W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że wobec rażąco wadliwego postępowania Burmistrza polegającego na nierozpoznawaniu wniosku o wyłączenie pracowników i niewykonaniu postanowienia Kolegium z dnia 18 października 2022 r. nr 405.518/D-11/I/2022 Kolegium powinno stwierdzić nieważność decyzji Burmistrza umarzającej postępowanie jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa albo odmówić stwierdzenia nieważności i wszcząć z urzędu postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza z dnia 2 marca 2023 r. nr F.0.3153.108.2023EB i utrzymującej ją decyzji Kolegium w zakresie przyznania rocznego limitu zwrotu akcyzy do działek, które podatnik wskazał jako działki na których zaprzestano produkcji rolnej.
W związku z powyższym skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w całości oraz decyzji ją poprzedzającej lub uchylenie tych decyzji, ponadto stwierdzenie, że Burmistrz jest bezczynny w zakresie wyłączonego do odrębnego postępowania wniosku o wyłączenie pracowników oraz w części postępowania prowadzonego w kierunku weryfikacji oświadczenia woli strony co do liczby hektarów fizycznych posiadanych i wykorzystywanych do produkcji rolnej gruntów rolnych, a także o zasądzenie od Kolegium na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych wraz z ustawowymi odsetkami od dnia uprawomocnienia się wyroku oraz obciążenie Kolegium kosztami sądowymi, co do których skarżący zostanie ewentualnie zwolniony. Nadto, w przypadku, gdyby Kolegium uznało skargę za zasadną i zmieniło w ramach autokontroli swoją decyzję – wniósł o zobowiązanie Kolegium do poniesienia za skarżącego opłaty od skargi.
10. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
11. Na rozprawie w dniu 19 czerwca 2024 r. skarżący wskazał na przykładzie innego postępowania administracyjnego w jego sprawie, że Kolegium zmieniło swoje stanowisko co do wniosków o wyłączenie pracowników od orzekania.
II. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:
1. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie.
2. W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Wykładnia powołanego przepisu wskazuje, że sąd ma nie tylko prawo, ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Z drugiej jednak strony, granicą praw i obowiązków sądu, wyznaczoną w art. 134 § 1 p.p.s.a. jest zakaz wkraczania w sprawę nową. Granice te zaś wyznaczone są dwoma aspektami, mianowicie: legalnością działań organu oraz całokształtem aspektów prawnych tego stosunku prawnego, który był objęty treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia.
3. Rozpoznając sprawę według powyższych kryteriów należy uznać, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
4. Przedmiotem kontroli w rozpoznawanej sprawie jest decyzja Kolegium
z 9 lutego 2023 r. nr 405.206/D-8/I/2024, którą organ ten utrzymał w mocy własną decyzję z 3 stycznia 2024 r. nr 405.536/D-1/25/2023 o odmowie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Burmistrza z 27 września 2023 r., znak: F.0.3153.1066.2023, umarzającej postępowanie zainicjowane wnioskiem o zwrot podatku akcyzowego zawartego w cenie oleju napędowego wykorzystywanego do produkcji rolnej za 2023 r. z uwagi na jego cofnięcie.
5. Tym samym w uproszczeniu przedmiotem postępowania jest ocena czy zaistniała jedna z podstaw określonych w art. 156 § 1 k.p.a. do stwierdzenia nieważności ww. decyzji Burmistrza. Wnioskodawca podstawy stwierdzenia nieważności upatrywał w treści art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Nie budzi wątpliwości, że żadna inna przesłanka nie zaistniała.
6. Osią sporu w sprawie jest natomiast kwestia czy nierozpoznanie wniosku o wyłączenie pracowników organu, w tym również wnioskowanej do wyłączenia J. M., przed wydaniem decyzji o umorzeniu postępowania administracyjnego podpisanej z upoważnienia organu przez pracownika J. M., co nastąpiło pomimo wcześniejszych zaleceń Kolegium w tym przedmiocie, stanowi rażące naruszenie prawa skutkujące nieważnością decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
7. W postępowaniu nieważnościowym Kolegium w zaskarżonej decyzji wskazało, że wydanie decyzji przez pracownika, którego wyłączenia od udziału w postępowaniu domaga się strona, przed rozstrzygnięciem o zasadności takiego żądania, nie stanowi rażącego naruszenia prawa materialnego. Zdaniem organu nie sposób wskazać jakiegokolwiek wpływu sygnalizowanego (zasadnie) przez stronę uchybienia proceduralnego w postaci zaniechania poprzedzenia wydania przedmiotowej decyzji zarządzeniem lub postanowieniem bezpośredniego przełożonego pracownika, który tę decyzję wydał, o jego wyłączeniu lub o braku podstaw do wyłączenia od udziału w postępowaniu, na treść ostatecznej decyzji o umorzeniu postępowania w sprawie zwrotu akcyzy.
Z tych samych powodów organ stwierdził, że zaniechanie rozstrzygnięcia przed wydaniem decyzji o umorzeniu postępowania w sprawie zwrotu akcyzy o zasadności wniosku strony o wyłączenie od udziału w postępowaniu wskazanych pracowników organu, nie kwalifikuje się do uznania za wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Przeszkodą stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji Burmistrza jest fakt, że skutkiem powyższego uchybienia jedynie mogło (ale nie musiało) być wydanie decyzji administracyjnej przez pracownika organu podlegającego wyłączeniu. Jest to wada proceduralna, która mogłaby doprowadzić tylko do wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu akcyzy i uchylenia ostatecznej decyzji. Nie może być zatem taki błąd organu traktowany jako skutkujący nieważnością decyzji.
8. Natomiast zdaniem skarżącego nierozpoznanie ww. wniosku o wyłączenie, w przekonaniu skarżącego wyłączonego do odrębnego rozpatrzenia, stanowi rażące naruszenie prawa, gdyż nie można było odmówić stwierdzenia nieważności decyzji, która częściowo nie istnieje. Skarżący jest zdania, że Burmistrza wydającego decyzję z 27 września 2023 r. wiązały wskazania Kolegium z postanowienia z dnia 18 października 2022 r. nr 405.518/D-11/I/2022. Na rozprawie w dniu 19 czerwca 2024 r. skarżący zwrócił uwagę, że Kolegium w decyzji kasatoryjnej z 3 czerwca 2023 r. uchyliło decyzję Burmistrza z 28 lutego 2023 r. w przedmiocie odmowy umorzenia zaległości podatkowych, wskazując odmiennie w stosunku do stanowiska z niniejszej sprawy na konieczność rozpatrzenia wniosku o wyłączenie pracowników przed wydaniem decyzji w sprawie.
9. Nie jest natomiast sporne między stronami, że wydanie decyzji i podpisanie jej przez pracownika, którego m. in. dotyczył nierozpatrzony uprzednio wniosek o wyłączenie, należy uznać za uchybienie. Spór dotyczy bowiem wagi tego uchybienia, a konkretnie oceny czy było to naruszenie prawa o charakterze rażącym.
10. W zaistniałym sporze rację co do zasady należy przyznać skarżącemu, z tym że z nieco odmiennych powodów niż podane przez skarżącego. O ile zasadnie skarżący upatrywał podstawy stwierdzenia rażącego naruszenia prawa w braku rozpatrzenia wniosku o wyłączenie pracowników, to zarazem kilka kwestii należy uściślić.
W pierwszej kolejności należy podkreślić, że to w ramach postępowania z wniosku o zwrot podatku akcyzowego zawartego w cenie oleju napędowego wykorzystywanego do produkcji rolnej za 2023 r. został zgłoszony wniosek o wyłączenie pracowników i jest to proceduralna kwestia w ramach tego merytorycznego postępowania o zwrot podatku akcyzowego. Nie ma więc racji skarżący, że jest to odrębna sprawa.
Nie jest też zasadne wskazanie o częściowym "nieistnieniu" ww. decyzji Burmistrza. Warto zwrócić uwagę, że decyzji nieważnej nie należy utożsamiać z decyzją nieistniejącą. Decyzje nieistniejące to takie, które zostały wydane w nieistniejącym postępowaniu oraz takie, które co prawda wydane zostały w postępowaniu istniejącym, ale nie zawierają konstytutywnych cech decyzji, a także takie, które nie zostały doręczone czy ogłoszone stronie (B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, wyd. 6, Warszawa 2008, s. 305. Do konstytutywnych elementów decyzji zaliczamy: oznaczenie organu, oznaczenie strony, rozstrzygnięcie oraz podpis piastuna funkcji organu administracji publicznej lub osoby działającej w imieniu organu (wyrok NSA z dnia 20 lipca 1981 r, SA 1163/81 z glosą J. Borkowskiego OSPiKA 1982, nr 9-10, poz. 169 (por. wyrok NSA z dnia 5 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 453/08, powołane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na internetowej stronie bazy orzeczeń: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Wydaje się, że skarżący, wskazując na częściowe nieistnienie decyzji, ma na myśli nierozpatrzenie wniosku o wyłączenie pracowników, jednak ten brak nie oznacza, że decyzja Burmistrza w sensie prawnym nie istnieje, choćby w części. Nieistnienie decyzji (nieakt) nie jest zjawiskiem stopniowalnym, decyzji nie można uznać za prawnie nieistniejącą w części. Należy przy tym zwrócić uwagę, że jeżeli decyzja nie istnieje to nie można stwierdzić jej nieważności (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 stycznia 2017 r., sygn. akt I SA/Wa 1118/16).
11. Przechodząc do właściwej oceny sprawy należy zauważyć, że postępowanie zakończone ostateczną decyzją Burmistrza (której dotyczył wniosek o stwierdzenie nieważności) zostało zainicjowane wnioskiem skarżącego. W toku postępowania skarżący złożył wniosek o wyłączenie organu i pracowników, w tym m.in. J. M. Postanowieniem z 14 września 2023 r. nr 405.512/AH/XIV/23 Kolegium odmówiło wyłączenia i wyznaczenia innego organu do załatwienia sprawy i przekazało według właściwości Burmistrzowi wniosek o wyłączenie pracowników: J. M. i M. W. Wobec tego wniosek o wyłączenie organu został rozpatrzony, natomiast nadal pozostał do rozpatrzenia wniosek o wyłączenie pracowników, co wprost stwierdziło Kolegium.
Następnie skarżący oświadczył, że wycofuje wniosek o zwrot podatku akcyzowego, nie wypowiadając się w kwestii wniosku o wyłączenie pracowników.
W oparciu o ww. cofnięcie wniosku Burmistrz wydał ww. decyzję ostateczną, nie wypowiadając się uprzednio czy też w samej decyzji o złożonym wniosku o wyłączenie pracowników. Decyzja został przy tym podpisana z upoważnienia organu przez J. M., której również dotyczył wniosek o wyłączenie.
12. Należy zauważyć, że postępowanie o zwrot podatku akcyzowego zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy o zwrocie akcyzy inicjowane jest wnioskiem producenta rolnego. Zarazem brak wniosku uniemożliwia wydanie decyzji zwrotowej, czyniąc postępowanie bezprzedmiotowym. W myśl art. 2 ustawy o zwrocie akcyzy w zakresie nieuregulowanym tą ustawą stosuje się przepisy k.p.a., a więc także art. 105 tej ustawy. Choć postępowanie wnioskowe inicjuje sam wniosek uprawnionej strony, bez potrzeby wydania postanowienia w tym przedmiocie przez organ, to już zakończenie postępowania administracyjnego (zarówno inicjowanego z urzędu, jak i na wniosek), wymaga wydania decyzji, także wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy merytorycznie. Postępowanie wnioskowe nie kończy się poprzez oświadczenie wnioskodawcy o cofnięciu wniosku. Skoro konieczna jest czynność organu (w tym przypadku wydanie decyzji o umorzeniu postępowania administracyjnego z uwagi na cofnięcie wniosku) to kwestia wyłączenia pracowników organu pozostaje aktualna pomimo wycofania przez stronę wniosku inicjującego postępowanie w sprawie. Tym samym wniosek o wyłączenie pracowników w dalszym ciągu wymagał rozpatrzenia.
13. W tej sytuacji nierozpoznanie przez Burmistrza wniosku o wyłączenie pracowników w postanowieniu poprzedzającym decyzję o umorzeniu postępowania, powiązane z brakiem jakiejkolwiek wypowiedzi w przedmiocie wniosku o wyłączenie w uzasadnieniu decyzji, nieuwzględnieniem wiążącego Burmistrza postanowienia z dnia 14 września 2023 r., a także wcześniejszych zaleceń Kolegium z decyzji kasatoryjnej wydanej w innej sprawie skarżącego (znanej sądowi z urzędu, a zarazem wskazywanej przez skarżącego), a także podpisaniem decyzji z upoważnienia Burmistrza przez pracownika, którego dotyczył wniosek o wyłączenie – należy uznać za rażące naruszenie prawa.
14. Fakt zaistnienia naruszenia nie budzi wątpliwości, a uchybienie jest tym bardziej oczywiste, że w zaleceniach organu odwoławczego w rozpoznawanej sprawie, jak i w decyzji w innej sprawie skarżącego zasadnie podnoszono konieczność rozpatrzenia wniosku skarżącego o wyłączenie pracowników. Należy też podkreślić, że Burmistrz nie tylko nie wydał stosownego postanowienia przed wydaniem decyzji, ale nawet nie ustosunkował się w inny sposób do wniosku. Nie wyjaśnił też, dlaczego uznał, że nie ma potrzeby zajęcia się wnioskiem, tym samym całkowicie pominął żądanie strony. Zaniechanie Burmistrza należy kwalifikować przede wszystkim jako rażące naruszenie wyrażonej w art. 8 k.p.a. zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do organu. Błędnie zaś Kolegium naruszenie oceniło jedynie w kontekście uchybienia art. 24 k.p.a. Mając na uwadze wcześniejsze zalecenia organu odwoławczego, strona miała prawo oczekiwać rozpatrzenia jego wniosku o wyłączenie pracowników. Tymczasem Burmistrz zignorował wniosek strony, a decyzja została podpisana przez pracownika wnioskowanego do wyłączenia. W takiej sytuacji brak jakiejkolwiek wypowiedzi w przedmiocie wniosku wyraźnie godzi w zasadę budzenia zaufania, gdyż skarżący wyrażał wątpliwości co do bezstronności pracowników, które nie zostały rozwiane przez organ, a przeciwnie – można je poczytywać jako unikanie odpowiedzi na te wątpliwości. W ocenie sądu waga tego naruszenia przemawiała więc na rzecz wzruszenia decyzji ostatecznej.
15. Wobec powyższego ww. ostateczna decyzja Burmistrza została wydana z rażącym naruszeniem prawa, wobec czego Kolegium błędnie odmówiło stwierdzenia jej nieważności. Tym samym Kolegium dopuściło się naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. z uwagi na jego niezastosowanie.
16. Końcowo należy natomiast zwrócić uwagę, że w ramach rozpoznawanej sprawy nie ma podstaw do pochylania się nad poruszoną w skardze kwestią wykładni art. 5 ustawy o zwrocie akcyzy. Po pierwsze, wykracza to poza przedmiot postępowania nieważnościowego, które jest postępowaniem nadzwyczajnym, nie stanowi kolejnej instancji i ogranicza się do oceny zaistnienia przesłanek nieważności decyzji określonych w art. 156 i nast. k.p.a. Ponadto decyzja ostateczna, której dotyczył wniosek o stwierdzenie nieważności, była decyzją o umorzeniu postępowania administracyjnego, a więc nie miała merytorycznego, lecz formalny charakter. W związku z tym organ nie wypowiadał się o zasadności wniosku o zwrot podatku i przesłankach przyznania/odmowy tego zwrotu.
17. Mając na uwadze wyżej stwierdzone naruszenia, sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Kolegium na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 p.p.s.a., jak również stwierdził nieważność ww. ostatecznej decyzji Burmistrza na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 135 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
18. Rozstrzygnięcie w zakresie zwrotu kosztów postępowania zapadło w oparciu o art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. W nawiązaniu do wniosku skargi należy nadto wyjaśnić, że w przepisach p.p.s.a. nie przewidziano kompetencji sądu do obciążenia organu kosztami sądowymi, co do których strona skarżąca została zwolniona.