Wyrok WSA z dnia 10 lutego 2026, sygn. I SA/Bd 622/25

Organ egzekucyjny prawidłowo przyjął, że zgodnie z art. 24 ust. 5f u.s.u.s., zawieszenie biegu terminu przedawnienia dochodzonych należności nastąpiło z dniem doręczenia Skarżącej zawiadomienia z [...] września 2016 r. o wszczęciu postępowania w sprawie określenia wysokości należności z tytułu składek, tj. od [...] września 2016 r. do dnia uprawomocnienia decyzji z [...] grudnia 2016 r. określającej wysokość należności, tj. do [...] września 2019 r. Decyzja ta zyskała status prawomocnej wraz z wydaniem przez Sąd Apelacyjny w G. III Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych wyroku

o sygn. akt [...], oddalającego apelację od wyroku Sądu Okręgowego

w B. VI Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z [...] marca 2019 r. sygn. akt [...]

Zawieszenie biegu terminu przedawnienia trwało zatem łącznie 1108 dni. Ustalony dla przedmiotowych należności termin przedawnienia zaczął biec dalej od dnia następnego po zakończeniu ww. okresu zawieszenia, tj. od [...] września 2019 r. Zawieszenie biegu terminu przedawnienia spowodowało wydłużenie terminów przedawnienia:

- dla należności z tytułu składek za listopad 2006 r. - do [...] grudnia 2019 r.,

- dla pozostałych należności, tj. za poszczególne miesiące od grudnia 2006 r. do marca 2011 r. - do [...] stycznia 2020 r.

Następnie bieg terminu przedawnienia został zawieszony, na podstawie art. 24 ust. 5b u.s.u.s., z dniem doręczenia odpisów tytułów wykonawczych, tj. od [...] grudnia 2019 r.

W datach zdarzeń powodujących zawieszenie biegu terminu przedawnienia, tj.

w datach doręczenia zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie określenia wysokości należności z tytułu składek, jak i odpisów tytułów wykonawczych, żadna

z należności nie była przedawniona. Nie upłynął bowiem termin określony w art. 24 ust. 4 u.s.u.s.

W złożonej skardze Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia

i umorzenie postępowania zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

- art. 15 § 1 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1438; dalej: "u.p.e.a.") poprzez wszczęcie przez wierzyciela wobec Skarżącej egzekucji administracyjnej, mimo braku przesłania w odpowiednim terminie przez wierzyciela wobec Skarżącej pisemnego upomnienia zawierającego wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego oraz innych danych niezbędnych do prawidłowego wykonania obowiązku przez zobowiązanego, co miało wpływ na wynik sprawy,

- art. 33 § 2 pkt 4 i 5 u.p.e.a. poprzez brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, jeżeli jest wymagane oraz wygaśnięcie obowiązku w całości albo w części, mimo że są to podstawy zarzutów zobowiązanego w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej, co miało wpływ na wynik sprawy,

- art. 59 §1 pkt 2 i 7 u.p.e.a. poprzez brak umorzenia wobec Skarżącej postępowania egzekucyjnego, mimo że wystąpiły przesłanki do jego umorzenia w postaci braku doręczenia zobowiązanemu upomnienia i jego przedawnienia, co miało wpływ na wynik sprawy.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje:

Sąd administracyjny bada zgodność zaskarżonego postanowienia organu odwoławczego z punktu widzenia jego legalności, tj. zgodności tego postanowienia

z przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Z brzmienia art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") wynika, że zaskarżone postanowienie podlega uchyleniu wtedy, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Na wstępie należy zauważyć, że Sąd rozpoznał niniejszą sprawę na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym. Jak stanowi art. 119 pkt 3 p.p.s.a. sąd może rozpoznać sprawę w trybie uproszczonym, gdy przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienie wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. W kontrolowanej sprawie zaistniała przesłanka do rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym. Przedmiot skargi kwalifikował sprawę do kategorii, o jakich mowa w art. 119 pkt 3 p.p.s.a. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, na podstawie tego przepisu, jest przy tym niezależne od woli stron (por. wyrok NSA z dnia 11 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 1867/17).

Oceniając zaskarżone postanowienie z punktu widzenia legalności stwierdzić należy, że nie narusza ono prawa w stopniu nakazującym wyeliminowanie go z obrotu prawnego.

Kontroli Sądu poddane zostało postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej

w B. utrzymujące w mocy postanowienie Dyrektora Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w B. w przedmiocie:

- umorzenia postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie tytułów wykonawczych, w części dotyczącej składki na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za październik 2006 r. oraz w części dotyczącej składki na ubezpieczenia społeczne za październik 2006 r.,

- odmowy umorzenia postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie tytułów wykonawczych o wskazanych przez organ numerach w części dotyczącej składek na ubezpieczenie społeczne, na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych - za wskazane w tytułach okresy.

Spór w sprawie sprowadza się do oceny, czy zaistniały wymienione przez stronę skarżącą podstawy do umorzenia postępowania egzekucyjnego, tj. z powodu niedoręczenia upomnienia oraz przedawnienia należności składkowych.

Jak słusznie wskazał organ mając na uwadze treść art. 13 ust. 1 ustawy z 11 września 2019 r. o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r., poz. 2070 ze zm.), w niniejszej sprawie zastosowanie znajdują przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w brzmieniu obowiązującym przed 30 lipca 2020 r.

Przesłanki umorzenia postępowania zostały określone w sposób enumeratywny w art. 59 § 1 u.p.e.a. (w brzmieniu przed dniem 30 lipca 2020 r.), zgodnie z którym umarza się postępowanie egzekucyjne w całości albo w części w przypadku:

1) jeżeli obowiązek został wykonany przed wszczęciem postępowania;

2) jeżeli obowiązek nie jest wymagalny, został umorzony lub wygasł z innego powodu albo jeżeli obowiązek nie istniał;

3) jeżeli egzekwowany obowiązek został określony niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z decyzji organu administracyjnego, orzeczenia sądowego albo bezpośrednio z przepisu prawa;

4) gdy zachodzi błąd co do osoby zobowiązanego lub gdy egzekucja nie może być prowadzona ze względu na osobę zobowiązanego;

5) jeżeli obowiązek o charakterze niepieniężnym okazał się niewykonalny;

6) w przypadku śmierci zobowiązanego, gdy obowiązek jest ściśle związany z osobą zmarłego;

7) jeżeli egzekucja administracyjna lub zastosowany środek egzekucyjny są niedopuszczalne albo zobowiązanemu nie doręczono upomnienia, mimo iż obowiązek taki ciążył na wierzycielu;

8) jeżeli postępowanie egzekucyjne zawieszone na żądanie wierzyciela nie zostało podjęte przed upływem 12 miesięcy od dnia zgłoszenia tego żądania;

9) na żądanie wierzyciela;

10) w innych przypadkach przewidzianych w ustawach.

Z kolei stosownie do art. 59 § 2 u.p.e.a., postępowanie egzekucyjne może być umorzone w przypadku, gdy dalsza egzekucja administracyjna będzie bezskuteczna

z powodu braku majątku lub źródła dochodu zobowiązanego, z których jest możliwe wyegzekwowanie środków pieniężnych przewyższających koszty egzekucyjne. Umorzenie postępowania egzekucyjnego jest konsekwencją stwierdzenia, że postępowanie to nie może być prowadzone i że przyczyny niedopuszczalności egzekucji mają trwały, a nie przejściowy charakter. Należy przy tym wskazać, że

w ramach postępowania w sprawie umorzenia postępowania egzekucyjnego organ egzekucyjny bada jedynie czy zachodzą przesłanki określone w art. 59 § 1 u.p.e.a. lub w innych przepisach. Zgodnie natomiast z art. 29 § 1 u.p.e.a., organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej. Organ ten nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności obowiązku objętego tytułem wykonawczym, organ egzekucyjny nie może wkraczać w kompetencję organu administracji publicznej, który

w postępowaniu rozpoznawczym (jurysdykcyjnym) w sposób władczy rozstrzygnął

o prawach i obowiązkach strony (por. wyrok NSA z dnia 30 sierpnia 2018 r. sygn. akt II FSK 2794/16).

Przenosząc powyższe ogólne rozważania na grunt niniejszej sprawy podnieść należy, że z uwagi na wskazane we wniosku przesłanki ewentualnego umorzenia postępowania egzekucyjnego, oceny sprawy należy dokonać w kontekście art. 59 § 1 pkt 2 i 7 u.p.e.a. Zgodnie z tymi przepisami postępowanie egzekucyjne umarza się, jeżeli obowiązek nie jest wymagalny, został umorzony lub wygasł z innego powodu albo jeżeli obowiązek nie istniał (pkt 2) lub zobowiązanemu nie doręczono upomnienia, mimo że obowiązek taki ciążył na wierzycielu (pkt 7).

W zakresie zarzutu dotyczącego istnienia podstaw do umorzenia postępowania egzekucyjnego z powodu niedoręczenia upomnienia należy stwierdzić, że jest on niezasadny. Prawidłowo organ podnosi, że podstawą skierowania do egzekucji nieopłaconych należności z tytułu składek była decyzja z [...] grudnia 2016 r. nr [...] określająca wysokość zadłużenia z tytułu składek w związku z prowadzoną przez Skarżącą działalnością gospodarczą (k. 91-93 akt administracyjnych). Sąd zauważa, że na s. 2/2 zawiera ona klauzulę informującą, że decyzja ta stanowi podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego, bez uprzedniego doręczenia upomnienia. Powyższe wynikało z § 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Finansów z 30 października 2014 r. w sprawie określenia należności pieniężnych, których egzekucja może być wszczęta bez uprzedniego doręczenia upomnienia (Dz. U. z 2014 r. poz. 1494). Rację ma organ, że w związku z tym nie istniał obowiązek doręczenia upomnienia, bowiem wymieniona decyzja zawiera stosowną klauzulę w tym zakresie. Nie budzi zatem wątpliwości, że nie zaistniała przesłanka do umorzenia postępowania egzekucyjnego z art. 59 § 1 pkt 7 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji z uwagi na niedoręczenie upomnienia, a stanowisko organu w tym zakresie jest prawidłowe.

Sąd zauważa, że postanowienie organu pierwszej instancji umarza w części postępowanie egzekucyjne z powodu przedawnienia składek. Podana przez organy argumentacja w tej części jest zgodna z prawem, a Sąd nie znajduje podstaw do podważenia tego stanowiska (w tym zakresie korzystnego dla Skarżącej). Zatem po umorzeniu przez organ egzekucyjny postępowania egzekucyjnego w części, ocenie podlega odmowa umorzenia postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie tytułów wykonawczych obejmujących zaległości z tytułu składek za pozostałe wskazane okresy na:

- ubezpieczenia społeczne,

- ubezpieczenie zdrowotne,

- Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych.

Jak trafnie przyjęto w zaskarżonym postanowieniu, podstawę ustalenia terminu przedawnienia przedmiotowych zobowiązań stanowi art. 24 ust. 4 u.s.u.s. Zgodnie

z jego brzmieniem nadanym ustawą z dnia 18 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy

o systemie ubezpieczeń społecznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw - art. 1 pkt 9 (Dz.U. z 2002 r. nr 241, poz.2074 ze zm.), należności z tytułu składek ulegają przedawnieniu po upływie 10 lat, licząc od dnia, w którym stały się wymagalne. Powołana nowela wprowadziła do ustawy instytucję zawieszenia biegu terminu przedawnienia. W myśl art. 24 ust. 5b u.s.u.s. bieg terminu przedawnienia zostaje zawieszony od dnia wszczęcia do dnia zakończenia postępowania egzekucyjnego oraz postępowania przed sądem. Natomiast ustawą z dnia 20 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2004 r. nr 121, poz. 1264), ww. przepisowi art. 24 ust. 5b u.s.u.s. nadano nowe brzmienie. Zgodnie z nim bieg terminu przedawnienia zostaje zawieszony od dnia podjęcia pierwszej czynności zmierzającej do wyegzekwowania należności

z tytułu składek, o której dłużnik został zawiadomiony, do dnia zakończenia postępowania egzekucyjnego. Z kolei od 1 stycznia 2012 r. na podstawie art. 11 pkt 1 ustawy z 16 września 2011 r. o redukcji niektórych obowiązków obywateli

i przedsiębiorców (Dz.U. z 2011 r. nr 232 poz. 1378), zmieniono treść art. 24 ust. 4 u.s.u.s. i skrócono okres przedawnienia składek na ubezpieczenia społeczne z 10 do 5 lat. Ustawa o redukcji niektórych obowiązków obywateli i przedsiębiorców wprowadziła jednocześnie przepisy przejściowe regulujące przedawnienie należności, dla których bieg przedawnienia rozpoczął się przed 1 stycznia 2012 r. W myśl art. 27 ust. 1 i 2 tej ustawy, do przedawnienia należności z tytułu składek, o którym mowa w art. 41b ust. 1 ustawy wymienionej w art. 2 oraz w art. 24 ust. 4 ustawy wymienionej w art. 11, którego bieg rozpoczął się przed dniem 1 stycznia 2012 r., stosuje się przepisy w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, z tym że bieg przedawnienia rozpoczyna się od dnia 1 stycznia 2012 r. Jeżeli przedawnienie rozpoczęte przed dniem 1 stycznia 2012 r. nastąpiłoby zgodnie z przepisami dotychczasowymi wcześniej, przedawnienie następuje z upływem tego wcześniejszego terminu.

Zgodnie z wyżej cytowanym art. 27 ust. 2 ustawy o redukcji niektórych obowiązków obywateli i przedsiębiorców, przyjmując regułę korzystniejszego sposobu obliczania terminu przedawnienia, składki za listopad 2006 r. przedawniłyby się - przy zastosowaniu 10-letniego terminu przedawnienia, liczonego od dnia, w którym należności te stały się wymagalne (termin płatności składek przypadał 11 grudnia 2006 r.) - 11 grudnia 2016 r.

Natomiast do składek za poszczególne miesiące od grudnia 2006 r. do marca 2011 r. ma zastosowanie 5-letni termin przedawnienia, liczony od 1 stycznia 2012 r. Składki za poszczególne miesiące skarżąca zobowiązana była opłacić odpowiednio w miesiącach od stycznia 2007 r. do kwietnia 2011 r. Zatem należności te przedawniłyby się 1 stycznia 2017 r.

Jednakże, jak zasadnie ustaliły organy, dochodzone należności nie uległy przedawnieniu, bowiem przed upływem terminu przedawnienia doszło do zawieszenia jego biegu. Zgodnie z art. 24 ust. 5b ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, bieg terminu przedawnienia zostaje zawieszony od pierwszego dnia miesiąca, w którym nastąpiło rozpoczęcie potrąceń ze świadczeń z ubezpieczeń społecznych wypłacanych przez Zakład lub podjęcie pierwszej czynności zmierzającej do wyegzekwowania należności z tytułu składek, o której dłużnik został zawiadomiony, do ostatniego dnia miesiąca, w którym zakończono potrącenia, lub do dnia zakończenia postępowania egzekucyjnego.

Za czynności zmierzające do wyegzekwowania należności z tytułu składek uznaje się takie czynności, z których treści lub uzasadnienia wynika bezpośrednio, iż zmierzają one do ściągnięcia należności. Taką czynnością może być doręczenie odpisu tytułu wykonawczego, czy zawiadomienia o zajęciu składnika majątkowego, czyli czynności sensu stricte egzekucyjne. Podjęcie tych czynności wiąże się bowiem

z uruchomieniem postępowania egzekucyjnego, a zatem służy bezpośrednio wyegzekwowaniu należnych składek.

Należy także mieć na uwadze art. 24 ust. 5f ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, który stanowi, że bieg terminu przedawnienia ulega zawieszeniu od dnia wszczęcia przez Zakład postępowania w sprawie wydania decyzji ustalającej obowiązek podlegania ubezpieczeniom społecznym, podstawę wymiaru składek lub obowiązek opłacania składek na te ubezpieczenia do dnia, w którym decyzja stała się prawomocna.

W przedmiotowej sprawie organy prawidłowo przyjęły, że zgodnie z art. 24 ust. 5f ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, zawieszenie biegu terminu przedawnienia dochodzonych należności nastąpiło z dniem doręczenia skarżącej zawiadomienia z [...] września 2016 r. nr [...] o wszczęciu postępowania w sprawie określenia wysokości należności z tytułu składek, tj. od [...] września 2016 r. do dnia uprawomocnienia decyzji z [...] grudnia 2016 r. nr [...] określającej wysokość należności składkowych, tj. do [...] września 2019 r. Decyzja stała się prawomocna wraz z wydaniem przez Sąd Apelacyjny w G. III Wydział Pracy

i Ubezpieczeń Społecznych wyroku o sygn. akt [...], oddalającego apelację skarżącej od wyroku Sądu Okręgowego w B. VI Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z [...] marca 2019 r. sygn. akt [...] (k. 99-108 akt administracyjnych).

Zawieszenie biegu terminu przedawnienia trwało zatem łącznie jak prawidłowo wyliczył organ 1108 dni. Ustalony dla przedmiotowych należności termin przedawnienia zaczął biec dalej od dnia następnego po zakończeniu ww. okresu zawieszenia, tj. od [...] września 2019 r.

Zawieszenie biegu terminu przedawnienia spowodowało wydłużenie terminów przedawnienia:

- dla należności z tytułu składek za listopad 2006 r. - do [...] grudnia 2019 r.,

- dla pozostałych należności, tj. za poszczególne miesiące od grudnia 2006 r. do marca 2011 r. - do [...] stycznia 2020 r.

Następnie bieg terminu przedawnienia został zawieszony, na podstawie art. 24 ust. 5b ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, z dniem doręczenia odpisów tytułów wykonawczych, tj. od [...] grudnia 2019 r. W datach zdarzeń powodujących zawieszenie biegu terminu przedawnienia, tj. w datach doręczenia zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie określenia wysokości należności z tytułu składek, jak i odpisów tytułów wykonawczych, żadna z należności nie była przedawniona. Nie upłynął bowiem termin określony w art. 24 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych.

Skoro wszczęte wobec Skarżącej postępowania egzekucyjne nie zostały zakończone, wobec tego bieg terminu przedawnienia pozostaje nadal zawieszony. Skutkiem zawieszenia biegu terminu przedawnienia jest wydłużenie okresu, w którym należności te mogą być dochodzone. Tym samym należności objęte przedmiotowymi tytułami wykonawczymi nie uległy przedawnieniu.

Podkreślić należy, że zmianie ulegały przepisy określające termin przedawnienia, jednakże bez zmian pozostał przepis art. 24 ust. 5b u.s.u.s.

Wyjaśnić też należy, że według art. 1a pkt 2 u.p.e.a., przez czynności egzekucyjne rozumie się wszelkie podejmowane przez organ egzekucyjny działania zmierzające do zastosowania lub zrealizowania środka egzekucyjnego. Natomiast zgodnie z art. 1a pkt 12 u.p.e.a., ilekroć w ustawie mowa jest o środku egzekucyjnym, to (w postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym należności pieniężnych) rozumie się przez to egzekucję między innymi: z pieniędzy, z wynagrodzenia za pracę, z rachunków bankowych, z weksla, z ruchomości, z nieruchomości oraz z innych wymienionych

w ustawie składników majątku. W przypadku prowadzenia postępowania egzekucyjnego z urzędu, jego wszczęcie nastąpi z chwilą pierwszego aktu procesowego organu (czynności procesowej) lub pierwszej czynności egzekucyjnej rozumianej jako działanie zmierzające do zastosowania lub zrealizowania środka egzekucyjnego. Z akt sprawy wynika, że ZUS nadal prowadzi wobec Skarżącej postępowanie egzekucyjne.

Zatem zdaniem tut. Sądu, organy prawidłowo przyjęły, że nie wystąpiły przesłanki umorzenia postępowania egzekucyjnego z powodu niedoręczenia upomnienia ani

z powody przedawnienia należności.

Zebrany materiał dowodowy jest wystraczający i zupełny dla oceny sprawy, nie zachodziła konieczność dalszego gromadzenia dowodów.

Organ nie mógł naruszyć art. 33 § 2 pkt 4 i 5 u.p.e.a., bowiem sprawa ta była rozpoznana w trybie żądania umorzenia postępowania egzekucyjnego (art. 59 § 1 pkt 2 i 7 u.p.e.a.) przy uwzględnieniu podniesionych przez Skarżącą okoliczności, tj.: braku doręczenia upomnienia i przedawnienia należności składkowych.

Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny, nie stwierdzając naruszenia prawa, na mocy art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.