Wyrok WSA z dnia 09 czerwca 2026, sygn. I SA/Gd 242/26

4) art. 122 oraz art. 187 § 1 O.p. w zw. z art. 6q ust. 1 u.c.p.g., poprzez niewyjaśnienie w sposób wyczerpujący stanu faktycznego sprawy oraz nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego pozwalającego na ustalenie rzeczywistego składu i proporcji odpadów znajdujących się w pojemnikach,

w szczególności poprzez brak ustalenia objętości lub masy poszczególnych frakcji odpadów, a co za tym idzie brak ustalenia udziału procentowego odpadów podlegających selektywnemu zbieraniu;

5) art. 123 O.p. w zw. z art. 6q ust. 1 u.c.p.g. poprzez uniemożliwienie przedstawicielom Skarżącej uczestniczenia w czynnościach dotyczących stwierdzenia rzekomych nieprawidłowości w segregowaniu odpadów co stanowiło naruszenie prawa Strony do bezpośredniego uczestniczenia w czynnościach prowadzonych w związku z postępowaniem administracyjnym.

4. SKO w odpowiedzi na skargę podtrzymało dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

5.1. Skarga jest zasadna.

5.2. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.

Z kolei, przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r. poz. 143, dalej jako: "p.p.s.a."), stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne.

W wyniku takiej kontroli decyzja podlega uchyleniu w razie stwierdzenia przez Sąd: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę wznowienia postępowania administracyjnego, lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c p.p.s.a.). W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).

Z przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika z kolei, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, (która to regulacja nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie).

Badając rozpoznawaną sprawę w tak zakreślonej kognicji, Sąd stwierdził naruszenia przepisów prawa, w stopniu które skutkowało koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji SKO oraz poprzedzającej decyzji Burmistrza Miasta Rumi.

5.3. Istota sporu w rozpatrywanej sprawie sprowadza się do oceny prawidłowości określenia W. opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi z zastosowaniem stawek w podwyższonej wysokości ze względu na niedopełnienie obowiązku selektywnego zbierania odpadów komunalnych.

Zdaniem organów obu instancji ze względu na stwierdzone przez podmiot odbierający odpady przypadki braku selektywnego zbierania odpadów komunalnych w miesiącu maju 2025 r. Skarżąca jako właściciel nieruchomości zobowiązana jest na podstawie art. 6ka ust. 3 u.c.p.g. do uiszczenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi według stawki podwyższonej.

Natomiast w ocenie Skarżącej, organ przeprowadził wadliwie postępowanie i nie wykazał, że w pojemnikach przeznaczonych na zmieszane odpady komunalne znajdowało się ponad 20% zawartości pojemnika, innego rodzaju frakcji odpadów i w konsekwencji bezpodstawnie uznano, że Skarżąca nie dopełniła obowiązku selektywnego zbierania odpadów.

5.4. W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że w myśl art. 6ka ust. 1 u.c.p.g. w przypadku niedopełnienia przez właściciela nieruchomości obowiązku selektywnego zbierania odpadów komunalnych, podmiot odbierający odpady komunalne przyjmuje je jako niesegregowane (zmieszane) odpady komunalne i powiadamia o tym wójta, burmistrza lub prezydenta miasta oraz właściciela nieruchomości.

Jak stanowi art. 6ka ust. 2 ww. ustawy, wójt, burmistrz lub prezydent miasta na podstawie powiadomienia, o którym mowa w ust. 1, wszczyna postępowanie w sprawie określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi.

Zgodnie natomiast z art. 6ka ust. 3 u.c.p.g., wójt, burmistrz lub prezydent miasta określa, w drodze decyzji, wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za miesiąc lub miesiące, a w przypadku nieruchomości, o których mowa w art. 6j ust. 3b, za rok, w których nie dopełniono obowiązku selektywnego zbierania odpadów komunalnych, stosując wysokość stawki opłaty podwyższonej, o której mowa w art. 6k ust. 3.

Powołany art. 6ka u.c.p.g. określa więc konsekwencje niedopełnienia przez właściciela nieruchomości obowiązku selektywnego zbierania odpadów komunalnych. Obowiązek powyższy wynika z art. 5 ust. 1 pkt 3 u.c.p.g., zgodnie z którym właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez zbieranie w sposób selektywny powstałych na terenie nieruchomości odpadów komunalnych zgodnie z wymaganiami określonymi w regulaminie oraz sposobem określonym w przepisach wydanych na podstawie art. 4a ust. 1 u.c.p.g.

Pojęcie selektywnej zbiórki odpadków komunalnych, o którym mowa w art. 6ka u.c.p.g., należy interpretować z uwzględnieniem art. 3 ust. 1 pkt 7 i 24 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2023 r. poz. 1587; ze zm.). Odpadami komunalnymi są odpady powstające w gospodarstwach domowych oraz odpady pochodzące od innych wytwórców odpadów, które ze względu na swój charakter i skład są podobne do odpadów z gospodarstw domowych, w szczególności niesegregowane (zmieszane) odpady komunalne i odpady selektywnie zebrane:

a) z gospodarstw domowych, w tym papier i tektura, szkło, metale, tworzywa sztuczne, bioodpady, drewno, tekstylia, opakowania, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, zużyte baterie i akumulatory oraz odpady wielkogabarytowe, w tym materace i meble, oraz

b) ze źródeł innych niż gospodarstwa domowe, jeżeli odpady te są podobne pod względem charakteru i składu do odpadów z gospodarstw domowych - przy czym odpady komunalne nie obejmują odpadów z produkcji, rolnictwa, leśnictwa, rybołówstwa, zbiorników bezodpływowych, sieci kanalizacyjnej oraz z oczyszczalni ścieków, w tym osadów ściekowych, pojazdów wycofanych z eksploatacji oraz odpadów budowlanych i rozbiórkowych; niesegregowane (zmieszane) odpady komunalne pozostają niesegregowanymi (zmieszanymi) odpadami komunalnymi, nawet jeżeli zostały poddane przetwarzaniu odpadów, ale przetwarzanie to nie zmieniło w sposób znaczący ich właściwości (ust. 7).

Selektywne zbieranie odpadów polega z kolei na ich zbieraniu, w ramach którego dany strumień odpadów, w celu ułatwienia specyficznego przetwarzania, obejmuje jedynie odpady charakteryzujące się takimi samymi właściwościami i takimi samymi cechami. Niedopełnienie przez właściciela nieruchomości obowiązku selektywnego zbierania odpadów komunalnych polega na nieumieszczeniu odpadów w urządzeniach (pojemnikach lub workach) przeznaczonych na zbieranie frakcji, do której należą, a więc na mieszaniu odpadów podlegających selektywnej zbiórce (ust. 24).

5.5. Mając na uwadze powyższe należy stwierdzić, że w art. 6ka ust. 1 u.c.p.g. zawarto przesłanki warunkujące wydanie przez organ decyzji określającej wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za okres, w którym nie dopełniono obowiązku selektywnego zbierania odpadów komunalnych, stosując wysokość stawki opłaty podwyższonej.

Pierwszą z przesłanek uzasadniających wydanie ww. decyzji jest niedopełnienie przez właściciela nieruchomości obowiązku selektywnego zbierania odpadów komunalnych, której to zaistnienie w niniejszej sprawie kwestionuje strona skarżąca.

Ponadto wskazać należy, że z treści § 1 ust. 3 uchwały nr Xl/123/2025 Rady Miejskiej w Rumi z dnia 20 stycznia 2025 r. w sprawie wyboru metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz stawki tej opłaty (Dz. Urz. Woj. Pomorskiego z 2025 r. poz. 484) wynika, że ustala się stawkę opłaty podwyższonej za gospodarowanie odpadami komunalnymi, jeżeli właściciel nieruchomości nie wypełnia obowiązku zbierania odpadów komunalnych w sposób selektywny, w wysokości 100 zł.

Natomiast uchwałą nr XI/121/2025 z dnia 20 stycznia 2025 r. Rada Miejska w Rumi przyjęła Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy Rumia. (Dz. Urz. Woj. Pom. 2025 r. poz. 482).

Zgodnie z § 15 ust. 1 tej uchwały powstające na terenie nieruchomości odpady komunalne, przed ich zgromadzeniem w pojemnikach/workach na odpady na terenie nieruchomości, należy poddać selekcji mającej na celu oddzielne zgromadzenie poszczególnych rodzajów odpadów tak, aby umożliwić optymalne ich przygotowanie do transportu oraz dalszego ich odzysku lub unieszkodliwienia.

W § 15 ust. 2 Regulaminu wskazano, że obowiązek opisany w ust. 1 winien być realizowany poprzez: prowadzenie selektywnego zbierania w miejscu ich wytworzenia i regularnego przekazywania do odbioru wymieniając rodzaje odpadów m.in. papieru (w tym tektury), szkła, metali, tworzyw sztucznych i odpadów opakowaniowych wielomateriałowych, budowlanych i rozbiórkowych (pkt 1) oraz korzystanie z pojemników/worków na poszczególne rodzaje selektywnie zbieranych odpadów zgodnie z ich przeznaczeniem (pkt 2).

Z kolei z § 24 Regulaminu wynika, że w przypadku stwierdzenia w niesegregowanych (zmieszanych) odpadach komunalnych występowania objętościowo więcej niż 20% odpadów, które winny być zbierane selektywnie, o których mowa w § 15 ust. 2 pkt 1 lit. a-m, uznaje się, że selektywna zbiórka odpadów nie jest prowadzona.

Jak wynika z powyższych regulacji zawartych w Regulaminie naruszenie obowiązku selektywnego zbierania odpadów komunalnych może zostać stwierdzone wyłącznie w przypadku, gdy udział odpadów podlegających obowiązkowi selektywnego zbierania, znajdujących się w pojemniku na odpady zmieszane, przekracza poziom 20% całkowitej objętości pojemnika.

W niniejszej sprawie organy obu instancji stwierdziły, że zebrany materiał dowodowy, w szczególności dokumentacja zdjęciowa sporządzona przez podmiot realizujący usługę odbioru odpadów - P. w R. sp. z o.o. potwierdza, że w siedmiu pojemnikach dla nieruchomości położonej w R. przy ul. [...] przeznaczonych do gromadzenia odpadów zmieszanych, znajdowały się odpady innych frakcji podlegających obowiązkowi selektywnego zbierania tj. papier, szkło i tworzywa sztuczne, bioodpady - w ilości powyżej 20% objętości pojemnika. Ponadto w jednym pojemniku stwierdzono obecność odpadów budowlano-remontowych.

SKO dodatkowo w zaskarżonej decyzji wskazało, że nie wiadomo w jaki sposób Wspólnota, której zarządca czy przedstawiciele, nie widząc realnie pojemników przeznaczonych na odpady zmieszane zakwestionowali stwierdzenie, że 20% odpadów w nich zebranych, to odpady innych frakcji. Organ odwoławczy podkreślił, że oceny dokonał podmiot odbierający odpady, którego pracownicy mieli podstawy prawne i faktyczne do dokonania takiej oceny i mogli w związku z tym jednoznacznie stwierdzić ilość innych frakcji w pojemnikach na odpady zmieszane. Zdaniem SKO pracownicy są przeszkoleniu w tym zakresie i ich obowiązkiem jest sprawdzanie zawartości każdego z pojemników na odpady.

W ocenie Sądu mając na uwadze powyższe stanowisko organu odwoławczego należy podkreślić, że niewątpliwie zawarty w aktach materiał dowodowy w postaci materiału zdjęciowego potwierdza jedynie, że w pojemnikach przeznaczonych na odpady zmieszane, dla nieruchomości przy ul. [...] w R., znajdowały się odpady innych frakcji, podlegających selektywnemu zbieraniu.

Jednakże na podstawie załączonego materiału zdjęciowego nie sposób stwierdzić, jaką objętość pojemnika na odpady zmieszane stanowią odpady, które winny być zbierane selektywnie. Wykonane fotografie zewnętrznej części pojemnika, względnie górnej jego części, nie pozwalają na stwierdzenie proporcji odpadów innych frakcji znajdujących się w pojemniku na odpady zmieszane.

Ponadto w sytuacji istnienia określonego w uchwale, wymogu objętościowego jako warunku stwierdzenia braku selektywnej zbiórki odpadów, nieprawidłowe jest przyjęcie przez organ odwoławczy, że samo zawiadomienie o odbiorze nieselektywnie zebranych odpadów, świadczy już o dokonaniu takiej jednoznacznej oceny przez pracowników firmy odbierającej odpady, przy jednoczesnym braku wyjaśnienia i wskazania w jaki sposób pracownicy tej firmy dokonali oceny wielkości odpadów innych frakcji w pojemniku na odpady zmieszane. Brak jest również w aktach sprawy dowodów wskazujących na dokonanie takiej oceny, czy sposób dokonanego pomiaru proporcji odpadów.

Natomiast podkreślenia wymaga, że w świetle powołanych zapisów uchwały w sprawie przyjęcie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Rumia, samo stwierdzenie obecności odpadów, które co do zasady podlegają selektywnej zbiórce w pojemnikach na odpady zmieszane nie jest wystarczającą podstawą do uznania, że doszło do naruszenia zasad segregacji odpadów. Dopiero wykazanie, że udział tych odpadów przekroczył 20% objętości, stanowi podstawę do uznania, że selektywna zbiórka odpadów nie jest prowadzona.

Również wymaga podkreślenia, że wymóg objętościowy, pozwalający na stwierdzenie braku prowadzenia selektywnej zbiórki odpadów, zgodnie z zapisami uchwały z dnia 20 stycznia 2025 r., dotyczy również odpadów budowlano-remontowych. Bowiem zgodnie z powołanym § 24 Regulaminu wymóg ten dotyczy odpadów, o których mowa w § 15 ust. 2 pkt 1 lit. a-m, gdzie pod lit. k wymieniono odpady budowlane i rozbiórkowe.

W związku z powyższym w ocenie Sądu organy nie zebrały materiału dowodowego w sposób wystarczający na stwierdzenie, że został przekroczony poziom 20% objętości w niesegregowanych (zmieszanych) odpadach występowania odpadów innych frakcji, zgodnie z zapisem wynikającym z § 24 Regulaminu utrzymania czystości i porządku oraz w konsekwencji nie wykazały brak prowadzenia selektywnej zbiórki odpadów.

5.6. W związku z podniesionym w skardze zarzutem i argumentacją dotyczącą naruszenia art. 123 Ordynacji podatkowej, wskazać należy, że kolejną przesłanką wymienioną w art. 6ka ust. 1 u.c.p.g., warunkującą określenie przez organ w drodze decyzji opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi z zastosowaniem wysokości stawki opłaty podwyższonej na podstawie art. 6ka ust. 3 u.c.p.g., jest powiadomienie przez podmiot odbierający odpady komunalne wójta, burmistrza lub prezydenta oraz właściciela nieruchomości o niedopełnieniu przez właściciela nieruchomości obowiązku selektywnego zbierania odpadów komunalnych. Analiza treści art. 6ka ust. 1 i 2 u.c.p.g. nakazuje przyjąć, że aby możliwe było wszczęcie i prowadzenie postępowania administracyjnego zakończonego określeniem przez organ w drodze decyzji opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi z zastosowaniem stawki w podwyższonej wysokości, wskazane przesłanki muszą zostać spełnione łącznie, w tym konieczne jest zarówno powiadomienie organu jednostki samorządu terytorialnego (wójta, burmistrza lub prezydenta miasta), jak i właściciela nieruchomości.

Tym samym powiadomienie przez podmiot odbierający odpady komunalne właściciela nieruchomości o niedopełnieniu obowiązku selektywnej zbiórki odpadów i przyjęciu tych odpadów jako niesegregowane (zmieszane) odpady komunalne jest jednym z warunków wszczęcia postępowania w przedmiocie nałożenia opłaty podwyższonej (por. wyroki NSA z 4 lipca 2023 r., sygn. akt III FSK 152/23 i sygn. akt III FSK 1495/22; wyrok NSA z 28 października 2022 r., sygn. akt III FSK 805/22; CBOSA).

Podkreślić trzeba, że omawiane powiadomienie pełni funkcję informacyjno-prewencyjną. Właściciel nieruchomości otrzymuje w ten sposób informację o stwierdzeniu nieprawidłowej segregacji odpadów i odbiorze tych odpadów jako zmieszanych. Dzięki temu ma możliwość podjęcia działań mających na celu wyeliminowanie w przyszłości ewentualnych uchybień w tym zakresie. Jednocześnie dokonanie prawidłowego powiadomienia stanowi przesłankę do wszczęcia postępowania w przedmiocie określenia podwyższonej opłaty.

Jak wynika z akt niniejszej sprawy P. pismem z dnia 20 maja 2025 r. poinformowało zarówno Burmistrza Miasta Rumi jak i zarządcę nieruchomości, że w dniu 19 maja 2025 r. stwierdzono niedopełnienie przez właściciela nieruchomości ul. [...] w R. obowiązku selektywnego zbierania odpadów. Zatem warunek powiadomienia przez podmiot odbierający odpady komunalne organu oraz właściciela nieruchomości o niedopełnieniu przez właściciela nieruchomości obowiązku selektywnego zbierania odpadów komunalnych został spełniony.

Natomiast zarzut strony skarżącej dotyczący naruszenia zawartej w art. 123 Ordynacji podatkowej zasady czynnego udziału strony, poprzez brak powiadomienia przedstawiciela Wspólnoty w dniu odbioru odpadów, celem umożliwienia przedstawicielowi uczestniczeniu przy dokonywaniu ustaleń i przedstawieniu ewentualnych wyjaśnień na etapie odbioru odpadów przez P., nie znajduje uzasadnienia w obowiązujących przepisach.

5.7. Zaznaczyć należy, że przepisy art. 122 i art. 187 § 1 O.p. stanowią, że w toku postępowania organy podatkowe podejmują wszelkie niezbędne działania w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy w postępowaniu podatkowym. Organ podatkowy jest obowiązany zebrać i w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Zgodnie zaś z art. 191 O.p. organ podatkowy ocenia na podstawie całego zebranego materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.

Powyższy brak wykazania przez organy spełnienia zawartego w § 24 Regulaminu warunku stwierdzenia w niesegregowanych (zmieszanych) odpadach występowania objętościowo więcej niż 20% odpadów, które winny być zbierane selektywnie, stanowi o naruszeniu przepisów postępowania tj. art. 122 O.p. w zw. z art. 180 § 1, art. 187 § 1 oraz art. 191 O.p., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez brak zebrania przez organy pełnego materiału dowodowego i podjęcia wszelkich czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz dowolną ocenę zebranego materiału dowodowego.

W związku ze stwierdzonym naruszeniem przepisów postępowania przedwczesna jest ocena zarzutów skargi, dotyczących naruszenia przepisów prawa materialnego.

5.8. Ponownie rozpoznając sprawę organ będzie zobowiązany do zastosowania oceny prawnej zaprezentowanej w uzasadnieniu niniejszego wyroku.

5.9. Mając zatem powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku, uchylając zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 i 206 p.p.s.a. oraz § 2 pkt 5 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. 2026 r. poz. 118), zasądzając od organu na rzecz Strony Skarżącej zwrot kosztów postępowania w wysokości 3.230 zł, na które składają się: wpis uiszczony od skargi w kwocie 1.413 zł, wynagrodzenie pełnomocnika w kwocie 1.800 zł, (miarkując je na podstawie art. 206 p.p.s.a.) oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.

Zamieszczona w art. 206 p.p.s.a. regulacja umożliwia Sądowi, w uzasadnionych przypadkach uznaniowe odstąpienie od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości lub w części.

W realiach rozpatrywanej sprawy Sąd uznał, że zachodzi "uzasadniony przypadek" przemawiający za częściowym odstąpieniem od zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. Dokonując miarkowania wysokości tych kosztów Sąd uwzględnił, że skarga rozpatrywana w niniejszej sprawie jest jedną z dwóch skarg na decyzje organu odwoławczego wydane wobec Skarżącej, w przedmiocie określenia wysokości opłaty podwyższonej za gospodarowanie odpadami komunalnymi.

Skargi wpłynęły w tym samym czasie, zawierały te same zarzuty, w sprawach występował ten sam problem prawny i zostały rozpoznane na rozprawie w tym samym dniu. Strona była reprezentowana przez tę samą pełnomocnik. Powyższe uzasadniało zatem zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego w adekwatnej wysokości, ocenionej przez Sąd na połowę stawki minimalnej – wynikającej z przepisów rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych. Ocena w tym zakresie została dokonana przede wszystkim z uwzględnieniem wartości przedmiotu zaskarżenia w każdej z rozpoznanych spraw i wysokości stawek zastępstwa procesowego przewidzianych w § 2 związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) ww. rozporządzenia.