Wyrok WSA z dnia 17 grudnia 2025, sygn. I SA/Bk 444/25

Zdaniem organu na etapie odwołania strona bezpodstawnie rozszerzyła zakres swojego wniosku o stwierdzenie nieważności i wskazała dodatkowe zarzuty (niepowołane we wniosku), które tym razem dotyczą działek nr [...] i nr [...], jednak organ odniósł się również do nich. Wskazał, że nieprawdą jest, jakoby według księgi wieczystej [...] pierwsza z tych działek znajdowała się w posiadaniu samoistnym skarżącego. Działka ta stanowi własność Skarbu Państwa i nie ma tam żadnej wzmianki o posiadaczu samoistnym. Przeprowadzone do tej pory procedury administracyjne powodujące unieważnienie wywłaszczenia spowodowały, że w księdze wieczystej odnotowano ostrzeżenie o niezgodności ze stanem rzeczywistym. W sprawach [...] i [...] sądy wyjaśniły, że skarżący może być uznawany za osobę dziedzicząca tę działkę po rodzicach. To oznacza, że swoje prawa właścicielskie strona może wywodzić z dziedziczenia po rodzicach, a nie z faktu przekazania gospodarstwa rolnego przez rodziców (gdy jeszcze żyli). Organy administracji z urzędu posiadają wiedzę o tym, że skarżący ma przynajmniej jednego brata (Rajmunda); jest więc co najmniej dwóch spadkobierców, których można traktować jako współwłaścicieli działki (a w braku dowodu własności - jako samoistnych współposiadaczy działki). W braku zgody drugiego współwłaściciela (współposiadacza samoistnego) działka ta nie mogła być uwzględniona przy ustalaniu limitu zwrotu akcyzy. Podobnie rzecz się ma z działką nr [...], która stanowi wspólnotę gruntową. Skoro tak, to grunt wchodzący w skład wspólnoty gruntowej należy traktować jako współwłasność członków tej wspólnoty. Wnioskodawca nie dołączył do wniosku żadnej zgody pozostałych członków wspólnoty (współposiadaczy) na zwrot akcyzy, w związku z czym ani cała powierzchnia tej działki, ani nawet jej część (odpowiadająca udziałowi we wspólnocie), nie mogła być uwzględniona przy ustalaniu limitu zwrotu (vide art. 3 ust. 4 i art. 6 ust. 2 pkt 5 u.z.p.a.).

Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku. Zaskarżając decyzję w całości, zarzucił:

1) naruszenie zasady ochrony praw nabytych i tym samym niezgodność decyzji Kolegium z art. 2 Konstytucji RP wskutek przyjęcia, iż na datę złożenia wniosku o zwrot podatku akcyzowego zawartego w cenie oleju napędowego wykorzystywanego do produkcji rolnej w 2024 r. skarżący miał obowiązek podać powierzchnię według stanu na dzień 1 lutego 2024 r., a nie na datę 1 lutego 2020 r. - czyli na datę nabycia prawa do zgłaszania powierzchni gospodarstwa rolnego ustalonej ostatecznymi i prawomocnymi decyzjami łącznego zobowiązania pieniężnego; w następstwie czego Kolegium niezasadnie uznało, że zwrot podatku akcyzowego przysługuje (co do zasady) rolnikowi będącemu właścicielem działek rolnych, ale nie będącym czynnym zawodowo (np. Kolegium uważa, że po wypowiedzeniu umowy dzierżawy pastwiska, zwrot podatku akcyzowego należy się wydzierżawiającemu – czyli Gminie Sokółka, która nie dokonuje wypasu odebranych zwierząt, ani w jakikolwiek inny sposób to pastwisko użytkuje; skarżący uważa, że po wypowiedzeniu umowy dzierżawy należy mu się nadal zwrot podatku akcyzowego, gdyż jest on obecnie posiadaczem samoistnym – tym samym rolnikiem czynnym zawodowo – całego pastwiska o łącznej powierzchni około 4 ha, z czego wydzierżawionych było tylko 2 ha.)

2) naruszenie powagi rzeczy osądzonej w postaci postanowienia Sądu Rejonowego w Sokółce z dnia 17 kwietnia 2024 r. sygn. akt [...] przez brak ustalenia w postępowaniu administracyjnym powierzchni gospodarstwa rolnego strony wykorzystywanego do produkcji rolnej (ustalenie wymagało opinii biegłego geodety).

3) rażące naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. zarówno przez Kolegium, jak i przez Burmistrza w objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji, przez przypisanie sobie uprawnień do uzgadniania treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym w ramach uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji, gdy takie uprawnienie przysługuje tylko sądowi cywilnemu w ramach art. 189 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego (Dz.U. z 2024 r. poz. 1568 ze zm., dalej jako: k.p.c.), w sytuacji gdy w toku postępowania jest kwestionowany tytuł prawny do działki lub jej części lub posiadanie samoistne.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz jej poprzedzającej, a także o zasądzenie od organu zwrotu kosztów sporządzenia i wniesienia skargi (kosztów sporządzenia skargi w wymiarze odpowiadającym stawkom godzinowym płacy minimalnej i przez zastosowanie na zasadzie analogii prawnej art. 322 k.p.c. co do liczby godzin jakich zdaniem Sądu należało poświęcić na jej napisanie).

Ponadto wniósł o dopuszczenie dowodu z akt sprawy Sądu Rejonowego w Sokółce o sygn. [...], a szczególnie zapadłych tam orzeczeń na okoliczność, że Burmistrz nie dopełnił obowiązku dowodowego ustalenia powierzchni gospodarstwa rolnego skarżącego – co przesądzało o nieważności spornej decyzji.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie oraz wniósł o jej oddalenie.

Pismem z 12 grudnia 2025 r. skarżący odniósł się do wskazań odpowiedzi na skargę i uzupełnił dotychczasową argumentację w sprawie.

Na rozprawie w dniu 17 grudnia 2025 r. skarżący okazał zawiadomienia Sądu Rejonowego w Sokółce Wydziału Ksiąg Wieczystych z dnia 3 i 4 grudnia 2025 r. dotyczące dokonanych wpisów w księgach wieczystych o nr [...] i [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:

Skarga okazała się niezasadna.

Przedmiotem kontroli w rozpoznawanej sprawie jest decyzja z 29 lipca 2025 r. nr 405.420/D-5/XXIV/25, którą Kolegium utrzymało w mocy własną decyzję z dnia 31 marca 2025 r. nr 405.363/D-1/25/25 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Burmistrza z dnia 23 sierpnia 2024 r. w sprawie ustalenia rocznego limitu zwrotu podatku akcyzowego zawartego w cenie oleju napędowego wykorzystywanego do produkcji rolnej w roku 2024.

W pierwszej kolejności winno się zauważyć, że z mocy art. 2 u.z.p.a. do postępowania w sprawach indywidualnych dotyczących ustalania i wypłaty zwrotu podatku w zakresie nieuregulowanym ustawą stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. W związku z tym postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności zainicjowane wnioskiem skarżącego zasadnie zostało rozpatrzone w oparciu o przepisy k.p.a.

W myśl art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. We wniosku inicjującym postępowanie skarżący wskazał właśnie na rażące naruszenie prawa, które miało polegać na uwzględnieniu (przy obliczaniu limitu) powierzchni działki nr [...], która według wskazań skarżącego stanowiła własność Skarbu Państwa - Naczelnika Miasta i Gminy Sokółka, w tym także powierzchni działek nr [...] i nr [...], a pominięciu (przy obliczaniu limitu) działki nr [...] i części działki nr [...], jak też pominięciu działki nr [...], której dzierżawę wnioskodawcy wypowiedziano (skarżący twierdzi, że pomimo wypowiedzenia umowy dzierżawy nadal miał prawo korzystać z tej działki).

Przechodząc do właściwej oceny sprawy należy wyjaśnić, że stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 § 1 k.p.a.), może mieć ono miejsce tylko wtedy, gdy decyzja w sposób niewątpliwy dotknięta jest przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Z tego powodu wykładnia tych przesłanek winna mieć charakter ścieśniający. Instytucję stwierdzenia nieważności zalicza się do nadzwyczajnych trybów wzruszania decyzji i stanowi ona odstępstwo od ogólnej zasady trwałości decyzji administracyjnych określonej w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. Oznacza to, że nie każdy (nawet uzasadniony) zarzut naruszenia prawa może być skuteczną podstawą wzruszenia decyzji w tym trybie. Inny jest bowiem przedmiot i zakres postępowania administracyjnego, które toczy się w trybie zwykłego postępowania, a inny w przypadku postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji. O ile w postępowaniu zwykłym organ rozpatrując odwołanie ponownie merytorycznie rozpoznaje sprawę, to w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, bada czy decyzja nie została wydana z naruszeniem przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a., natomiast w postępowaniu tym organ nie rozpoznaje ponownie sprawy, tym samym nie prowadzi ponownie postępowania dowodowego w sprawie, która w postępowaniu zwykłym zakończyła się decyzją ostateczną (por. wyrok NSA z dnia 15 października 2025 r., sygn. akt II OSK 2604/24, powołane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na internetowej stronie bazy orzeczeń: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności organ nie gromadzi na nowo materiału dowodowego, orzekając co do zasady, tylko i wyłącznie na podstawie materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym zakończonym wydaniem decyzji podlegającej kontroli, a więc materiałów, którymi dysponował organ wydając kwestionowaną decyzję. W ramach postępowania nieważnościowego organ nie dokonuje nowych lub dodatkowych ustaleń faktycznych (por. wyrok NSA z dnia 30 września 2025 r., sygn. akt III OSK 1897/22 i przywołane tam orzecznictwo).

Nieuzasadnione jest więc oczekiwanie, aby organ w postępowaniu nadzwyczajnym prowadził dalsze postępowanie w celu ustalenia, jakie użytki rolne winny zostać przyjęte do ustalenia limitu, o który mowa w art. 4 ust. 2 pkt 1 u.z.p.a. Zatem chociażby dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów z akt sprawy Sądu Rejonowego w Sokółce o sygn. akt [...] niewątpliwie wykraczałoby poza granice postępowania nieważnościowego. Także okazane na rozprawie zawiadomienia Sądu Rejonowego w Sokółce Wydziału Ksiąg Wieczystych z dnia 3 i 4 grudnia 2025 r. dotyczące dokonanych wpisów w księgach wieczystych o nr [...] i [...] z ww. względów nie mogły wpłynąć na ocenę sądu w niniejszej sprawie.

Jednak co jeszcze bardziej istotne w kontekście niniejszej sprawy i uzasadnienia wniosku o stwierdzenie nieważności, podkreślić należy, że nie jest możliwe stwierdzenie nieważności decyzji ze względu na naruszenia prawa procesowego. Wady decyzji prowadzące do jej nieważności zostały wyliczone enumeratywnie w art. 156 § 1 pkt 1-6 k.p.a., stąd też nie ma możliwości oparcia nieważności decyzji na innych niż wymienione w przepisie przyczynach. Wady nieważności mają charakter materialnoprawny, ponieważ tkwią w samej decyzji, a nie w poprzedzającym ją postępowaniu (por. wyrok NSA z dnia 8 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2551/15). Tymczasem skarżący rażącego naruszenia prawa upatruje w błędnym jego zdaniem ustaleniu stanu faktycznego w zakresie użytków rolnych będących w posiadaniu skarżącego.

Zasadnie wskazało Kolegium, że art. 4 ust. 2 pkt 1 u.z.p.a., stanowiący podstawę prawną decyzji ostatecznej Burmistrza, jest przepisem o jasnym, jednoznacznym brzmieniu. Przepis ten nie powinien budzić wątpliwości interpretacyjnych.

Podkreślić więc należy, że rażące naruszenie prawa wynikać może tylko z wady oczywistej i niedającej się pogodzić ze standardami państwa prawa, gdyż jest naruszeniem tzw. kwalifikowanym - o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i niebudzącym wątpliwości. Decyzja jest wydana z rażącym naruszeniem prawa kiedy stanowi zaprzeczenie stanu prawnego relewantnego z punktu widzenia danego rozstrzygnięcia. Przy czym chodzi o stan prawny w zakresie jego obowiązywania i interpretacji niewątpliwy oraz nierodzący rozbieżności w wykładni. W orzecznictwie NSA utrwalone jest stanowisko zgodnie z którym cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z treścią przepisu przez ich proste zestawienie ze sobą, przy czym nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, a o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana w porządku prawnym. Można zatem powiedzieć, że w przypadku badania tej przesłanki nieważności decyzji ocena poprawności zastosowania przepisu prawa jest łagodniejsza niż w przypadku oceny dokonywanej w postępowaniu zwyczajnym (por. wyrok NSA z dnia 30 września 2025 r., sygn. akt III OSK 1897/22 i przywołane tam orzecznictwo).

W zgodzie z powyższym jedynie w przypadku, gdyby Burmistrz, ustalając limit zwrotu podatku postąpił przeciwnie do tego, co nakazuje stosowany przepis, można byłoby rozważać stwierdzenie rażącego naruszenia prawa. Zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 1 u.z.p.a. [roczny] limit [zwrotu podatku akcyzowego] ustala się jako sumę kwoty stanowiącej iloczyn stawki zwrotu podatku na 1 litr oleju napędowego, liczby 110 oraz powierzchni użytków rolnych będących w posiadaniu lub współposiadaniu producenta rolnego określonej w ewidencji gruntów i budynków, według stanu na dzień 1 lutego danego roku. Nie powinno w związku z tym budzić wątpliwości, że do ustalenia limitu przyjmuje się powierzchnię użytków rolnych w oparciu o dane z ewidencji gruntów i budynków według stanu na dzień 1 lutego danego roku, a więc w tym przypadku roku 2024. Jasnym jest więc zatem, że organ prowadzący postępowanie powinien uwzględniać stan posiadania z 1 lutego danego roku, a nie stan wcześniejszy, np. z roku 2020, jak oczekiwał skarżący. Jeśli po 2020 r. doszło do zmian dot. stanu posiadania, to bez wątpienia zmiany te należało uwzględnić.

W zaskarżonej decyzji Kolegium szczegółowo odniosło się do zarzutów skarżącego odnośnie do ustaleń w przedmiocie posiadania określonych gruntów przez skarżącego. Wskazania organu nie budzą zastrzeżeń sądu i nie wymagają szerszego omówienia, gdyż stanowią jedynie wyjaśnienie faktycznych podstaw decyzji ostatecznej, a jak już wyżej podkreślano – nie jest możliwe kwestionowanie prawidłowości postępowania dowodowego w postępowaniu nieważnościowym. Zastrzeżenia skarżącego wynikają z błędnego założenia, że stan posiadania z 2020 r. powinien być przyjęty w postępowaniu za 2024 r., co jest w sposób oczywisty contra legem art. 4 ust. 2 pkt 1 u.z.p.a. To właśnie postępowanie zgodne z oczekiwaniami skarżącego stanowiłoby w tym przypadku naruszenie prawa. Nie ma tu mowy o naruszeniu zasady ochrony praw nabytych, bowiem skarżący nie nabył bezterminowego prawa zwrotu podatku akcyzowego w określonej wysokości. Prawo to jest ustalane każdorazowo w drodze decyzji w zgodzie z przepisami prawa, o ile w danym roku uprawniony złoży stosowny wniosek. Zebrane w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną dowody wskazują natomiast, że skarżący nie jest posiadaczem w zakresie działek, których dotyczy spór (nr [...] – własność (posiadanie samoistne) Skarbu Państwa, nr [...] – brak danych ewidencyjnych, część działki nr [...] – własność Skarbu Państwa, zajęte pod drogę publiczną, nr [...] – wypowiedzenie umowy dzierżawy i utrata posiadania zależnego). W zakresie działek nr [...] i nr [...] również zgodnie z przepisami opierano się na danych ewidencyjnych. Również nie wskazują one na skarżącego jako posiadacza samoistnego. Ponadto przyjęcie w ustaleniach jedynie użytków rolnych posiadanych wyłącznie przez skarżącego (a nie współposiadanych) znajduje oparcie w treści art. 3 ust. 4 u.z.p.a. wobec niespełnienia warunku przedłożenia zgody współposiadaczy. Zasadnie więc Kolegium odmówiło stwierdzenia nieważności ww. decyzji ostatecznej Burmistrza, nie stwierdzając rażącego naruszenia prawa.

Mając na uwadze powyższe, skargę należało oddalić na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935, dalej jako: p.p.s.a.).