Wyrok WSA z dnia 24 czerwca 2025, sygn. I SA/Bd 93/25

Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w B. odnosząc się do kwestii przedawnienia należności obejmujących nieopłacone składki na Fundusz Ubezpieczeń Społecznych za okres 10/2008 - 12/2009 i Fundusz Ubezpieczenia Zdrowotnego za okres 10/2008 – 12/2009 wskazał daty wymagalności każdej składki, daty zawieszenia biegu terminu przedawnienia i jego zakończenia oraz terminy przedawnienia poszczególnych należności. Organ podał, że okoliczności, które zawiesiły bieg terminu przedawnienia to wydane przez Zakład decyzje o podleganiu ubezpieczeniom społecznym i podstawach wymiaru składek. Jak wynika z art. 24 ust. 5f u.s.u.s. bieg terminu przedawnienia ulega zawieszeniu od dnia wszczęcia przez Zakład postępowania w sprawie wydania decyzji ustalającej obowiązek podlegania ubezpieczeniom społecznym, podstawę wymiaru składek lub obowiązek opłacania składek na te ubezpieczenia do dnia, w którym decyzja stała się prawomocna.

Odnosząc się do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z [...] kwietnia 2024 r. o nr I SA/Bd 544/23 organ wyjaśnił, że poprzednio przyjęte daty wszczęcia postępowania były datami doręczenia decyzji o podleganiu ubezpieczeniom społecznym i podstawach wymiaru. W związku z tym, że data doręczenia decyzji pozostawała w sprzeczności z art. 24 ust. 5f u.s.u.s. Zakład przyjął jako zawiadomienie o wszczęciu postępowania przed wydaniem decyzji o podleganiu ubezpieczeniom i podstawach wymiaru datę doręczenia płatnikowi zawiadomienia o wszczęciu kontroli, tj. dzień [...] czerwca 2010 r. (informacja zawarta w protokole kontroli z [...] lipca 2010 r.), gdyż jest to pierwsza czynność poprzedzająca i mająca bezpośredni wpływ na wystawienie przez Zakład decyzji o okresie podlegania ubezpieczeniom społecznym i podstawach wymiaru dla ubezpieczonych. Jako datę zakończenia biegu terminu przedawnienia organ przyjął prawomocne wyroki sądów zapadające w stosunku do poszczególnych decyzji.

Biorąc pod uwagę pierwszy wyrok sądu, który uprawomocnił się [...] grudnia 2016 r. należności z tytułu nieopłaconych składek za cały okres, tj. od 10/2008 do 05/2010 przedawniłyby się tego samego dnia, tj. [...] grudnia 2021 r. Natomiast następne wyroki dotyczące kolejnych ubezpieczonych zapadały w okresie od [...] kwietnia 2017 r. do [...] listopada 2018 r., a zatem okres zawieszenia biegu terminu przedawnienia wynikający z decyzji o podleganiu ubezpieczeniom i podstawach wymiaru powoduje, że należności przedawniają się w jeszcze późniejszych terminach niż [...] grudnia 2021 r. Biorąc pod uwagę wyrok sądu, który uprawomocnił się jako ostatni (tj. w dniu [...] listopada 2018 r.) należności za okres od 10/2008 do 12/2009 przedawniłyby się [...] listopada 2023 r. W związku z tym, że należności za w/w okres nie przedawniły się na dzień [...] grudnia 2019 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w B. wystawił zawiadomienie o wszczęciu postępowania przed wydaniem decyzji o wysokości zadłużenia, które zostało doręczone [...] grudnia 2019 r. (zawiadomienie odebrał pełnoletni domownik – G. R.). Jest to kolejna okoliczność zawieszająca bieg terminu przedawnienia. Bowiem, zgodnie z art. 24 ust 5f u.s.u.s. bieg terminu przedawnienia ulega zawieszeniu od dnia wszczęcia przez Zakład postępowania w sprawie wydania decyzji ustalającej obowiązek podlegania ubezpieczeniom społecznym, podstawę wymiaru składek lub obowiązek opłacania składek na te ubezpieczenia do dnia, w którym decyzja stała się prawomocna. W dniu [...] lutego 2020 r. Zakład wydał decyzję o wysokości zadłużenia (doręczoną [...] lutego 2020 r. – odebrana przez pełnoletniego domownika. G. P.). Od tej decyzji Skarżąca złożyła odwołanie do Sądu Okręgowego w B., który wyrokiem z [...] października 2020 r. o nr [...] oddalił odwołanie. Następnie złożyła apelację do Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z [...] maja 2021 r. o nr [...] oddalił apelację.

W związku z powyższym datą zakończenia zawieszenia biegu terminu przedawnienia tej okoliczności jest prawomocny wyrok sądu, a więc [...] maja 2021 r.

Podsumowując, biorąc pod uwagę te dwie okoliczności zawieszające bieg terminu przedawnienia:

- pierwszy okres zawieszenia, tj. od [...] czerwca 2010 r. do [...] grudnia 2016 r. (od daty doręczenia zawiadomienia o wszczęciu kontroli do daty prawomocności pierwszego wyroku sądu, który zapadł w stosunku do decyzji wydanych na poszczególnych ubezpieczonych),

- drugi okres zawieszenia, tj. od [...] grudnia 2019 r. do [...] maja 2021 r. (od daty doręczenia zawiadomienia o wszczęciu postępowania przed wydaniem przez Zakład decyzji o wysokości zadłużenia o nr [...] do daty prawomocnego wyroku sądu)

należności z tytułu składek za cały okres, tj. od 10/2008 do 12/2009 na Fundusz Ubezpieczeń Społecznych oraz Fundusz Ubezpieczenia Zdrowotnego przedawniłyby się w tym samym dniu, tj. [...] maja 2023 r. i później. Biorąc pod uwagę wyrok sądu, który uprawomocnił się najpóźniej ([...] listopada 2018 r.), przedawnienie nastąpiłoby [...] kwietnia 2025 r. Jednakże z uwagi na fakt, że [...] marca 2022 r. Zakład wystawił tytuły wykonawcze (które zostały doręczone [...] marca 2022 r.) bieg terminu przedawnienia należności z tytułu składek za ten okres został ponownie zawieszony. Organ wskazał, że okres zawieszenia biegu terminu przedawnienia nie jest okresem zamkniętym z uwagi na niezakończone postępowanie egzekucyjne.

Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w B. odnosząc się do kwestii przedawnienia należności obejmujących nieopłacone składki na Fundusz Ubezpieczeń Społecznych za okres 01/2010 – 05/2010 i Fundusz Ubezpieczenia Zdrowotnego za okres 01/2010 – 05/2010 wskazał daty wymagalności każdej składki, daty zawieszenia biegu terminu przedawnienia i jego zakończenia oraz terminy przedawnienia poszczególnych należności.

Podsumowując, biorąc pod uwagę te dwie okoliczności zawieszające bieg terminu przedawnienia:

- pierwszy okres zawieszenia, tj. od [...] czerwca 2010 r. do [...] grudnia 2016 r. (od daty doręczenia zawiadomienia o wszczęciu kontroli do daty prawomocności pierwszego wyroku sądu, który zapadł w stosunku do decyzji wydanych na poszczególnych ubezpieczonych),

- drugi okres zawieszenia, tj. od [...] lipca 2010 r. do [...] sierpnia 2021 r. (od daty doręczenia

upomnień przedegzekucyjnych do daty prawomocnego postanowienia sądu) należności z tytułu składek na Fundusz Ubezpieczeń Społecznych oraz Fundusz Ubezpieczenia Zdrowotnego za okres od 1/2010 r. do 5/2010 r. przedawnią się [...] sierpnia 2026 r.

Jednakże z uwagi na fakt, że [...] marca 2022 r. Zakład wystawił tytuły wykonawcze (które zostały doręczone [...] marca 2022r.) bieg terminu przedawnienia należności z tytułu składek za ten okres został ponownie zawieszony. Organ ponownie podkreślił, że okres zawieszenia biegu terminu przedawnienia nie jest okresem zamkniętym z uwagi na niezakończone postępowanie egzekucyjne.

Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w B. odnosząc się do kwestii przedawnienia należności obejmujących nieopłacone składki na Fundusz Ubezpieczeń Społecznych za okres 6/2010 r., Fundusz Ubezpieczenia Zdrowotnego za okres 06/2010 oraz Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres 01/2010 do 06/2010 wskazał daty wymagalności każdej składki, daty zawieszenia biegu terminu przedawnienia i jego zakończenia oraz terminy przedawnienia poszczególnych należności. Powyższy okres należności z tytułu nieopłaconych składek na Fundusz Ubezpieczeń Społecznych za okres 06/2010, Fundusz Ubezpieczenia Zdrowotnego za okres 06/2010 oraz Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres 01/2010 – 06/2010 przedawniłyby się [...] sierpnia 2026 r. Jednakże z uwagi na fakt, że [...] marca 2022 r. Zakład wystawił tytuły wykonawcze (które zostały doręczone [...] marca 2022 r.) bieg terminu przedawniania należności z tytułu składek za ten okres został ponownie zawieszony.

W skardze do tut. Sądu Skarżąca zaskarżyła powyższe postanowienie w części utrzymującej w mocy postanowienie ZUS nr [...] z dnia [...] maja 2022 r. i wniosła o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Stosownie do art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, kontrola ta, stosownie do § 2 powołanego artykułu sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.").

Zgodnie zaś z art. 119 pkt 2 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Skoro skarga została złożona na postanowienie wydane w postępowaniu egzekucyjnym po rozpoznaniu zażalenia, to sprawa została rozpoznana przez Sąd w trybie uproszczonym, czyli na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

W pierwszej kolejności podnieść należy, że niniejsza sprawa była już trzykrotnie przedmiotem rozpoznania przez tut. Sąd, który wyrokami z dnia 18 października 2022r. sygn. akt I SA/Bd 410/22, z dnia 26 czerwca 2023r. sygn. akt I SA/Bd 75/23 oraz z dnia 23 kwietnia 2024r. sygn. akt I SA/Bd 544/23 uchylił rozstrzygnięcia wydane przez Zakład Ubezpieczeni Społecznych. Ocena prawna oraz wskazania co do dalszego postępowania omówione zostały w części sprawozdawczej niniejszego uzasadnienia, zatem w tym miejscu Sąd przywoła jedynie stanowisko zawarte w ostatnim z wydanych orzeczeń z dnia 23 kwietnia 2024r. Sąd wskazując na brak dowodów w aktach sprawy oraz sprzeczność przywołanych okoliczności z przesłankami wynikającymi z przepisów prawa, podniósł, że w dalszym ciągu organ nie wyjaśnił podstaw prawnych i faktycznych dokonanych ustaleń w zakresie przerwania i zawieszenia biegu terminu przedawnienia. Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działalnie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia, Sąd uznał, że organ wykonał wskazania zawarte w wyroku z dnia 23 kwietnia 2024r.

Wobec powyższego w ocenie Sądu złożona w sprawie skarga jest niezasadna.

Zgodnie z art. 33 § 1 u.p.e.a. zobowiązanemu przysługuje prawo wniesienia do wierzyciela, za pośrednictwem organu egzekucyjnego, zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej. W świetle art. 33 § 2 u.p.e.a., podstawą zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej może być:

1) nieistnienie obowiązku;

2) określenie obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z:

a) orzeczenia, o którym mowa w art. 3 i art. 4,

b) dokumentu, o którym mowa w art. 3a § 1,

c) przepisu prawa, jeżeli obowiązek wynika bezpośrednio z tego przepisu;

3) błąd co do zobowiązanego;

4) brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, jeżeli jest wymagane;

5) wygaśnięcie obowiązku w całości lub części;

6) brak wymagalności obowiązku w przypadku:

a) odroczenia terminu wykonania obowiązku,

b) rozłożenia na raty spłaty należności pieniężnej,

c) wystąpienia innej przyczyny niż określona w lit. a i b.

Przedstawione w art. 33 § 2 u.p.e.a. przesłanki stanowią katalog zamknięty, natomiast procedurę postępowania przy rozpatrywaniu zgłoszonych zarzutów regulują przepisy art. 34 tej ustawy. W art. 34 § 2 u.p.e.a. określono treść rozstrzygnięć podejmowanych przez wierzyciela w formie postanowienia po przekazaniu mu przez organ egzekucyjny zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej. Wierzyciel może zatem: 1) oddalić zarzut w sprawie egzekucji administracyjnej,

2) uznać zarzut w sprawie egzekucji administracyjnej w całości lub w części,

3) stwierdzić niedopuszczalność zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej, jeżeli: a) zarzut jest albo był przedmiotem rozpatrzenia w odrębnym postępowaniu podatkowym, administracyjnym lub sądowym,

b) zobowiązany kwestionuje w całości albo w części wymagalność należności pieniężnej z uwagi na jej wysokość ustaloną lub określoną w orzeczeniu, od którego przysługuje środek zaskarżenia.

Skarżąca podnosi zarzut przedawnienia, co odpowiada podstawie wskazanej w art. 33 § 2 pkt 5 u.p.e.a., czyli wygaśnięciu obowiązku w całości albo w części.

Sąd za zgodne z prawem uznaje stanowisko ZUS, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie było podstaw do uwzględnienia powyższego zarzutu w postępowaniu egzekucyjnym.

Wskazać należy, że ustawą z 18 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 241, poz. 2074 ze zm.) od 1 stycznia 2003 r. dokonano zmiany m.in. art. 24 ust. 4 u.s.u.s., stanowiąc, że należności z tytułu składek ulegają przedawnieniu po upływie 10 lat, licząc od dnia, w którym stały się wymagalne. Dodano także ust. 5a-5d do art. 24u.s.u.s. Zgodnie z ówczesnym brzmieniem art. 24 ust. 5b ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych bieg terminu przedawnienia zostaje zawieszony od dnia wszczęcia do dnia zakończenia postępowania egzekucyjnego oraz postępowania przed sądem. Art. 24 ust. 5b u.s.u.s. z dniem 01 lipca 2004 r. uległ dalszej nowelizacji na podstawie art. 10 pkt 10 lit. b) ustawy z 20 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1264), a według nowego brzmienia art. 24 ust. 5b u.s.u.s. bieg terminu przedawnienia zostaje zawieszony od dnia podjęcia pierwszej czynności zmierzającej do wyegzekwowania należności z tytułu składek, o której dłużnik został zawiadomiony, do dnia zakończenia postępowania egzekucyjnego. Kolejna zmiana okresu przedawnienia została wprowadzona od 1 stycznia 2012 r., kiedy na podstawie art. 11 pkt 1 ustawy z dnia 16 września 2011 r. o redukcji niektórych obowiązków obywateli i przedsiębiorców (Dz. U. Nr 232, poz. 1378) zmieniono treść art. 24 ust. 4 u.s.u.s. i skrócono okres przedawnienia składek na ubezpieczenia społeczne z 10 do 5 lat. Zgodnie z art. 27 powołanej ustawy nowelizującej, do przedawnienia należności z tytułu składek, o którym mowa w art. 24 ust. 4u.s.u.s., którego bieg rozpoczął się przed 01 stycznia 2012 r., stosuje się przepisy w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, z tym, że bieg przedawnienia rozpoczyna się od dnia 01 stycznia 2012r. Wedle zasady wynikającej z tego przepisu do należności składkowych nieprzedawnionych do 01 stycznia 2012 r. (według zasad z zastosowaniem 10-letniego okresu przedawnienia) ma zastosowanie 5-letni termin przedawnienia, z tym jednak istotnym zastrzeżeniem, że liczy się go nie od daty ich wymagalności, tak jak o tym stanowi art. 24 ust. 4 u.s.u.s. ale od 01 stycznia 2012r. Wyjątek od tej zasady ustanawia art. 27 ust. 2 ustawy nowelizującej, stosownie do którego jeżeli przedawnienie rozpoczęte przed 01 stycznia 2012r. nastąpiłoby zgodnie z przepisami dotychczasowymi wcześniej, przedawnienie następuje z upływem tego wcześniejszego terminu.

W okolicznościach niniejszej sprawy najstarsze należności objęte tytułami wykonawczymi dotyczą składek za 2008r. Termin przedawnienia obowiązujący wówczas (10 lat) nie upłynąłby szybciej, niż termin przedawnienia (5 lat) obowiązujący od 01 stycznia 2012 r. Wobec tego do wszystkich należności dochodzonych od Skarżącej w tej sprawie znajdował zastosowanie 5-letni termin przedawnienia, z tym że dla należności dotyczących składek za okresy do końca 2011 r. termin ten jest liczony od 01 stycznia 2012 r.

W ocenie Sądu, zawartość akt sprawy potwierdza stanowisko ZUS, że żadna z dochodzonych należności nie uległa przedawnieniu z uwagi na zaistniałe w czasie ich egzekwowania okresy zawieszenia biegu terminu przedawnienia. Jak prawidłowo wskazał organ w zaskarżonym postanowieniu, z art. 24 ust. 5f u.s.u.s. wynika, że bieg terminu przedawnienia ulega zawieszeniu od dnia wszczęcia przez Zakład postępowania w sprawie wydania decyzji ustalającej obowiązek podlegania ubezpieczeniom społecznym, podstawę wymiaru składek lub obowiązek opłacania składek na te ubezpieczenia do dnia, w którym decyzja stała się prawomocna. W uzasadnieniu postanowienia organ czytelnie i precyzyjnie w odniesieniu do poszczególnych składek wskazał, termin ich wymagalności i okresy zawieszenia biegu terminu przedawnienia. Sąd akceptuje stanowisko organu, że datą zawiadomienia Zobowiązanej o wszczęciu postepowania w przedmiocie podlegania ubezpieczeniom społecznym było doręczenie jej zawiadomienia o wszczęciu kontroli tj. dzień [...] czerwca 2010r. Jako datę zakończenia biegu terminu zawieszenia organ prawidłowo przyjął datę prawomocności wyroków sądu powszechnego. Stosownie zaś do art. 24 ust. 5b u.s.u.s. bieg terminu przedawnienia zostaje zawieszony od pierwszego dnia miesiąca, w którym nastąpiło rozpoczęcie potrąceń ze świadczeń z ubezpieczeń społecznych wypłacanych przez Zakład lub podjęcie pierwszej czynności zmierzającej do wyegzekwowania należności z tytułu składek, o której dłużnik został zawiadomiony, do ostatniego dnia miesiąca, w którym zakończono potrącenia, lub do dnia zakończenia postępowania egzekucyjnego. W postanowieniu ZUS z [...] listopada 2024 r. precyzyjnie wymieniono czynności, które zmierzały do wyegzekwowania poszczególnych należności, które doprowadziły do zawieszenia biegu terminów przedawnienia w odniesieniu do poszczególnych należności.

Sąd podziela stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 08 marca 2023r. sygn. akt I GSK 769/22, że za czynności zmierzające do wyegzekwowania należności z tytułu składek uznaje się takie czynności, z których treści lub uzasadnienia wynika bezpośrednio, że zmierzają one do ściągnięcia należności. Takimi czynnościami były niewątpliwie czynności związane z zawiadomieniem o wszczęciu postępowań administracyjnych w celu wydania decyzji na podstawie art. 83 ust. 1 oraz art. 32 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, które to postępowania zakończyły się wydaniem decyzji (z [...] października 2010 r., z [...] listopada 2010r.) określających wysokość zadłużenia Skarżącego względem ZUS z tytułu poszczególnych rodzajów składek za poszczególne okresy wraz z odsetkami. Zadłużenia te zostały następnie objęte postępowaniem egzekucyjnym na podstawie wystawionych tytułów wykonawczych, które to postępowanie prowadzone jest nadal.

W konsekwencji zgodne z prawem jest stanowisko ZUS, że nie było podstaw do uznania omawianego zarzutu w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Nie doszło do naruszenia art. 33 § 2 pkt 5u.p.e.a. , gdyż nie nastąpiło wygaśnięcie obowiązku w całości lub w części wskutek upływu okresu przedawnienia wskazanego w art. 24 ust. 4 u.s.u.s. Z ostatnio przywołanego przepisu wynika bowiem, że należności z tytułu składek ulegają przedawnieniu po upływie 5 lat, licząc od dnia, w którym stały się wymagalne, ale z zastrzeżeniem ust. 5-6, a w art. 24 ust. 5b i 5f u.s.u.s. określono, kiedy bieg terminu przedawnienia zostaje zawieszony, zaś w okolicznościach tej sprawy doszło do takiego zawieszenia, wskutek czego w odniesieniu do żadnej z dochodzonych należności nie upłynął termin przedawnienia.

Z tych powodów Sąd uznał, że skarga Skarżącej jest niezasadna i oddalił ją na podstawie art. 151 p.p.s.a.