a uzasadnieniem (str. 93-94) istnieje rozbieżność dotycząca kwot podlegających zwrotowi. Wskazany przez stronę fragment uzasadnienia jest jednak tylko cytatem
z protokołu kontroli - takie kwoty mogły się różnić od ich odpowiedników znajdujących się np. w wystąpieniu pokontrolnym (wszak organ administracji mógłby na tym etapie uznać niektóre zastrzeżenia kontrolowanego), a tym bardziej kwoty te mogły się różnić od odpowiedników znajdujących się w decyzji kończącej niniejsze postępowanie. Skład orzekający nie wie, dlaczego organ I instancji tak bezrefleksyjnie "wkleił" ten fragment protokołu do uzasadnienia decyzji. Samo zacytowanie fragmentu protokołu kontroli nie miałoby wpływu to na poprawność rozstrzygnięcia, gdyby faktyczne uzasadnienie - zaprezentowane na wcześniejszych stronach (co do kwot pobranych w nadmiernej wysokości – już na str. 13-16) - obrazowało właściwy tok rozumowania organu. Niestety również ta część decyzji ma wady, których na obecnym etapie postępowania organ odwoławczy nie jest w stanie usunąć.
Kolegium zwróciło uwagę, że w swoim rozstrzygnięciu (pkt 3) organ I instancji pominął kwotę 4.722,78 zł dotyczącą ucznia A. K.. Rozpatrując poprzednio złożone odwołanie kolegium zwracało uwagę na to, że w piśmie z dnia 21 sierpnia 2023 r. stanowiącym zastrzeżenia do protokołu kontroli strona twierdziła, ze orzeczenie o potrzebie kształcenia A. K. oraz opinię
o wczesnym wspomaganiu rozwoju otrzymała 28 sierpnia 2019 r., a daty 4-5 września obrazują "pieczątkę potwierdzającą zgodność z oryginałem" (miała więc prawo już od września 2019 r. wnioskować o przyznanie na tego ucznia dotacji
w podwyższonej wysokości). Do tego twierdzenia organ I instancji się nie odniósł. Wyjaśnienia wymaga natomiast, dlaczego w uzasadnieniu (str. 13-14) organ
I instancji kwotę 4.772,78 zł uznaje jednak za pobraną w nadmiernej wysokości
i opowiada się za datą otrzymania orzeczenia jako decydującą o przyznaniu podwyższonej dotacji. Gdyby się okazało, że organ jednak nie uznaje tej kwoty za podlegającą zwrotowi, to należałoby wyjaśnić powód. Na obecną chwilę wytłumaczeniem (możliwe że nie jedynym) mogłoby być uznanie, że beneficjent miał prawo do otrzymania podwyższonej dotacji już od września, gdyż stosowne orzeczenie i opinia zostały wydane w sierpniu i że liczy się data wydania orzeczenia
i opinii, a nie data ich otrzymania przez szkołę. Jeżeli organ I instancji faktycznie tak rozumował, to powstaje kolejny nierozstrzygnięty problem (o którym niżej w pkt 2).
W ocenie Kolegium, analogiczna do powyższej sytuacja dotyczy ucznia K. G. Tu znowu organ I instancji uznaje, że o przyznaniu podwyższonej dotacji nie decyduje data wydania orzeczenia o niepełnosprawności, lecz data otrzymania orzeczenia przez szkołę. Jeżeli szkoła otrzymała orzeczenie
12 marca 2019 r., to podwyższona dotacja należał się dopiero od następnego miesiąca (od kwietnia). Po pierwsze więc, z niewyjaśnionych powodów organ
I instancji różnie traktuje dwóch uczniów, których sytuacje są podobne (zakładając, że dotacja pobrana we wrześniu 2019 r. na A. K. zdaniem organu nie była pobrana w nadmiernej wysokości). Po drugie organ I instancji nie wskazał podstawy prawnej nakazującej przyznawanie podwyższonej dotacji od miesiąca następującego po miesiącu, w którym szkoła otrzymuje stosowne orzeczenie/opinie (nawiasem mówiąc, nie wskazano też podstawy prawnej nakazującej przyznanie podwyższonej dotacji od miesiąca następującego po miesiącu wydania stosownego orzeczenia). Zdaniem organu, powyższe powinno być wyjaśnione w ponownie przeprowadzonym postępowaniu.
W ocenie Kolegium, trzecia wątpliwość dotyczy kwot dotacji wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem. Organ I instancji określił jako przypadające do zwrotu: a) 476.770,39zł dotacji przyznanej w roku 2019, b) 621.232,56 zł dotacji przyznanej w roku 2020. Wydatki niekwalifikowalne, których nie można było finansować
z dotacji, organ I instancji podzielił na 23 kategorie, wskazując kwoty i daty wydatkowania. Jeśli chodzi o rok 2020, kwota orzeczona w pkt 2 sentencji decyzji nie pokrywa się z sumarycznym zestawieniem kwot prezentowanych w uzasadnieniu; zgodna jest jedynie z zestawieniem opracowanym na podstawie wystąpienia pokontrolnego. Różnica jest niewielka - wynosi 28,41 zł, i to na korzyść strony; trudno powiedzieć, czy była wynikiem oczywistej omyłki podczas wpisywania danych z jakiejś faktury, czy uwzględnieniem faktury innej niż wymienione w uzasadnieniu. Znacznie większy problem dotyczy jednak roku 2019. Tu obydwa podsumowania zgadzają się z kwotą określoną w rozstrzygnięciu decyzji. Oznacza to, że organ
I instancji uznał za niekwalifikowalne wszystkie wymienione wydatki. Brakuje jednak wyjaśnienia, dlaczego za podlegającą zwrotowi uznano kwotę 22.632 zł należną
z tytułu usługi remontu nawierzchni brukowej (faktura z dnia 18 kwietnia 2019 r.). Aby można było taki wydatek w ogóle rozpatrywać jako kwalifikowalny czy niekwalifikowalny, w pierwszej kolejności należałoby wykazać, że został on już poniesiony (wszak zwrotowi podlega kwota wykorzystana, a więc wydatkowana). Tymczasem w uzasadnieniu decyzji nie wyjaśniono, kiedy (jeśli w ogóle) kwota ta została zapłacona przez szkołę (brak daty zapłaty, brak nr wyciągu). W aktach również nie ma żadnego dokumentu, który potwierdzałby zapłatę, natomiast w swoim odwołaniu strona jedynie stwierdziła, że "wydatek w tym zakresie stanowił wydatek konieczny i nie stanowi inwestycji". Losy ewentualnej płatności należy wyjaśnić
w ponownie przeprowadzonym postępowaniu.
Nie godząc się z takim rozstrzygnięciem Stowarzyszenie wywiodło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku. Zaskarżając w całości decyzję Kolegium strona zarzuciła naruszenie:
- art. 77 § 1, art. 80 w zw. z art. 107 ust. 3 w zw. z art. 140 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie i nie odniesienie się przez organ II instancji do wszystkich zarzutów zawartych w odwołaniu skarżącego od decyzji organu I instancji;
- art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, albowiem organ drugiej instancji winien uchylić zaskarżaną decyzję organu I instancji i umorzyć postępowania, a nie przekazać sprawę do ponownego rozpoznania;
- art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie;
- art. 67 ust. 1 u.f.p. w zw. z art. 70 § 1 o.p., poprzez jego niezastosowanie
i wydanie decyzji uchylającej decyzję organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania pomimo, że termin przedawnienia dla dochodzenia zwrotu dotacji otrzymanej w 2019 r. upłynął z dniem 31 grudnia 2024 r., a dotacji otrzymanej w 2020 r. upłynął z dniem 31 grudnia 2025 r.
Mając powyższe na względzie pełnomocnik Stowarzyszenia wniósł
o uchylenie w całości decyzji organu I i II instancji i umorzenie postępowania administracyjnego oraz zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego kosztów postępowania w sprawcie, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 67 ust. 1 u.f.p., do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60, nieuregulowanych niniejszą ustawą stosuje się przepisy k.p.a.
i odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa. Kwoty dotacji podlegające zwrotowi są natomiast według art. 60 u.f.p. środkami publicznymi stanowiącymi niepodatkowe należności budżetowe
o charakterze publicznoprawnym.
Nie ulega wątpliwości, że obowiązek zwrotu dotacji, o którym mowa w art. 252 ust. 1 u.f.p. – jak uznaje się jednomyślnie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym – powstaje z mocy prawa w myśl art. 21 § 1 pkt 1 o.p., stosowanego odpowiednio na podstawie art. 67 ust. 1 w zw. z art. 60 pkt 1 u.f.p. Stąd też decyzja organu orzekająca kwotę dotacji przypadającą do zwrotu jest decyzją deklaratoryjną (por. wyrok NSA z dnia 22 maja 2025 r. sygn. akt I GSK 866/22 i przywołane tam orzecznictwo).
Trafnie zatem wskazuje Kolegium, że w sprawie zastosowanie znajduje art. 70 § 1 o.p.
W orzecznictwie sądów administracyjnych ujawniła się natomiast rozbieżność dotycząca określenia momentu wyznaczającego rozpoczęcie terminu przedawnienia zwrotu dotacji. Odnotowano w tym względzie trzy zasadnicze stanowiska. Pierwsze
z nich wskazywało jako decydującą o rozpoczęciu biegu terminu przedawnienia datę rozliczenia i zwrotu dotacji. Drugie stanowisko wskazywało, że termin przedawnienia mija z upływem pięciu lat licząc od końca roku, na który dotacja została przyznana
i w którym była lub miała być wykorzystana. Trzecie uznało jako decydującą
o rozpoczęciu biegu terminu przedawnienia datę stwierdzenia okoliczności wykorzystania dotacji niezgodnie z przeznaczeniem, którą należy wiązać
z doręczeniem protokołu kontroli (zob. bliżej np. wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2023 r. sygn. akt I GSK 1811/22).
Orzekający w tej sprawie sąd wojewódzki podziela pogląd wiążący początek biegu terminu przedawnienia z datą rozliczenia i zwrotu dotacji.
Bieg terminu przedawnienia powstałego z mocy prawa obowiązku zwrotu dotacji, przy odpowiednim stosowaniu art. 70 o.p., nie może rozpocząć się przed ostatecznym rozliczeniem dotacji podmiotowej, która ma charakter roczny, a jej rozliczenie zwykle następuje po pływie roku. Zatem bieg terminu przedawnienia obowiązku zwrotu tej części rocznej dotacji podmiotowej, która została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem lub została pobrana w kwocie wyższej od należnej rozpoczyna się od końca roku następującego po roku, za który dotacji udzielono.
W judykatach akceptujących tę linię orzeczniczą akcentuje się, że zgodnie
z art. 251 ust. 1 u.f.p. dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego w części niewykorzystanej do końca roku budżetowego podlegają zwrotowi do budżetu tej jednostki w terminie do dnia 31 stycznia następnego roku. Zatem to termin 31 stycznia roku następnego w stosunku do roku, na który dotacja została udzielona, jest terminem rozliczenia dotacji, a więc i terminem zwrotu dotacji w całości lub w części, o ile nie została wykorzystana lub wykorzystana niezgodnie
z przeznaczeniem. To wtedy powstaje obowiązek jej zwrotu, który odpowiada - przy odpowiednim stosowaniu do zwrotu dotacji przepisów Ordynacji podatkowej - terminowi płatności podatku w rozumieniu art. 70 § 1 o.p. Zatem jak wynika z art. 70 § 1 o.p., zobowiązanie podatkowe, a więc i zobowiązanie do zwrotu dotacji, przedawnia się z upływem 5 lat od końca roku, w którym upłynął termin płatności podatku, a więc w stosunku do zwrotu dotacji - od końca roku, w którym niewykorzystana (lub wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem) dotacja podlega zwrotowi. Natomiast art. 252 ust. 1 u.f.p. stanowi, że dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego: wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem (pkt 1), pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości (pkt 2) - podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych,
w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w pkt 1 lub w pkt 2. W konsekwencji ustalając początek biegu terminu przedawnienia dotacji należy uwzględniać terminy płatności wynikające z art. 251 ust. 1 i art. 252 ust. 1 u.f.p. Wynikający bowiem z art. 252 u.f.p. obowiązek zwrotu dotacji w określonych okolicznościach i terminie odpowiada normie art. 21 § 1 pkt 1 o.p. Reprezentatywne, dla tego kierunku orzecznictwa są, oprócz przywołanego już wyroku w sprawie I GSK 1811/22, także wyroki NSA: z dnia 6 listopada 2024 r. sygn. akt I GSK 21/21, z dnia 26 lutego 2025 r. sygn. akt I GSK 615/21, z dnia 23 października 2025 r. sygn. akt
I GSK 1143/24, z dnia 24 lutego 2026 r. sygn. akt I GSK 1416/23, z dnia 19 marca 2026 r. sygn. akt I GSK 1171/23).
Uwzględniając powyższe przyjąć trzeba, że termin przedawnienia części dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem i części dotacji pobranej
w nadmiernej wysokości (udzielonej Stowarzyszeniu w 2019 r.), rozpoczął bieg
31 grudnia 2020 r. i upływa z dniem 31 grudnia 2025 r., z kolei termin przedawnienia części dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem i części dotacji pobranej w nadmiernej wysokości (udzielonej Stowarzyszeniu w 2020 r.), rozpoczął bieg
31 grudnia 2021 r. i upływa z dniem 31 grudnia 2026 r. Sąd nie zgadza się zatem
z poglądem strony skarżącej, jakoby termin przedawnienia upłynął z końcem 2024 r. (w odniesieniu do dotacji udzielonej w 2019 r.) i z końcem 2025 r. (w odniesieniu do dotacji udzielonej w 2020 r.). Nieprawidłowe jest również stanowisko Kolegium, które w zaskarżonym postanowieniu moment rozpoczęcia biegu terminu przedawnienia powiązało z datą zakomunikowania stronie nieprawidłowości w wystąpieniu pokontrolnym z 2023 r.
Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpatrywanego przypadku podkreślenia wymaga, że wydając zaskarżoną decyzję w lutym 2026 r. organ odwoławczy nie zauważył, że bieg terminu przedawnienia części dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem i części dotacji pobranej w nadmiernej wysokości, udzielonej skarżącemu Stowarzyszeniu w 2019 r., zakończył się
z upływem 31 grudnia 2025 r. Rozpatrując odwołanie Kolegium powinno dostrzec ten fakt i zawrzeć w swym rozstrzygnięciu rozważania odnoszące się do problematyki możliwości dalszego orzekania w tym zakresie, z uwzględnieniem przepisów art. 70 o.p. dotyczących zawieszenia i przerwania biegu terminu przedawnienia. Tego aspektu w decyzji brakuje. Dopiero jego rozważenie pozwoli na ocenę, czy dopuszczalne jest dalsze prowadzenie postępowania w przedmiocie przypadającej do zwrotu części dotacji przyznanej Stowarzyszeniu w 2019 r. i umożliwi organowi II instancji gruntowną ocenę zarzutów odwołania kwestionujących ustalenia Burmistrza co do wykorzystania dotacji z 2019 r. niezgodnie z przeznaczeniem, czy też
w nadmiernej wysokości.
Jeżeli zaś chodzi tę część decyzji, która odnosi się do dotacji otrzymanej przez Stowarzyszenie w 2020 r., to podkreślenia wymaga, że decyzja kasacyjna, jak każda decyzja administracyjna powinna zawierać m.in. uzasadnienie faktyczne
i prawne (art. 107 § 1 k.p.a.). Przy czym, w uzasadnieniu faktycznym tego typu rozstrzygnięcia organ II instancji powinien zawrzeć przyczyny przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Zgodnie bowiem z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana
z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
O ile co do zasady organ odwoławczy nie naruszył art. 138 § 2 k.p.a., bowiem zidentyfikował nieścisłości i braki w uzasadnieniu decyzji Burmistrza w przypadku dotacji udzielonej na dwóch uczniów oraz niezgodności treści rozstrzygnięcia Burmistrza z uzasadnieniem decyzji, których zakres ma istotny wpływ na wynik sprawy, które to uchybienia wystarczały do podjęcia rozstrzygnięcia o kasacyjnym charakterze, i wskazał organowi I instancji okoliczności, które należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy – to organ odwoławczy powinien też mieć na uwadze takie okoliczności jak mnogość zarzutów i wynikających z nich kwestii spornych, których rozpatrzenia w II instancji oczekuje strona. Ponownie rozpatrując sprawę Kolegium, po wcześniejszym rzetelnym i zgodnym z oceną wyrażoną w niniejszym wyroku rozstrzygnięciu kwestii przedawnienia, przystąpi do rozpatrzenia sprawy administracyjnej, mając też na uwadze uwypuklaną w skardze argumentację dotyczącą wyczerpującego charakteru uzasadnienia decyzji administracyjnej, jego adekwatności do stopnia złożoności oraz szczegółowości odwołania, jak też uwzględniając to, że odniesienie się do poszczególnych zarzutów odwołania, w sytuacji orzekania przez organ odwoławczy w trybie art. 138 § 2 k.p.a., nie może prowadzić do wskazania sposobu rozstrzygnięcia sprawy, co naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania.
Wobec powyższego uchylił zaskarżoną decyzję orzekając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r. poz. 143). O kosztach postanowiono po myśli 200 i art. 205 § 2 ww. ustawy oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2026 r. poz. 118).
Justyna Siemieniako Marcin Kojło Paweł Janusz Lewkowicz