1) pomimo otrzymania w 2023 r. protokołu kontroli i wystąpienia pokontrolnego strona do dziś nie zapłaciła należności;
2) pierwsza decyzja w niniejszej sprawie została wydana już 23 stycznia 2024 r. i - mimo to – strona należności nie uiściła;
3) strona działa w okolicznościach wskazujących na oczekiwanie na przedawnienie należności, wstrzymując się z zapłatą była nawet przekonana, że zobowiązanie już się przedawniło (tak by się stało, gdyby termin przedawnienia minął z końcem 2024 r.);
4) strona sama przyznaje, ze konieczność zwrotu dotacji zaburzy jej funkcjonowanie, co może świadczyć o problemach finansowych, które w przyszłości (zważywszy na potencjalne złożenie skargi do sądu administracyjnego i czas rozpatrywania sprawy przez sądy obu instancji) mogą utrudnić lub wręcz uniemożliwić wywiązanie się z obowiązku zwrotu dotacji. Żaden przepis prawa nie nakazuje odstąpienia od dochodzenia należności w przypadku problemów finansowych beneficjenta dotacji. Obowiązkiem organów administracji jest więc skuteczne i jak najszybsze zapobieganie stratom w budżecie;
5) niniejsza sprawa nie jest jedyną dotyczącą zwrotu dotacji udzielonej Stowarzyszeniu; już chociażby w Sokółce podobny przypadek stwierdzenia wykorzystania dotacji niezgodnie z przeznaczeniem miał miejsce w roku 2014 - świadczy to o nieumiejętnym (być może nawet już notorycznym) posługiwaniu się środkami publicznymi. Kolejne takie przypadki (jeśli zostaną potwierdzone ostatecznymi decyzjami) mogą spowodować tylko pogłębiającą się niezdolność zwrotu należności. Zasadnie więc organ I instancji podjął działania w celu jak najszybszego wyegzekwowania części dotacji udzielonej w 2019 r. Nie doszło tu do żadnego rozszerzenia sposobu interpretowania przesłanek zastosowania rygoru natychmiastowej wykonalności.
Nie godząc się z takim rozstrzygnięciem Stowarzyszenie wywiodło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku. Zaskarżając w całości postanowienie Kolegium strona zarzuciła:
1) naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy:
a) art. 108 § 1 i 2 k.p.a. poprzez nadanie decyzji Burmistrza z dnia 10 lipca 2025 r. rygoru natychmiastowej wykonalności, w sytuacji gdy nie zaistniały przesłanki do jego nadania wskazane w art. 108 § 1 k.p.a.;
b) art. 8 § 1 k.p.a. w zw. z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia
2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 Nr 78 poz. 483) poprzez wydanie przez organ
I instancji postanowienia nadającego rygor natychmiastowej wykonalności nieostatecznej decyzji Burmistrza w sprawie zwrotu dotacji i odsetek, co stanowi naruszenie zasady pogłębiania zaufania uczestników postępowania do organów władzy publicznej oraz narusza zasady pewności prawa, obciążając stronę skutkami interpretacji prawa dokonywanej przez organ administracji publicznej;
c) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie, co w konsekwencji doprowadziło do mylnego przyjęcia, że w obliczu przedłużającego się postępowania odwoławczego organ I instancji faktycznie miał prawo obawiać się, że skarżący nie wywiąże się z zobowiązania pieniężnego określonego zaskarżoną
w odwołaniu decyzją, podczas gdy brak jest dowodów do dokonania takich ustaleń;
2) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 67 ust. 1 u.f.p. w zw.
z art. 70 § 1 o.p. poprzez ich niezastosowanie i błędne przyjęcie, że zwrot dotacji wykorzystanej niezgodne z przeznaczeniem za rok 2019 albo pobranej w nadmiernej wysokości za rok 2019 nie uległ przedawnieniu z dniem 31 grudnia 2024 r.
Wskazując na powyższe, pełnomocnik działający w imieniu Stowarzyszenia wniósł o uchylenie postanowień organów obu instancji.
Odpowiadając na skargę Kolegium podtrzymało dotychczasowe stanowisko
i wniosło o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Sąd nie podziela zarzutu art. 67 ust. 1 u.f.p. w zw. z art. 70 § 1 o.p.
Zgodnie z art. 67 ust. 1 u.f.p., do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60, nieuregulowanych niniejszą ustawą stosuje się przepisy k.p.a.
i odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa. Kwoty dotacji podlegające zwrotowi są natomiast według art. 60 u.f.p. środkami publicznymi stanowiącymi niepodatkowe należności budżetowe
o charakterze publicznoprawnym.
Nie ulega wątpliwości, że obowiązek zwrotu dotacji, o którym mowa w art. 252 ust. 1 u.f.p. – jak uznaje się jednomyślnie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym – powstaje z mocy prawa w myśl art. 21 § 1 pkt 1 o.p., stosowanego odpowiednio na podstawie art. 67 ust. 1 w zw. z art. 60 pkt 1 u.f.p. Stąd też decyzja organu orzekająca kwotę dotacji przypadającą do zwrotu jest decyzją deklaratoryjną (por. wyrok NSA z dnia 22 maja 2025 r. sygn. akt I GSK 866/22 i przywołane tam orzecznictwo).
Trafnie zatem wskazuje Kolegium, że w sprawie zastosowanie znajduje art. 70 § 1 o.p.
W orzecznictwie sądów administracyjnych ujawniła się natomiast rozbieżność dotycząca określenia momentu wyznaczającego rozpoczęcie terminu przedawnienia zwrotu dotacji. Odnotowano w tym względzie trzy zasadnicze stanowiska. Pierwsze
z nich wskazywało jako decydującą o rozpoczęciu biegu terminu przedawnienia datę rozliczenia i zwrotu dotacji. Drugie stanowisko wskazywało, że termin przedawnienia mija z upływem pięciu lat licząc od końca roku, na który dotacja została przyznana
i w którym była lub miała być wykorzystana. Trzecie uznało jako decydującą
o rozpoczęciu biegu terminu przedawnienia datę stwierdzenia okoliczności wykorzystania dotacji niezgodnie z przeznaczeniem, którą należy wiązać
z doręczeniem protokołu kontroli (zob. bliżej np. wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2023 r. sygn. akt I GSK 1811/22).
Aktualnie dominuje linia orzecznicza wskazująca, że zobowiązanie do zwrotu dotacji przedawnia się z upływem 5 lat od końca roku, w którym niewykorzystana lub wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem dotacja podlegała zwrotowi do budżetu.
Bieg terminu przedawnienia powstałego z mocy prawa obowiązku zwrotu dotacji, przy odpowiednim stosowaniu art. 70 o.p., nie może rozpocząć się przed ostatecznym rozliczeniem dotacji podmiotowej, która ma charakter roczny, a jej rozliczenie zwykle następuje po pływie roku. Zatem bieg terminu przedawnienia obowiązku zwrotu tej części rocznej dotacji podmiotowej, która została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem lub została pobrana w kwocie wyższej od należnej rozpoczyna się od końca roku następującego po roku, za który dotacji udzielono.
W judykatach tych akcentuje się, że zgodnie z art. 251 ust. 1 u.f.p. dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego w części niewykorzystanej do końca roku budżetowego podlegają zwrotowi do budżetu tej jednostki w terminie do dnia 31 stycznia następnego roku. Zatem to termin 31 stycznia roku następnego w stosunku do roku, na który dotacja została udzielona, jest terminem rozliczenia dotacji, a więc i terminem zwrotu dotacji w całości lub w części, o ile nie została wykorzystana lub wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem. To wtedy powstaje obowiązek jej zwrotu, który odpowiada - przy odpowiednim stosowaniu do zwrotu dotacji przepisów Ordynacji podatkowej - terminowi płatności podatku w rozumieniu art. 70 § 1 o.p. Zatem jak wynika z art. 70 § 1 o.p., zobowiązanie podatkowe, a więc
i zobowiązanie do zwrotu dotacji, przedawnia się z upływem 5 lat od końca roku,
w którym upłynął termin płatności podatku, a więc w stosunku do zwrotu dotacji - od końca roku, w którym niewykorzystana (lub wykorzystana niezgodnie
z przeznaczeniem) dotacja podlega zwrotowi. Natomiast art. 252 ust. 1 u.f.p. stanowi, że dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego: wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem (pkt 1), pobrane nienależnie lub
w nadmiernej wysokości (pkt 2) - podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami
w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w pkt 1 lub w pkt 2. W konsekwencji ustalając początek biegu terminu przedawnienia dotacji należy uwzględniać terminy płatności wynikające z art. 251 ust. 1 i art. 252 ust. 1 u.f.p. Wynikający bowiem
z art. 252 u.f.p. obowiązek zwrotu dotacji w określonych okolicznościach i terminie odpowiada normie art. 21 § 1 pkt 1 o.p.
Reprezentatywne, dla tego kierunku orzecznictwa są, oprócz przywołanego już wyroku w sprawie I GSK 1811/22, także wyroki NSA: z dnia 6 listopada 2024 r. sygn. akt I GSK 21/21, z dnia 26 lutego 2025 r. sygn. akt I GSK 615/21, z dnia 23 października 2025 r. sygn. akt I GSK 1143/24, z dnia 24 lutego 2026 r. sygn. akt
I GSK 1416/23).
Orzekający w tej sprawie sąd wojewódzki podziela ostatnio przytoczone poglądy, które przeniesione na grunt rozpatrywanego przypadku nakazują przyjąć, że termin przedawnienia części dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem
i części dotacji pobranej w nadmiernej wysokości (udzielonej skarżącemu Stowarzyszeniu w 2019 r.), rozpoczął bieg 31 grudnia 2020 r. i upływa z dniem 31 grudnia 2025 r., co też trafnie ocenił organ I instancji w postanowieniu o nadaniu rygoru natychmiastowej wykonalności. Sąd nie zgadza się zatem z poglądem strony skarżącej, jakoby termin przedawnienia upłynął z końcem 2024 r. Nieprawidłowe jest również stanowisko Kolegium, które w zaskarżonym postanowieniu moment rozpoczęcia biegu terminu przedawnienia powiązało z datą zakomunikowania stronie nieprawidłowości w wystąpieniu pokontrolnym z 2023 r. Niemniej błędne stanowisko organu II instancji w tym aspekcie nie ma wpływu na treść rozstrzygnięcia, albowiem organ ten również przyjął, że zobowiązanie do zwrotu dotacji nie przedawniło się
i przedstawił należycie umotywowane argumenty świadczące – wbrew twierdzeniom skargi – o ziszczeniu się przesłanki do nadania rygoru natychmiastowej wykonalności nieostatecznej decyzji określającej Stowarzyszeniu przypadające do zwrotu kwoty dotacji.
Zgodnie z art. 108 § 1 k.p.a., decyzji, od której służy odwołanie, może być nadany rygor natychmiastowej wykonalności, gdy jest to niezbędne ze względu na ochronę zdrowia lub życia ludzkiego albo dla zabezpieczenia gospodarstwa narodowego przed ciężkimi stratami bądź też ze względu na inny interes społeczny lub wyjątkowo ważny interes strony. W tym ostatnim przypadku organ administracji publicznej może w drodze postanowienia zażądać od strony stosownego zabezpieczenia.
Stosownie do art. 108 § 2 k.p.a., rygor natychmiastowej wykonalności może być nadany decyzji również po jej wydaniu. W tym przypadku organ wydaje postanowienie, na które służy stronie zażalenie.
Opierając się na ww. regulacjach Burmistrz wydał 21 października 2025 r. postanowienie o nadaniu swojej decyzji nieostatecznej rygoru natychmiastowej wykonalności, uzasadniając to zbliżającym się terminem przedawnienia.
Za podstawę do takiej interwencji organ uznał spełnienie przesłanki "innego interesu społecznego". Niezbędność nadania rygoru ze względu na inny interes społeczny, o którym mowa w art. 108 § 1 k.p.a. zaakceptował organ II instancji argumentując, że w tymże interesie jest wykonanie decyzji, i to zanim zostanie rozpatrzone odwołanie. Sąd stanowisko to podziela.
W orzecznictwie przedmiotu ugruntowane jest stanowisko, że przesłanką nadania decyzji nieostatecznej rygoru natychmiastowej wykonalności na podstawie art. 108 §1 k.p.a. może być zbliżający się termin przedawnienia należności, jeśli
z okoliczności sprawy wynika niebezpieczeństwo nieuregulowania należności.
W interesie społecznym leży bowiem to, aby należności publiczne były uregulowane (zob. np. wyroki NSA: z dnia 11 lutego 2022 r. sygn. akt I GSK 2166/18, z dnia
30 stycznia 2024 r. sygn. akt I GSK 1253/23).
Kolegium w zaskarżonym postanowieniu wypunktowało okoliczności uzasadniające jak najszybsze wyegzekwowanie należności wynikających
z nieostatecznej decyzji, albowiem zdaniem organu postawa strony świadczy, że faktycznie nie ma zamiaru uregulować należności, oczekując na jej przedawnienie. Na uwagę zasługuje, że Stowarzyszenie mimo wydania decyzji pierwszoinstancyjnej nie podjęło nawet próby dobrowolnej zapłaty części należności. Jeżeli zestawić wysoką kwotę należności przypadającej do zwrotu (ponad 500.000 zł) ze zbliżającym się terminem przedawnienia, a także z postawą skarżącego Stowarzyszenia negującego od kilku lat obowiązek zwrotu (postępowanie wszczęto w 2023 r., pierwsza decyzja Burmistrza wydana została w 2024 r., kolejna decyzja – po wcześniejszej interwencji SKO – której nadano rygor natychmiastowej wykonalności – w październiku 2025 r.), to organ miał prawo do oceny, że należność ta nie zostanie uregulowana.
Wykonalność decyzji nieostatecznej ma charakter wyjątkowy, dlatego też przesłanki nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności nie mogą być interpretowane rozszerzająco, lecz muszą być poddawane wykładni ścisłej. Niezbędność niezwłocznego działania w tym względzie może nastąpić wówczas, gdy w danym czasie i w danej sytuacji nie można się obejść bez wykonania praw lub obowiązków, o których rozstrzyga się w decyzji, ponieważ zwłoka w ich wykonaniu zagraża dobrom chronionym, określonym w art. 108 § 1 k.p.a. Zagrożenie niewykonania obowiązku musi mieć realny charakter i nie może być tylko prawdopodobne, a okoliczność ta musi być uwidoczniona w uzasadnieniu postanowienia o nadaniu rygoru natychmiastowej wykonalności (por. A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. IX, Warszawa 2026, art. 108).
Zdaniem sądu, w analizowanym przypadku, wszystkie te aspekty zostały właściwie rozpoznane i przekonująco wyłożone przez organy. W sprawie dokonano prawidłowej wykładni art. 108 § 1 k.p.a. i prawidłowo zastosowano ten przepis
w ustalonym stanie faktycznym. Niezasadny okazał się zatem zarzut naruszenia art. 108 ust. 1 i 2 k.p.a. Wysoka kwota należności i zbliżający się termin przedawnienia czynią zasadnym stanowisko organu o niezbędności nadania rygoru natychmiastowej wykonalności ze względu na inny interes społeczny, w którym to interesie leży, aby należności publiczne były uregulowane.
Pozbawiony podstaw okazał się również zarzut naruszenia art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie, co w konsekwencji miało zdaniem strony doprowadzić do mylnego przyjęcia, że w obliczu przedłużającego się postępowania odwoławczego organ I instancji faktycznie miał prawo obawiać się, że skarżący nie wywiąże się z zobowiązania pieniężnego określonego zaskarżoną
w odwołaniu decyzją. Realność tej obawy wynika przekonującego wywodu zawartego w skarżonym rozstrzygnięciu.
Odnośnie zarzutu naruszenia zasady pogłębiania zaufania uczestników postępowania do organów władzy publicznej oraz zasady pewności prawa, sąd wskazuje, że sformułowany został na dużym stopniu ogólności. Zwłaszcza
w kontekście niezrozumiałego i błędnego poglądu forsowanego w skardze, że dotacja oświatowa nie jest należnością publiczną. Tymczasem organy administracji publicznej w trosce m.in. o dobro finansów publicznych uzyskały instrument umożliwiający wykonanie decyzji nieostatecznej w razie wystąpienia jednej
z przesłanek zawartych w art. 108 § 1 k.p.a. W analizowanym przypadku wyjaśniono, czym kierował się organ wydając skarżone postanowienie – tzn. interesem społecznym, który ze względu na zbliżający się termin przedawnienia należności oraz okoliczności sprawy, z których wynika niebezpieczeństwo nieuregulowania należności, powoduje konieczność nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Fakt, że Stowarzyszenie nie podziela stanowiska organu nie świadczy, że organ działał wbrew zasadzie zaufania.
Z kolei sygnalizowany wyżej mankament w uzasadnieniu skarżonego postanowienia Kolegium, dotyczący sposoby liczenia terminu przedawnienia, nie mógł doprowadzić do uchylenia kwestionowanego rozstrzygnięcia.
W tym stanie rzeczy sąd stwierdza, że organy nie naruszyły prawa, zatem skarga podlegała oddaleniu, o czym orzeczono na podstawie art. 151 w zw. z art. 119 pkt 3 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143).