c) odmowę przeprowadzenia dowodów zawnioskowanych przez Skarżącego bez należytego wskazania uzasadnienia takiej odmowy, co prowadzi do wniosku, że organ nie dążył do wyjaśnienia wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, lecz ograniczył się do formalnego stwierdzenia, że doręczenie nastąpiło w trybie art. 44 k.p.a.
6) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci art. 81a k.p.a, poprzez jego niezastosowanie i rozstrzygnięcie wątpliwości co do skutecznego i rzeczywistego podwójnego awizowania przesyłki wbrew zasadzie rozstrzygania wątpliwości na korzyść strony postępowania, co skutkowało odmową przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia dla Skarżącego.
Na podstawie sformułowanych zarzutów wniesiono:
a) o uchylenie zaskarżonego postanowienia Dyrektora IAS w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie Naczelnika US z dnia 22 sierpnia 2025r. wydanego w sprawie nr [...] oraz merytoryczne rozpoznanie sprawy i rozpoznanie złożonego przez Skarżącego zażalenia na ww. postanowienie,
b) o zasądzenie na rzecz Skarżącego kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, w tym kosztów zastępstwa procesowego,
c) o łączne rozpoznanie sprawy zainicjowanej złożoną przez Skarżącego skargą na postanowienie Dyrektora Izby z dnia 15 grudnia 2025 r. w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu - z uwagi na zachodzący ścisły związek podmiotowy
i przedmiotowy w obu postępowaniach,
d) zwrócenie się do właściwej placówki pocztowej - tj. [...]o przekazanie informacji, czy Skarżący w dniach pomiędzy 27.08.2025r. a 15.09.2025r. odbierał adresowaną do niego korespondencję oraz czy stwierdzono w tym zakresie jakiekolwiek nieprawidłowości mogące prowadzić do niewydania korespondencji zawierającej postanowienie.
W uzasadnieniu skargi Skarżący - wskazując na brak przesłanek do uznania fikcji doręczenia z art. 44 k.p.a. - zwrócił uwagę, iż nie można uznać korespondencji za doręczoną w rozumieniu art. 44 k.p.a. z uwagi na jego wadliwość oraz braki formalne zawiadomienia o odbiorze przesyłki. Przytaczając wybrane orzecznictwo sądów administracyjnych Skarżący wskazał, iż pozostawione zawiadomienie (załączone przez Skarżącego do akt sprawy wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu) nie posiadało numeru przesyłki. Brak ten de facto uniemożliwiał identyfikację korespondencji,
a w konsekwencji Skarżący poddaje w wątpliwość, czy pozostawione zawiadomienie może być w ogóle traktowane, jako zawiadomienie w rozumieniu art. 44 § 2 k.p.a. Zawiadomienie nie zawiera także terminu, w którym przedmiotowa korespondencja powinna zostać odebrana, co stanowi rażące uchybienie ze strony doręczającego. Na podstawie dokumentacji z placówki pocztowej nie sposób także ustalić, w jaki sposób działał doręczający. Na kopercie dotyczącej przedmiotowej korespondencji brak jest zarówno przyczyny braku doręczenia przesyłki adresatowi, jak i informacji, gdzie zostało umieszczone awizo (zawiadomienie). Sam raport z HEPO wskazujący wyłącznie daty podjętych prób doręczenia nie stanowi dowodu przeprowadzenia prawidłowej procedury doręczenia zastępczego. Z raportu nie wynikają bowiem przyczyny braku doręczenia przesyłki ani informacje co do miejsca pozostawienia awizo. Co więcej, wbrew twierdzeniom organu koperta nie zawiera własnoręcznego podpisu, a jedynie parafki, które nie pozwalają nawet na identyfikację osoby, które je postawiła. Jeśli przepisy wymagają podpisu, to nie można zastępować go parafkami, ponieważ wymogi co do przesłanek procedury doręczenia zastępczego można interpretować wyłącznie ściśle, nie zaś rozszerzająco.
Skarżący podał, iż organ II instancji winien był przede wszystkim ocenić prawidłowość doręczenia, a w tym prawidłowość wystawienia zawiadomienia. Natomiast wbrew przepisom, utrwalonej linii orzeczniczej oraz poglądom doktryny organ uznał doręczenie korespondencji za skuteczne na mocy art. 44 k.p.a, przy czym ustalenia te są wprost sprzeczne ze zgromadzonym materiałem dowodowym
w sprawie (w szczególności ze zdjęciami koperty zawierającej korespondencję organu
I Instancji oraz zawiadomieniem).
Stanowisko to potwierdza orzeczenie WSA w Kielcach z dnia 22 stycznia 2025 r., sygn. akt II SA/Ke 538/24, w którym Sąd wskazał, że "Samo umieszczenie na kopercie zawierającej przesyłkę lub na dowodzie potwierdzającym doręczenie pisma pieczęci urzędu pocztowego i daty czy wzmianki o awizowaniu przesyłki nie może być wystarczające do przyjęcia, że spełnione zostały przesłanki doręczenia pisma ustanowionemu w art 44 k.p.a. Pozostawienie przesyłki w skrzynce pocztowej bez adnotacji na druku dowodu doręczenia o przyczynie nieoddania przesyłki adresatowi łub administratorowi domu nie może być uznane za skuteczne doręczenie w trybie art. 44 k.p.a. Czytelność i zrozumiałość informacji o tym, gdzie pozostawiono przesyłkę jest konieczne do uznania, że spełnione zostały wymogi doręczenia w tym trybie. Podkreślić należy, że na skutek doręczenia w świetle art. 44 k.p.a. przesyłkę uznaje się za doręczoną, pomimo że faktycznie takie doręczenie nie nastąpiło. W takiej sytuacji prawidłowe spełnienie wszystkich ustawowych przesłanek wymaganych dla skuteczności doręczenia w tej formie nie może budzić wątpliwości. W przeciwnym wypadku bowiem mogłoby dojść do niedopuszczalnego naruszenia prawa strony do udziału w postępowaniu (art. 145 k.p.a.)"
Przechodząc do konsekwencji dokonanych uchybień w procedurze doręczenia Skarżący zaznaczył, że wyłączną winę w uchybieniu terminu do wniesienia zażalenia oraz nieskutecznym doręczeniu korespondencji należy przypisać operatorowi pocztowemu i doręczycielowi. Przy stwierdzeniu naruszeń opisanych powyżej, należy wskazać, że adresat pisma nie powinien ponosić jakichkolwiek negatywnych konsekwencji niezawinionych przez siebie uchybień przy doręczaniu mu korespondencji, będących wynikiem zaniedbań organu lub podmiotu dokonującego doręczenia, a wszelkie pojawiające się w tym zakresie wątpliwości winny być interpretowane i oceniane na jego korzyść" (wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 7 maja 2025 r., sygn. akt I SA/Gd 842/24).
Do poruszanej powyżej kwestii odniósł się także WSA w Gliwicach stwierdzając, że "Uchybienie któremukolwiek z elementów procedury doręczenia powoduje, że nie można skutecznie powołać się na tzw. fikcję doręczenia, leżeli nie wiadomo jak działał doręczający, to doręczenia nie można uważać za dokonane, leżeli kompletu wymaganych prawem informacji nie przewidziano na druku potwierdzenia odbioru, ani też nie zapisano ich na kopercie, mamy do czynienia z wadliwym doręczeniem zastępczym" .
W rezultacie należy wskazać, że bieg terminu do wniesienia zażalenia nie rozpoczął biegu w dniu 12 września 2025 r., które to stanowisko potwierdza orzeczenie NSA z dnia 12 lipca 2022 r. sygn. akt II OSK 1942/21, zgodnie z którym " skoro przesyłka nie została skutecznie doręczona, to biegu terminu do złożenia odwołania nie rozpoczął się, a to oznacza, że wadliwie organ administracji, działając w oparciu o art 134 k.p.a., stwierdził uchybienie terminu do jego złożenia. W tym stanie rzeczy zaskarżone postanowienie podlegało uchyleniu jako wydane z naruszeniem przepisów postępowania, a to art. 134 k.p.a. w zw. z art. 40 § 1 k.p.a. oraz art 44 § 1-4 k.p.a. Rozpoznając ponownie sprawę organ zobowiązany będzie przyjąć, że odwołanie zostało złożone w ustawowym terminie", jednocześnie podkreślić należy, że
w przedmiotowej sprawie nie ma znaczenia, iż niniejsze postanowienie stało się ostateczne, bowiem w konsekwencji naruszeń proceduralnych winno zostać uchylone.
Tym samym Skarżący stwierdził, że nie powinien ponosić negatywnych konsekwencji opisanych wyżej naruszeń operatora pocztowego, w szczególności wadliwie wystawionego awizo, zaś organ II instancji winien był rozpoznać wniesione przez Skarżącego zażalenie jako wniesione w terminie.
Końcowo Skarżący wskazał, iż na podstawie przytoczonego orzecznictwa należy stwierdzić, że nie zostały spełnione przesłanki z art. 44 k.p.a. i doręczenie dokonane przez Pocztę Polską w przedmiotowej sprawie nie może być uznane za skuteczne
w następstwie przyjęcia fikcji doręczenia. Tym samym obalenie fikcji doręczenia,
z uwagi na wadliwą procedurę oraz udowodnienie przez Skarżącego, że mimo zastosowania zastępczej formy doręczenia pismo nie zostało mu doręczone z przyczyn od niego niezależnych, winno skutkować rozpoznaniem zażalenia wniesionego w terminie, który rozpoczął bieg dopiero 29 października 2025 r., tj. w dniu w którym Skarżący dowiedział się o istnieniu postanowienia Organu I instancji na skutek osobistego stawiennictwa w Pierwszym Urzędzie Skarbowym w G. w dziale egzekucji.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.
Przepis art. 3 § 2 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2026 r. poz. 143ze zm.) dalej jako "p.p.s.a." stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane
w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty a także na postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie.
W wyniku takiej kontroli postanowienie podlega uchyleniu w razie stwierdzenia przez Sąd: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę wznowienia postępowania administracyjnego, lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c p.p.s.a.). W razie nieuwzględnienia skargi
w całości albo w części, sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części zgodnie z art. 151 p.p.s.a.
Ponadto, w myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a., który nie ma zastosowania w niniejszej sprawie.
Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został
w skardze podniesiony.
Sąd rozpoznał niniejszą sprawę w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a.
W myśl art. 119 pkt 3 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym, na które służy zażalenie.
Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest postanowienie Dyrektora IAS
z dnia 15 grudnia 2025 r. o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia zażalenia.
W związku z powyższym, Sąd w oparciu o podany wyżej przepis prawa rozpoznał sprawę w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów, co z kolei odpowiada treści art. 120 p.p.s.a.
Kierując się z kolei opisanymi wyżej kryteriami, dokonując badania legalności postanowienia oraz postępowania poprzedzającego jego wydanie tut. Sąd stwierdził, że doszło do naruszenia prawa, które skutkowało koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego postanowienia.
Istotę sporu stanowi skuteczność doręczenia w trybie art. 44 k.p.a. postanowienia organu egzekucyjnego w przedmiocie określenia dłużnikowi zajętej wierzytelności wysokości nieprzekazanej kwoty z zajętej wierzytelności, co ma bezpośredni wpływ na zasadność stwierdzenia wniesienia z uchybieniem terminu zażalenia na powyższe postanowienie.
Na wstępie wskazania wymaga, iż zgodnie z art. 18 u.p.e.a. w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez organ administracji, jeżeli przepisy ustawy nie stanowią inaczej: 1) do czynności wierzyciela podejmowanych przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego na podstawie niniejszej ustawy, 2) w postępowaniu egzekucyjnym – przepisy Kodeksu postepowania administracyjnego stosuje się odpowiednio.
Ze zwrotu "jeżeli przepisy ustawy egzekucyjnej nie stanowią inaczej" wynika zatem, iż zastosowanie przepisów odesłania ogranicza się do tych kwestii, które nie zostały unormowane w u.p.e.a.
Powołany przepis odsyłający powoduje, że do administracyjnego postępowania egzekucyjnego przenikają nie tylko regulacje szczegółowe k.p.a., lecz przede wszystkim uregulowane w nim zasady ogólne. Do zagadnień nieunormowanych
w ustawie egzekucyjnej należy m.in. procedura doręczenia pism.
W związku z tym zastosowanie znajdują stosowne przepisy k.p.a., gdyż ustawa egzekucyjna nie zawiera autonomicznej regulacji dotyczącej pism doręczeń.
Zgodnie z art. 17c § 1 u.p.e.a., organ egzekucyjny doręcza pisma na adres do doręczeń elektronicznych, o którym mowa w art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych, chyba że doręczenie następuje na konto
w systemie teleinformatycznym organu albo przez pracownika obsługującego organ.
W przypadku braku możliwości doręczenia w sposób, o którym mowa w § 1, organ egzekucyjny doręcza pisma za pokwitowaniem przez operatora wyznaczonego
z wykorzystaniem publicznej usługi hybrydowej, o której mowa w art. 2 pkt 7 ustawy
z dnia 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych (§ 2). W przypadku zaś braku możliwości doręczenia w sposób, o którym mowa w § 1 i 2, organ egzekucyjny doręcza pisma przesyłką rejestrowaną, o której mowa w art. 3 pkt 23 ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe (§ 3).
Powyższy przepis zawiera zatem "kierunkowe" wskazania, co do dróg doręczeń pism w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym. Ponadto przepis ten adresowany jest wyłącznie do organu egzekucyjnego, który jest jednym z podmiotów czynnych administracyjnego postępowania egzekucyjnego (obok wierzyciela i dłużnika zajętej wierzytelności).
Doręczenie należy do czynności materialno-technicznych, z dokonaniem którego prawo wiąże określone skutki prawne. Typowym skutkiem prawnym doręczenia jest rozpoczęcie biegu terminu do dokonania określonej czynności prawnej, np. wniesienia zażalenia.
Niezależnie od istoty sporu dostrzeżenia wymaga zagadnienie - organu właściwego, w ramach administracyjnego postępowania egzekucyjnego - do stwierdzenia wniesienia zażalenia z uchybieniem terminu. Z kolei z art. 17 § 1 u.p.e.a. zdania trzeciego u.p.e.a. wynika, że zażalenie wnosi się do organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał zaskarżone postanowienie, w terminie 7 dni od dnia doręczenia lub ogłoszenia postanowienia.
Wprawdzie w powyższym kontekście rozważać można, czy wnoszone
w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym zażalenie mieści się w zakresie znaczenia zwrotu "innego podania" użytego w art. 17 § 1c u.p.e.a., gdyż w ustawie egzekucyjnej umieszczona została odrębna regulacja dotycząca kontroli terminowości środków prawnych. Niemniej, stosownie do art. 18 u.p.e.a. w zakresie objętym hipotezą art. 17 § 1c u.p.e.a. nie miałyby odpowiedniego zastosowania przepisy k.p.a.
Tut. Sąd stoi na stanowisku, że art. 17 § 1c u.p.e.a. nie znajdzie zastosowania do zażaleń na postanowienia wniesione w toku postępowania egzekucyjnego, których adresatem po myśli art. 17 § 1 u.p.e.a., jest organ odwoławczy. Konsekwencją powyższego jest zatem uznanie, że podmiotem właściwym do stwierdzenia wniesienia zażalenia na postanowienie organu egzekucyjnego z uchybieniem terminu jest organ odwoławczy. Znajdzie tutaj bowiem odpowiednie zastosowanie art. 134 k.p.a.
w zw. z art. 18 oraz w powiązaniu z art. 17 § 1 u.p.e.a. Prawidłowo zatem, w zgodzie
z art. 134 k.p.a., Dyrektor IAS orzekał jako organ nadzoru sprawujący kontrolę instancyjną nad działaniami organu egzekucyjnego (art. 23 § 1 i § 4 pkt 1 u.p.e.a.).
Stwierdzenie uchybienia terminu zastrzeżonego dla dokonania konkretnej czynności procesowej wymaga z kolei ustalenia, czy termin ten rozpoczął bieg.
Zdarzeniem powodującym rozpoczęcie biegu terminu dla wniesienia środka zaskarżenia jest doręczenie odpowiedniemu podmiotowi zaskarżanego rozstrzygnięcia (por. wyroki: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 8 maja 2024 r., sygn. akt I SA/Op 252/24, Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 kwietnia 2023 r. sygn. akt II OSK 2147/22, z dnia 15 czerwca 2020 r. sygn. akt I OSK 1699/19 – powołane orzeczenia dostępne poprzez Centralną Bazę Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwaną dalej "CBOSA").
Dla ustalenia początkowego momentu, od którego liczyć należy bieg terminu niezbędna jest w związku z tym ocena, czy doręczenie pisma zawierającego rozstrzygnięcie było skuteczne. Dla uznania doręczenia za wywołujące skutki prawne niezbędna jest jego ocena z zachowaniem obowiązujących przepisów normujących tę kwestię.
W rozpoznawanej sprawie zastosowanie znajdują art. 44 k.p.a.
Wpierw należy dodać, że zgodnie z art. 39 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej doręcza pisma na adres do doręczeń elektronicznych, o którym mowa w art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych, zwany dalej "adresem do doręczeń elektronicznych", chyba że doręczenie następuje na konto
w systemie teleinformatycznym organu albo w siedzibie organu.
W przypadku braku możliwości doręczenia w sposób, o którym mowa w § 1, organ administracji publicznej doręcza pisma za pokwitowaniem:
1) przez operatora wyznaczonego z wykorzystaniem publicznej usługi hybrydowej,
o której mowa w art. 2 pkt 7 ustawy z dnia 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych, albo
2) przez swoich pracowników lub przez inne upoważnione osoby lub organy (§ 2)
W przypadku braku możliwości doręczenia w sposób, o którym mowa w § 1 i § 2 pkt 1, organ administracji publicznej doręcza pisma:
1) przesyłką rejestrowaną, o której mowa w art. 3 pkt 23 ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe (Dz. U. z 2025 r. poz. 366, 820 i 1456), albo
2) przez swoich pracowników lub przez inne upoważnione osoby lub organy (§ 3).
Z przytoczonych powyżej przepisów wynika, iż zasadą powinno być doręczanie pism przez organ egzekucyjny na adres do doręczeń elektronicznych. Równorzędnym sposobem doręczenia jest doręczenie na konto w systemie teleinformatycznym organu albo przez pracownika obsługującego organ egzekucyjny. Ustawa wskazuje
w określonych sytuacjach na powinność doręczenia niektórych pism przez pracownika obsługującego organ egzekucyjny.
Doręczenie pism w inny sposób może zostać wykorzystywane wyłącznie w przypadku niemożności doręczenia na adres do doręczeń elektronicznych, na konto w systemie teleinformatycznym organu albo przez pracownika. Należy wówczas doręczyć pismo za pokwitowaniem przez operatora wyznaczonego z wykorzystaniem publicznej usługi hybrydowej. W drugiej kolejności należy doręczyć pismo przesyłką rejestrowaną.
Z kolei, zgodnie z art. 44 § 1 k.p.a. w razie niemożności doręczenia pisma
w sposób wskazany w art. 42 i 43 – operator pocztowy w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. – Prawo pocztowe przechowuje pismo przez okres czternastu dni
w swojej placówce pocztowej – w przypadku doręczania pism przez operatora pocztowego. Według § 2 art. 44 k.p.a. zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz
z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata. W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia (art. 44 § 3 k.p.a. tzw. "drugie awizo"). Doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w art. 44 § 1 k.p.a., a pismo pozostawia się w aktach sprawy (art. 44 § 4 k.p.a.).
Zatem, jak wynika z art. 44 k.p.a., skuteczność wskazanego w nim sposobu doręczania pism uzależniona została od bezwzględnego zachowania wymogów określonych w tym przepisie. Wobec powyższego, zasady i procedury odnoszące się do stosowania instytucji doręczenia zastępczego powinny być przestrzegane ściśle. Uchybienie któremukolwiek z elementów procedury doręczenia zastępczego powoduje, że strona nie może skutecznie powołać się na domniemanie doręczenia.
Powyższe rozważania wpisują się w pogląd przedstawiony przez WSA
w Gdańsku w wyroku I SA/Gd 644/23, że dla stwierdzenia skuteczności doręczenia pisma w trybie art. 44 k.p.a., opartego na domniemaniu, konieczne jest udokumentowanie ścisłego dokonania wszystkich ustanowionych w tym artykule czynności doręczyciela. Doręczenie jest czynnością wysoce sformalizowaną, która
z racji swego znaczenia dla strony, winna być dokonana zgodnie z obowiązującymi
w tym zakresie uregulowaniami, czego konsekwencją jest to, że za wszelkie popełnione w tym zakresie błędy odpowiada organ bez względu na to, czy czynność tą realizował samodzielnie, czy też zlecał jej wykonanie innym prawem uprawnionym podmiotom.
W tym miejscu należy zwrócić też uwagę, że zgodnie z § 34 ust. 1 rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z 29 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków wykonywania usług powszechnych przez operatora wyznaczonego (Dz. U.
z 2013 r. poz. 545, dalej "rozporządzenie z 2013 r.") również ustanowiono, że jeżeli
w chwili doręczania przesyłki rejestrowanej stwierdzono nieobecność adresata lub innych osób uprawnionych do jej odbioru, o których mowa w art. 37 prawa pocztowego, zawiadomienie o próbie doręczenia przesyłki rejestrowanej wraz z informacją o terminie jej odbioru i adresie placówki oddawczej, w której przesyłka ta jest przechowywana, operator wyznaczony pozostawia w oddawczej skrzynce pocztowej adresata. Zawiadomienie to ma postać papierową.
Powyższe pozostaje zatem zbieżne z przepisami regulującymi tzw. doręczenie zastępcze z art. 44 k.p.a ze wszystkimi wynikającymi z niego wymogami.
Realizując wobec tego dyrektywy wyrażone w art. 7, art. 8 k.p.a. i art. 11 k.p.a. organ administracji orzekający w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu powinien zbadać okoliczności związane z doręczeniem konkretnej korespondencji. Wywiedzione z kolei na ich podstawie konsekwencje prawne powinny znaleźć odzwierciedlenie
w treści uzasadnia postanowienia wydanego w trybie art. 134 k.p.a.
Z akt sprawy wynika, że zaskarżone postanowienie Naczelnika US z dnia 22 sierpnia 2025r. zostało przesłane Skarżącemu za pośrednictwem operatora pocztowego. Jak podał Dyrektor IAS, korespondencja po dwukrotnym awizowaniu nie została odebrana w terminie i wróciła do nadawcy.
Dyrektor IAS wskazał, że dowodem powyższego jest znajdująca się w aktach sprawy koperta, która zawiera postanowienie Naczelnika US z dnia 22 sierpnia 2025r. oraz raport z pliku [...] (HEPO) - będący potwierdzeniem odbioru ww. przesyłki
o numerze [...] (jako dowód doręczenia przesyłki [...]), z treści którego wynika, że doręczenie postanowienia nastąpiło w trybie art. 44 k.p.a., tj. po dwukrotnym awizowaniu przesyłki w dniach 29 sierpnia 2025r. i 8 września 2025r. Raport stanowi dowód tego, co zostało w nim urzędowo zaświadczone. Korzysta z domniemania prawdziwości i zgodności z prawdą tego, co zostało w nim stwierdzone. Informacje zaś o dacie doręczenia postanowienia w pełni pokrywają się z adnotacjami dokonanymi przez doręczyciela na kopercie przesyłki oraz z danymi wynikającymi z wydruku śledzenia przesyłek.
Stosownie natomiast do treści art. 17 § 1 u.p.e.a. w związku z art. 71a § 9 u.p.e.a., termin na wniesienie zażalenia wynosi 7 dni od dnia doręczenia postanowienia stronie. Aby zachować siedmiodniowy termin, Skarżący musiałby nadać zażalenie (za pośrednictwem operatora wyznaczonego lub w inny, przewidziany prawem sposób) najpóźniej 19 września 2025r. czego nie uczynił, a uczynił to w terminie późniejszym.
Przechodząc do sprawy tut. Sąd wskazuje, iż argumentacja Dyrektora Izby odnosząca się - w jego ocenie - do skuteczności doręczenia rzeczonej przesyłki
w trybie tzw. doręczenia zastępczego wynikającego z art. 44 k.p.a jest nieprawidłowa.
Wprawdzie, jak organ ten podał, przy przesyłce w aktach sprawy znajduje się raport
z pliku (HEPO) sporządzony w formacie xml, który w swej treści wymienia dane takie jak: datę nadania przesyłki – 25.08.2025 r., jej status: zwrot (po awizo), systemową datę oznaczenia 15.09.2025 r. (data zwrotu po awizacji), brak doręczenia: nie podjęto przesyłki z placówki pocztowej, daty awiza pierwszego i powtórnego
– kolejno: 2025-08-29T[...], 2025-09-08T[...], numer przesyłki, sygnaturę
i rodzaj , dane adresata, nadawcy oraz dane wydającego zwrócona przesyłkę wraz
z nazwą i adresem placówki pocztowej – Placówka Pocztowa [...],[...].
Raport nie zawiera jednakże wszystkich wymaganych przepisem prawa wymogów, które jak wspomniano wyżej, przy ocenie skuteczności doręczenia należy ściśle oceniać. Dla stwierdzenia bowiem skuteczności doręczenia pisma w trybie "fikcji doręczenia" wynikającej z art. 44 k.p.a., opartego na domniemaniu, konieczne jest udokumentowanie ścisłego dokonania wszystkich ustanowionych w tym artykule czynności doręczyciela.
Przepis art. 44 § 1 k.p.a mówi, że operator pocztowy w rozumieniu ustawy Prawo pocztowe przechowuje pismo przez okres czternastu dni w swojej placówce pocztowej – w przypadku doręczania pism przez operatora pocztowego. Jednakże § 2 tego artykułu zawiera wymóg by zawiadomienie o pozostawieniu pisma zawierało informację o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, które umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź
w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata. W przypadku zaś niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie
o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia (art. 44 § 3 k.p.a. tzw. "drugie awizo").
Z raportu, na które powołuje się Dyrektor Izby powyższe w ogóle nie wynika.
O ile zgodzić się należy, że raport zawiera daty obu awiz, przyczynę braku doręczenia oraz nazwę placówki wydającego zwróconą przesyłkę, o tyle należy wskazać, że nie zawiera on informacji na temat możliwości odbioru przesyłki w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1 art. 44 k.p.a. Na informację tę i datę, do kiedy należy odebrać przesyłkę od daty pierwszego awizo nie wskazują także adnotacje sporządzone na kopercie korespondencji.
Wadę tę potwierdza też załączona (do wniosku o przywrócenie terminu wraz
z zażaleniem Strony na wydane przez Naczelnika US postanowienie z dnia 22 sierpnia 2025r.) kopia zawiadomienia o awizowaniu przesyłek zaadresowanych m. in. do Skarżącego, do której to z kolei okoliczności organ w żaden sposób się nie odniósł.
Tymczasem dla stwierdzenia skuteczności doręczenia pisma w trybie art. 44 k.p.a. konieczne jest udokumentowanie ścisłego dokonania wszystkich ustanowionych w tym przepisie czynności doręczyciela. Jeżeli nie wiadomo, jak działał doręczający, to doręczenia nie można uznać za dokonane (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lutego 2020 r., sygn. akt I OSK 3971/18, z dnia 8 grudnia 2020 r., sygn. akt I OSK 861/20, wyrok Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego
w Łodzi z dnia 10 lipca 2025 r., sygn. akt II SA/Łd 223/25, CBOSA). Procesowa instytucja doręczenia zastępczego polega nie tyle na domniemaniu, ile oparta jest na konstrukcji fikcji prawnej poprzez uznanie, że nastąpiło doręczenie pisma, które de facto nie miało miejsca. Warunkiem jednak przyjęcia przez organ takiej fikcji prawnej, tj. uznania, iż nastąpiło doręczenie zastępcze, jest dysponowanie przez ten organ niebudzącym wątpliwości dowodem potwierdzającym, że przesłanki określone w art. 44 k.p.a. zostały spełnione (wyrok NSA z 31 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 2105/11, CBOSA). W tutejszej sprawie organ takim dowodem nie dysponuje.
W orzecznictwie sądów administracyjnych zwraca się dodatkowo uwagę, że domniemanie doręczenia przewidzianego w art. 44 § 1- 4 k.p.a. pociąga za sobą wszelkie skutki doręczenia jeśli wszystkie przesłanki przewidziane w tym artykule zostały spełnione, w tym dokonano adnotacji przez doręczyciela, czy i gdzie pozostawił zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru. Przepis art. 44 k.p.a. ustanawiając zastępczy tryb doręczenia korespondencji umożliwia przyjęcie fikcji prawnej, że pismo, którego adresat nie odebrał z placówki pocztowej lub z urzędu gminy (miasta) w określonym terminie, zostało doręczone z upływem ostatniego dnia terminu. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 24 września 2021 r., I GSK 288/21, CBOSA, możliwe jest obalenie domniemania skuteczności doręczenia zastępczego, "jeżeli okaże się, że samo zastosowanie art. 44 k.p.a. było wadliwe przez nieprzestrzeganie poszczególnych wymogów procedury doręczenia zastępczego. W związku z dotkliwością skutków doręczenia zastępczego zasady stosowania tej instytucji powinny być przestrzegane ściśle. Uchybienie jakiemukolwiek z wymogów procedury doręczenia zastępczego powoduje, że organ administracji publicznej nie może skutecznie powołać się na domniemanie doręczenia pisma z zastosowaniem konstrukcji fikcji prawnej doręczenia na podstawie k.p.a. ".
Prawidłowo dokonane doręczenie uznawane jest z kolei za jeden z kluczowych warunków przestrzegania praw strony w postępowaniu administracyjnym (por. postanowienie NSA z dnia 15 września 2011 r., sygn. akt II GSK 1761/11 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 14 listopada 2025 r., sygn. akt III SA/Łd 551/25, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 17 kwietnia 2025 r., sygn. akt II SA/Sz 1/15, CBOSA).
W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że przepisy dotyczące doręczeń pism (w tym także decyzji i postanowień) stanowią w istocie gwarancje przestrzegania przez organ administracji publicznej zasady demokratycznego państwa prawnego. Regulacje te mają chronić obywatela przed nadużyciami ze strony administracji. Zatem nie mogą być interpretowane niejako "na szkodę" obywatela
w sytuacji, gdy ten podejmuje wszelkie starania mające zapewnić mu prawo do wniesienia skutecznego środka zaskarżenia od wydanego rozstrzygnięcia. Wszelkie nieprawidłowości w zakresie doręczeń powinny więc obciążać organy administracji publicznej i nie powinny być interpretowane na szkodę jednostki.
Ponieważ instytucja doręczenia zastępczego wywiera tak istotne skutki dla praw uczestników postępowania powinna być stosowana z zachowaniem reguł ustawowych, a każde odstępstwo winno skutkować przyjęciem, że w istocie nie doszło do zastępczego doręczenia pisma (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 marca 2014 r., sygn. akt I FSK 1880/13, postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 marca 2026 r., sygn. akt I FZ 275/25, CBOSA).
Wobec tego, skoro w procesie doręczania postanowienia Naczelnika US
z dnia 22 sierpnia 2025r. doszło do istotnych uchybień należało stwierdzić, iż doręczenie to było nieskuteczne. Skutkiem takiego stwierdzenia jest, że wniesione przez Stronę skarżącą zażalenie było niedopuszczalne, albowiem nie istniał przedmiot zaskarżenia i tym samym nie otworzył się termin do jego zaskarżenia.
W tych okolicznościach należało zatem stwierdzić, że doszło do naruszenia art. 6 k.p.a, art. 7 k.p.a., art. 11 k.p.a., ale także art. 44 k.p.a. i art. 134 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. i art. 17 § 1 u.p.e.a., poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym uznaniu, że na tle stanu faktycznego sprawy nastąpiło skuteczne doręczenie zastępcze zaskarżonego zażaleniem postanowienia Naczelnika US.
W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. zobowiązany był orzec o uchyleniu zaskarżonego postanowienia w całości.
O kosztach orzeczono w pkt II w oparciu o art. 205 § 2 ww. ustawy, zasądzając na rzecz Skarżącego kwotę 597 zł, na którą składają się: 100 zł tytułem uiszczonego wpisu od skargi, 480 zł tytułem wynagrodzenia profesjonalnego pełnomocnika w stawce podstawowej i 17 zł tytułem opłaty skarbowej od dokumentu pełnomocnictwa.