a) uznanie fikcji doręczenia z art. 44 k.p.a., podczas gdy nie zostały spełnione obligatoryjne przesłanki do uznania korespondencji za doręczoną,
b) odstąpienie od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w zakresie dokonywania ustaleń, czy zostały spełnione przesłanki do uznania fikcji doręczenia z art. 44 k.p.a.,
c) odmowę przeprowadzenia dowodów zawnioskowanych przez Skarżącego bez należytego wskazania uzasadnienia takiej odmowy, co prowadzi do wniosku, że Organ nie dążył do wyjaśnienia wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, lecz ograniczył się do formalnego stwierdzenia, że doręczenie nastąpiło w trybie art. 44 k.p.a.
6) art. 81a k.p.a., poprzez jego niezastosowanie i rozstrzygnięcie wątpliwości co do skutecznego i rzeczywistego podwójnego awizowania przesyłki wbrew zasadzie rozstrzygania wątpliwości na korzyść strony postępowania, co skutkowało odmową przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia dla Skarżącego.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem prawa.
Istotę sporu stanowi skuteczność doręczenia w trybie art. 44 k.p.a. postanowienia organu egzekucyjnego w przedmiocie określenia dłużnikowi zajętej wierzytelności wysokości nieprzekazanej kwoty. Rozstrzygnięcie tej kwestii miało z kolei wpływ na ocenę tego, czy organ wydający postanowienie zasadnie stwierdził, że złożone przez stronę zażalenie zostało wniesione z uchybieniem terminu.
Na wstępie wskazania wymaga, iż zgodnie z art. 18 u.p.e.a. w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez organ administracji, jeżeli przepisy ustawy nie stanowią inaczej: 1) do czynności wierzyciela podejmowanych przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego na podstawie niniejszej ustawy, 2) w postępowaniu egzekucyjnym – przepisy Kodeksu postepowania administracyjnego stosuje się odpowiednio.
Ze zwrotu "jeżeli przepisy ustawy egzekucyjnej nie stanowią inaczej" wynika zatem, iż zastosowanie przepisów odesłania ogranicza się do tych kwestii, które nie zostały unormowane w u.p.e.a.
Powołany przepis odsyłający powoduje, że do administracyjnego postępowania egzekucyjnego przenikają nie tylko regulacje szczegółowe k.p.a., lecz przede wszystkim uregulowane w nim zasady ogólne. Do zagadnień nieunormowanych
w ustawie egzekucyjnej należy m.in. procedura doręczenia pism. W związku z tym zastosowanie znajdują stosowne przepisy k.p.a., gdyż ustawa egzekucyjna nie zawiera autonomicznej regulacji dotyczącej pism doręczeń.
Zgodnie z art. 17c § 1 u.p.e.a., organ egzekucyjny doręcza pisma na adres do doręczeń elektronicznych, o którym mowa w art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych, chyba że doręczenie następuje na konto
w systemie teleinformatycznym organu albo przez pracownika obsługującego organ.
W przypadku braku możliwości doręczenia w sposób, o którym mowa w § 1, organ egzekucyjny doręcza pisma za pokwitowaniem przez operatora wyznaczonego
z wykorzystaniem publicznej usługi hybrydowej, o której mowa w art. 2 pkt 7 ustawy
z dnia 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych (§ 2). W przypadku zaś braku możliwości doręczenia w sposób, o którym mowa w § 1 i 2, organ egzekucyjny doręcza pisma przesyłką rejestrowaną, o której mowa w art. 3 pkt 23 ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe (§ 3).
Powyższy przepis zawiera zatem "kierunkowe" wskazania, co do sposobów doręczania pism w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym. Ponadto przepis ten adresowany jest wyłącznie do organu egzekucyjnego, który jest jednym z podmiotów czynnych administracyjnego postępowania egzekucyjnego (obok wierzyciela i dłużnika zajętej wierzytelności).
Doręczenie należy do czynności materialno-technicznych, z dokonaniem której prawo wiąże określone skutki prawne. Typowym skutkiem prawnym doręczenia jest rozpoczęcie biegu terminu do dokonania określonej czynności prawnej, np. wniesienia zażalenia.
Stwierdzenie uchybienia terminu zastrzeżonego dla dokonania konkretnej czynności procesowej wymaga ustalenia, czy termin ten rozpoczął bieg.
Zdarzeniem powodującym rozpoczęcie biegu terminu dla wniesienia środka zaskarżenia jest doręczenie odpowiedniemu podmiotowi zaskarżanego rozstrzygnięcia (por. wyroki: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 8 maja 2024 r., sygn. akt I SA/Op 252/24, Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 kwietnia 2023 r. sygn. akt II OSK 2147/22, z dnia 15 czerwca 2020 r. sygn. akt I OSK 1699/19 – powołane orzeczenia dostępne poprzez Centralną Bazę Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwaną dalej "CBOSA").
Dla ustalenia początkowego momentu, od którego liczyć należy bieg terminu niezbędna jest w związku z tym ocena, czy doręczenie przesyłki zawierającej rozstrzygnięcie było skuteczne. Dla uznania doręczenia za wywołujące skutki prawne niezbędna jest jego ocena z zachowaniem obowiązujących przepisów normujących tę kwestię. W rozpoznawanej sprawie, doręczenie nastąpiło w trybie o jakim mowa w art. 44 k.p.a.
Zgodnie z art. 39 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej doręcza pisma na adres do doręczeń elektronicznych, o którym mowa w art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych, zwany dalej "adresem do doręczeń elektronicznych", chyba że doręczenie następuje na konto w systemie teleinformatycznym organu albo w siedzibie organu.
W przypadku braku możliwości doręczenia w sposób, o którym mowa w § 1, organ administracji publicznej doręcza pisma za pokwitowaniem:
1) przez operatora wyznaczonego z wykorzystaniem publicznej usługi hybrydowej,
o której mowa w art. 2 pkt 7 ustawy z dnia 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych, albo
2) przez swoich pracowników lub przez inne upoważnione osoby lub organy (§ 2)
W przypadku braku możliwości doręczenia w sposób, o którym mowa w § 1 i § 2 pkt 1, organ administracji publicznej doręcza pisma:
1) przesyłką rejestrowaną, o której mowa w art. 3 pkt 23 ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe (Dz. U. z 2025 r. poz. 366, 820 i 1456), albo
2) przez swoich pracowników lub przez inne upoważnione osoby lub organy (§ 3).
Z przytoczonych powyżej przepisów wynika, że zasadą powinno być doręczanie pism przez organ egzekucyjny na adres do doręczeń elektronicznych. Równorzędnym sposobem doręczenia jest doręczenie na konto w systemie teleinformatycznym organu albo przez pracownika obsługującego organ egzekucyjny. Ustawa wskazuje
w określonych sytuacjach na powinność doręczenia niektórych pism przez pracownika obsługującego organ egzekucyjny. Doręczenie pism w inny sposób może zostać wykorzystywane wyłącznie w przypadku niemożności doręczenia na adres do doręczeń elektronicznych, na konto w systemie teleinformatycznym organu albo przez pracownika. Należy wówczas doręczyć pismo za pokwitowaniem przez operatora wyznaczonego z wykorzystaniem publicznej usługi hybrydowej. W drugiej kolejności należy doręczyć pismo przesyłką rejestrowaną.
Jak stanowi art. 44 § 1 k.p.a., w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43 – operator pocztowy w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. – Prawo pocztowe przechowuje pismo przez okres czternastu dni
w swojej placówce pocztowej – w przypadku doręczania pism przez operatora pocztowego. Według § 2 art. 44 k.p.a. zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz
z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata. W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia (art. 44 § 3 k.p.a. tzw. "drugie awizo"). Doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w art. 44 § 1 k.p.a., a pismo pozostawia się w aktach sprawy (art. 44 § 4 k.p.a.).
Zatem, jak wynika z art. 44 k.p.a., skuteczność wskazanego w nim sposobu doręczania pism uzależniona została od bezwzględnego zachowania wymogów określonych w tym przepisie. Wobec powyższego, zasady i procedury odnoszące się do stosowania instytucji doręczenia zastępczego powinny być przestrzegane ściśle. Uchybienie któremukolwiek z elementów procedury doręczenia zastępczego powoduje, że nie można skutecznie powoływać się na domniemanie doręczenia.
Powyższe rozważania wpisują się w pogląd przedstawiony przez WSA
w Gdańsku w wyroku I SA/Gd 644/23, że dla stwierdzenia skuteczności doręczenia pisma w trybie art. 44 k.p.a., opartego na domniemaniu, konieczne jest udokumentowanie ścisłego dokonania wszystkich ustanowionych w tym artykule czynności doręczyciela. Doręczenie jest czynnością wysoce sformalizowaną, która
z racji swego znaczenia dla strony, winna być dokonana zgodnie z obowiązującymi
w tym zakresie uregulowaniami, czego konsekwencją jest to, że za wszelkie popełnione w tym zakresie błędy odpowiada organ bez względu na to, czy czynność tę realizował samodzielnie, czy też zlecał jej wykonanie innym prawem uprawnionym podmiotom.
W tym miejscu należy zwrócić też uwagę, że zgodnie z § 34 ust. 1 rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z 29 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków wykonywania usług powszechnych przez operatora wyznaczonego (Dz.U.
z 2020 r. poz. 1026 ze zm.) - dalej zwane Rozporządzeniem również ustanowiono, że jeżeli w chwili doręczania przesyłki rejestrowanej stwierdzono nieobecność adresata lub innych osób uprawnionych do jej odbioru, o których mowa w art. 37 prawa pocztowego, zawiadomienie o próbie doręczenia przesyłki rejestrowanej wraz z informacją o terminie jej odbioru i adresie placówki oddawczej, w której przesyłka ta jest przechowywana, operator wyznaczony pozostawia w oddawczej skrzynce pocztowej adresata. Zawiadomienie to ma postać papierową.
Powyższe pozostaje zatem zbieżne z przepisami regulującymi tzw. doręczenie zastępcze z art. 44 k.p.a. ze wszystkimi wynikającymi z niego wymogami.
Realizując wobec tego dyrektywy wyrażone w art. 7, art. 8 k.p.a. i art. 11 k.p.a. organ administracji orzekający w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu powinien zbadać okoliczności związane z doręczeniem konkretnej korespondencji. Wywiedzione z kolei na ich podstawie konsekwencje prawne powinny znaleźć odzwierciedlenie
w treści uzasadnia postanowienia wydanego w trybie art. 134 k.p.a.
Z akt sprawy wynika, że przesyłka zawierająca postanowienie Naczelnika z dnia 22 sierpnia 2025 r. określające wysokość nieprzekazanej kwoty została przesłana Skarżącemu za pośrednictwem operatora pocztowego. Jak podał Dyrektor, korespondencja po dwukrotnym awizowaniu nie została odebrana w terminie i została zwrócona nadawcy.
Dyrektor wskazał, że dowodem powyższego jest znajdująca się w aktach sprawy koperta, która zawiera postanowienie Naczelnika z dnia 22 sierpnia 2025 r. oraz raport z pliku [...] (HEPO) - będący potwierdzeniem odbioru ww. przesyłki
o numerze [...] (jako dowód doręczenia przesyłki [...]), z treści którego wynika, że doręczenie postanowienia nastąpiło w trybie art. 44 k.p.a., tj. po dwukrotnym awizowaniu przesyłki w dniach 29 sierpnia 2025 r. i 8 września 2025 r. Raport stanowi dowód tego, co zostało w nim urzędowo zaświadczone. Korzysta z domniemania prawdziwości i zgodności z prawdą tego, co zostało w nim stwierdzone. Informacje zaś o dacie doręczenia postanowienia
w pełni pokrywają się z adnotacjami dokonanymi przez doręczyciela na kopercie przesyłki oraz z danymi wynikającymi z wydruku śledzenia przesyłek.
Stosownie do treści art. 17 § 1 u.p.e.a. w związku z art. 71a § 9 u.p.e.a., termin na wniesienie zażalenia wynosi 7 dni od dnia doręczenia postanowienia stronie. Aby zachować siedmiodniowy termin, skarżący musiałby nadać zażalenie (za pośrednictwem operatora wyznaczonego lub w inny, przewidziany prawem sposób) najpóźniej 19 września 2025 r. czego nie uczynił, a uczynił to w terminie późniejszym.
W ocenie Sądu, argumentacja Dyrektora odnosząca się - w jego ocenie - do skuteczności doręczenia rzeczonej przesyłki w trybie tzw. doręczenia zastępczego wynikającego z art. 44 k.p.a. jest nieprawidłowa. Jak podał to organ, przy przesyłce w aktach sprawy znajduje się raport z pliku (HEPO) sporządzony w formacie xml, który w swej treści wymienia dane takie jak: datę nadania przesyłki – 25.08.2025 r., jej status: zwrot (po awizo), systemową datę oznaczenia 15.09.2025 r. (data zwrotu po awizacji), brak doręczenia: nie podjęto przesyłki z placówki pocztowej, daty awiza pierwszego i powtórnego – kolejno: 2025-08-29T11:56:00, 2025-09-08T07:58:41, numer przesyłki, sygnaturę i rodzaj, dane adresata, nadawcy oraz dane wydającego zwrócona przesyłkę wraz z nazwą i adresem placówki pocztowej – [...].
Raport nie zawiera jednakże wszystkich wymaganych przepisem prawa wymogów, które jak wspomniano wyżej, przy ocenie skuteczności doręczenia należy ściśle oceniać. Dla stwierdzenia bowiem skuteczności doręczenia pisma w trybie "fikcji doręczenia" wynikającej z art. 44 k.p.a., opartego na domniemaniu, konieczne jest udokumentowanie ścisłego dokonania wszystkich ustanowionych w tym artykule czynności doręczyciela.
Przepis art. 44 § 1 k.p.a. mówi, że operator pocztowy w rozumieniu ustawy Prawo pocztowe przechowuje pismo przez okres czternastu dni w swojej placówce pocztowej – w przypadku doręczania pism przez operatora pocztowego. Jednakże § 2 tego artykułu zawiera wymóg by zawiadomienie o pozostawieniu pisma zawierało informację o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, które umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata. W przypadku zaś niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia (art. 44 § 3 k.p.a. tzw. "drugie awizo").
Z raportu, na które powołuje się Dyrektor powyższe w ogóle nie wynika.
O ile zgodzić się należy, że raport zawiera daty obu awiz, przyczynę braku doręczenia oraz nazwę placówki wydającego zwróconą przesyłkę, o tyle należy wskazać, że nie zawiera on informacji na temat możliwości odbioru przesyłki w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1 art. 44 k.p.a. Na informację tę i datę, do kiedy należy odebrać przesyłkę od daty pierwszego awizo nie wskazują także adnotacje sporządzone na kopercie korespondencji.
Wadę tę potwierdza też załączona (do zażalenia Strony złożonego na wydane przez Naczelnika postanowienie z dnia 22 sierpnia 2025 r.) kopia zawiadomienia o awizowaniu przesyłek zaadresowanych m.in. do skarżącego, do której to z kolei okoliczności organ w żaden sposób się nie odniósł.
Tymczasem dla stwierdzenia skuteczności doręczenia pisma w trybie art. 44 k.p.a. konieczne jest udokumentowanie ścisłego dokonania wszystkich ustanowionych w tym przepisie czynności doręczyciela. Jeżeli nie wiadomo, jak działał doręczający, to doręczenia nie można uznać za dokonane (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lutego 2020 r., sygn. akt I OSK 3971/18, z dnia 8 grudnia 2020 r., sygn. akt I OSK 861/20, wyrok Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Łodzi z dnia 10 lipca 2025 r., sygn. akt II SA/Łd 223/25, CBOSA). Procesowa instytucja doręczenia zastępczego polega nie tyle na domniemaniu, ile oparta jest na konstrukcji fikcji prawnej poprzez uznanie, że nastąpiło doręczenie pisma, które de facto nie miało miejsca. Warunkiem jednak przyjęcia przez organ takiej fikcji prawnej, tj. uznania, iż nastąpiło doręczenie zastępcze, jest dysponowanie przez ten organ niebudzącym wątpliwości dowodem potwierdzającym, że przesłanki określone w art. 44 k.p.a. zostały spełnione (wyrok NSA z 31 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 2105/11, CBOSA). W tutejszej sprawie organ takim dowodem nie dysponuje.
W orzecznictwie sądów administracyjnych zwraca się dodatkowo uwagę, że domniemanie doręczenia przewidzianego w art. 44 § 1- 4 k.p.a. pociąga za sobą wszelkie skutki doręczenia jeśli wszystkie przesłanki przewidziane w tym artykule zostały spełnione, w tym dokonano adnotacji przez doręczyciela, czy i gdzie pozostawił zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru. Przepis art. 44 k.p.a. ustanawiając zastępczy tryb doręczenia korespondencji umożliwia przyjęcie fikcji prawnej, że pismo, którego adresat nie odebrał z placówki pocztowej lub z urzędu gminy (miasta) w określonym terminie, zostało doręczone z upływem ostatniego dnia terminu. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 24 września 2021 r., I GSK 288/21, CBOSA, możliwe jest obalenie domniemania skuteczności doręczenia zastępczego, "jeżeli okaże się, że samo zastosowanie art. 44 k.p.a. było wadliwe przez nieprzestrzeganie poszczególnych wymogów procedury doręczenia zastępczego. W związku z dotkliwością skutków doręczenia zastępczego zasady stosowania tej instytucji powinny być przestrzegane ściśle. Uchybienie jakiemukolwiek z wymogów procedury doręczenia zastępczego powoduje, że organ administracji publicznej nie może skutecznie powołać się na domniemanie doręczenia pisma z zastosowaniem konstrukcji fikcji prawnej doręczenia na podstawie k.p.a. ".
Prawidłowo dokonane doręczenie uznawane jest z kolei za jeden z kluczowych warunków przestrzegania praw strony w postępowaniu administracyjnym (por. postanowienie NSA z dnia 15 września 2011 r., sygn. akt II GSK 1761/11 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 14 listopada 2025 r., sygn. akt III SA/Łd 551/25, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 17 kwietnia 2025 r., sygn. akt II SA/Sz 1/15, CBOSA).
W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że przepisy dotyczące doręczeń pism (w tym także decyzji i postanowień) stanowią w istocie gwarancje przestrzegania przez organ administracji publicznej zasady demokratycznego państwa prawnego. Regulacje te mają chronić obywatela przed nadużyciami ze strony administracji. Zatem nie mogą być interpretowane niejako "na szkodę" obywatela
w sytuacji, gdy ten podejmuje wszelkie starania mające zapewnić mu prawo do wniesienia skutecznego środka zaskarżenia od wydanego rozstrzygnięcia. Wszelkie nieprawidłowości w zakresie doręczeń powinny więc obciążać organy administracji publicznej i nie powinny być interpretowane na szkodę jednostki.
Ponieważ instytucja doręczenia zastępczego wywiera tak istotne skutki dla praw uczestników postępowania powinna być stosowana z zachowaniem reguł ustawowych, a każde odstępstwo winno skutkować przyjęciem, że w istocie nie doszło do zastępczego doręczenia pisma (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 marca 2014 r., sygn. akt I FSK 1880/13, postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 marca 2026 r., sygn. akt I FZ 275/25, CBOSA).
Wobec tego, skoro w procesie doręczania postanowienia Naczelnika
z dnia 22 sierpnia 2025 r. doszło do istotnych uchybień należało stwierdzić, iż doręczenie to było nieskuteczne. Skutkiem takiego stwierdzenia jest, że wniesione przez stronę skarżącą zażalenie było niedopuszczalne, albowiem nie istniał przedmiot zaskarżenia i tym samym nie otworzył się termin do jego zaskarżenia.
W tych okolicznościach należało zatem stwierdzić, że doszło do naruszenia art. 6 k.p.a, art. 7 k.p.a., art. 11 k.p.a., ale także art. 44 k.p.a. i art. 134 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. i art. 17 § 1 u.p.e.a., poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym uznaniu, że na tle stanu faktycznego sprawy nastąpiło skuteczne doręczenie zastępcze zaskarżonego zażaleniem postanowienia Naczelnika.
W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. zobowiązany był orzec o uchyleniu zaskarżonego postanowienia.
O kosztach orzeczono w pkt 2 w oparciu o art. 205 § 2 p.p.s.a., zasądzając na rzecz skarżącego kwotę 597 zł, na którą składają się: 100 zł tytułem uiszczonego wpisu od skargi, 480 zł tytułem wynagrodzenia profesjonalnego pełnomocnika w stawce podstawowej i 17 zł tytułem opłaty skarbowej od dokumentu pełnomocnictwa.