnym etapie, Sąd nie uznaje za zasadny zarzut naruszenia art. 154 ust. 3 w zw. z art. 149 ust. 1 oraz z art. 146 ust. 1 pkt 2 u.o.ś.o.z. gdyż nie wiadomo jeszcze, czy doszło do bezprawnego uznania oferty skarżącego, złożonej w postępowaniu konkursowym za niezgodną z przepisami z uwagi na brak wykazu zasobów. Podobnie należało ocenić zarzut naruszenia art. 154 ust. 3 w zw. z art. 149 ust. 3 u.o.ś.o.z. przez ich błędne zastosowanie, jako że zdaniem skarżącego w toku postępowania konkursowego doszło do naruszenia regulacji, określających zasady usuwania braków formalnych, a oferta skarżącego została odrzucona w całości pomimo ich uzupełnienia. I w tym wypadku braki uzasadnienia decyzji nie pozwalają na kontrolę tej kwestii.
W części zarzutu naruszenia art. 154 ust. 3 w zw. z art. 153 ust. 3 u.o.ś.o.z., skarżący uważa, że ma miejsce błędne niezastosowanie i oddalenie odwołania, gdy tymczasem komisja konkursowa nie rozpoznała złożonego przez niego protestu. W odpowiedzi organ wyjaśnił, że rozpoznanie protestu w sposób niezadowalający dla oferenta nie zamknęło mu drogi odwoławczej, z czego skarżący skorzystał wnosząc odwołanie będące przedmiotem tego postępowania.
Otóż protest jest jednym ze środków odwoławczych (art. 152 ust. 1 u.o.ś.o.z.). Postępowanie w sprawie protestu zawiera art. 153 ust. 1- 6 u.o.ś.o.z. i tak (1) W toku postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, do czasu zakończenia postępowania, oferent może złożyć do komisji umotywowany protest w terminie 7 dni roboczych od dnia dokonania zaskarżonej czynności. (2) Do czasu rozpatrzenia protestu postępowanie w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej ulega zawieszeniu, chyba że z treści protestu wynika, że jest on oczywiście bezzasadny. (3) Komisja rozpatruje i rozstrzyga protest w ciągu 7 dni od dnia jego otrzymania i udziela pisemnej odpowiedzi składającemu protest. Nieuwzględnienie protestu wymaga uzasadnienia. (4) Protest złożony po terminie nie podlega rozpatrzeniu. (5) Informację o wniesieniu protestu i jego rozstrzygnięciu niezwłocznie zamieszcza się na tablicy ogłoszeń oraz na stronie internetowej Funduszu. (6) W przypadku uwzględnienia protestu komisja powtarza zaskarżoną czynność.
Zatem protest jest środkiem odwoławczym na czynność dokonaną w toku postępowania w sprawie zawarcia umowy. Rozstrzygnięcie protestu ma również wpływ na poprawność ogłoszenia o rozstrzygnięciu postępowania konkursowego (art. 153 ust. 2 i 6 u.o.ś.o.z.). W aktach sprawy nie ma dokumentacji w tym zakresie. Skarżący sformułował zarzut, z którego uzasadnienia ostatecznie wynika, że protest rozpatrzono. Wynik rozpatrzenia protestu nie został poddany przez ustawodawcę kontroli sądowej tak, jak ma to miejsce w przypadku decyzji, o jakiej mowa w art. 154 ust. 3 u.o.ś.o.z. Jednakże stosownie do art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a. Sąd kontroluje sprawę w jej granicach. Organ przesyłając akta i udzielając odpowiedzi na skargę musi to brać pod uwagę. Obecnie, skoro decyzja nie poddaje się kontroli sądowoadministracyjnej, uwagi te pozostają w sferze uporządkowania i ewentualnych zaleceń na przyszłość.
Należy przypomnieć, że zgodnie z dyspozycją art. 153 p.p.s.a., ocena prawna wyrażona w orzeczeniu sądu wiąże w tej sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. W tym miejscu podkreślić należy, że pojęcie "sprawa", o której mowa w powyższym przepisie, to sprawa w znaczeniu materialnym, a nie formalnym oraz, że pomimo użycia w art. 153 p.p.s.a. określenia "orzeczenie" chodzi w nim nie o samą sentencję wyroku, lecz także o jego uzasadnienie. Nie ma wątpliwości w orzecznictwie, że ocena prawna rozstrzygnięcia wiąże się bowiem w pierwszym rzędzie z wykładnią prawa, a ta może mieścić się jedynie w uzasadnieniu wyroku. Ocena prawna, o której stanowi ww. przepis, może dotyczyć zarówno samej wykładni prawa materialnego i procesowego, jak i braku wyjaśnienia w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym istotnych okoliczności stanu faktycznego. Zarówno organ administracji, jak i sąd, rozpatrując sprawę ponownie, obowiązane są zastosować się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach. Związanie samego sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie. Stąd też zresztą znaczenie skargi kasacyjnej składanej mimo pozytywnej sentencji wyroku.
Natomiast naruszenie przez organy administracyjne przepisu art. 153 p.p.s.a. uzasadnia możliwość powtórnego zaskarżenia aktu lub czynności na tej podstawie i spowoduje uchylenie ich przez sąd administracyjny. Stanowi to gwarancję przestrzegania przez te organy związania orzeczeniem tego sądu (por. J. Tarno, Komentarz do ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wydanie 3, Warszawa 2008, str. 376 i nast.).
W orzecznictwie podkreśla się również, że działania naruszające tę zasadę muszą być konsekwentnie eliminowane przez uchylanie wadliwych z tego powodu rozstrzygnięć administracyjnych, już chociażby z uwagi na związanie wcześniej przedstawioną oceną prawną także i samego sądu administracyjnego. Bez ścisłego stosowania powołanego przepisu trudno byłoby zapewnić spójność działania systemu władzy państwowej. Jego nieprzestrzeganie w istocie podważałoby bowiem obowiązującą w polskim prawie zasadę sądowej kontroli nad aktami i czynnościami organów administracji.
Jednocześnie zauważyć należy, że ustanie mocy wiążącej wspomnianej oceny, może spowodować zmiana – po wydaniu orzeczenia sądowego – istotnych okoliczności faktycznych oraz wzruszenie orzeczenia zawierającego ocenę prawną w przewidzianym do tego trybie (A. Kabat w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wydanie II, Wolters Kluwer, Warszawa 2006, s. 325-326 i B. Adamiak, Glosa do wyroku SN z dnia 25 lutego 1998 r., III RN 130/97, OSP 1999/5/101). Zatem ocena prawna traci moc wiążącą tylko w przypadku zmiany prawa, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy (ale tylko zaistniałych po wydaniu wyroku, a nie w wyniku odmiennej oceny znanych i już ocenionych faktów i dowodów) oraz w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego ocenę prawną. W sprawie takimi wskazaniami jest wsparcie rozważań przez określoną i wyartykułowaną podstawę prawną z jej wytłumaczeniem i odniesienie się do wszystkich okoliczności faktycznych, istotnych w ramach dokonanej wykładni prawa. Dopiero wówczas można będzie skontrolować wnioski, jakie legły u podstaw rozstrzygnięcia.
Na koniec należy wskazać, że zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. (§ 2) organy administracji publicznej mogą odstąpić od zasady określonej w § 1 tylko w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną. (§ 3) organ administracji publicznej obowiązany jest utrwalić w aktach sprawy, w drodze adnotacji, przyczyny odstąpienia od zasady określonej w § 1.
Dla skuteczności zarzutu naruszenia zasady czynnego udziału strony w każdym stadium postępowania, koniecznym jest wykazanie, że jej naruszenie uniemożliwiło stronie przeprowadzenie konkretnych czynności procesowych, a w konsekwencji tego, realizację przysługujących jej praw, jak również, że naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Zaniechanie zawiadomienia strony o zgromadzeniu materiału dowodowego, możliwości zapoznania się z nim oraz możliwości składania wniosków (w tym wniosków dowodowych) należy oceniać z punktu widzenia uniemożliwienia stronie podjęcia konkretnie wskazanej czynności procesowej oraz wpływu tego uchybienia na wynik sprawy (por.: wyrok NSA z 7 października 2025 r., II OSK 849/23).
Zauważenia wymaga, że wpływ uchybienia art. 10 § 1 k.p.a. na wynik sprawy możliwym jest do oceny po spełnieniu przez organ obowiązku prawidłowego uzasadnienia decyzji. Zatem obecnie jest to przedwczesne. Można wskazać, że niewątpliwie umożliwienie wypowiedzenia się, jaką daje art. 10 § 1 k.p.a. powinno spełniać warunki procesowe, w tym prawidłowe doręczenie informacji pisemnej o takim prawie strony skarżącej.
Mając na względzie powyższe oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji. O kosztach rozstrzygnięto stosownie do art. 200 i nast. p.p.s.a.