Wyrok WSA z dnia 07 lipca 2026, sygn. I SA/Gd 354/26

2) art. 67 ust. 1 u.f.p. w zw. z art. 60 ust. 1 u.f.p. przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż przepis art. 53 § 1 O.p., podczas gdy pozwala on jedynie na zastosowanie przepisów procesowych działu III Ordynacji podatkowej, a nie przepisów materialnoprawnych, w szczególności generujących obowiązek zapłaty odsetek,

3) art. 33 § 2 pkt 1 u.p.e.a. w związku z art. 53 § 1 O.p. w zw. z art. 67 ust. 1 u.f.p. przez jego błędne niezastosowanie, mimo iż w odniesieniu do egzekwowanych odsetek obowiązek ich zapłaty nie istnieje, a to w związku ze wskazaną wyżej niemożnością zastosowania art. 53 § 1 O.p. - który zastosowany został przez Organ w wyniku błędnej wykładni art. 67 ust. 1 u.f.p.

W związku z wyżej postawionymi zarzutami Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz o zasądzenie od Organu na rzecz Skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę SKO podtrzymało dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga podlega oddaleniu, gdyż zaskarżone postanowienie odpowiada prawu.

Spółka zarzuca, że w tytule wykonawczym błędnie naliczono odsetki z tytułu nieuiszczonej opłaty planistycznej, gdyż do opłaty tej nie mają zastosowania przepisy Ordynacji podatkowej. Ponadto zarzuca błędne określenie w tytule wykonawczym jako wierzyciela Prezydenta Miasta, zamiast Gminy Miasta.

Na wstępnie należy wskazać, że zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego są podstawowym środkiem służącym ochronie interesów zobowiązanego w postępowaniu egzekucyjnym. Zarzuty te, zgodnie z art. 27 § 1 pkt 9 u.p.e.a., zobowiązany może zgłosić do organu egzekucyjnego w terminie 7 dni od daty doręczenia mu odpisu tytułu wykonawczego. Przesłanki stanowiące podstawę wniesienia zarzutów (podstawy zarzutów) enumeratywnie wymienia art. 33, zaś procedurę postępowania przy rozpatrywaniu zgłoszonych zarzutów regulują przepisy art. 34 u.p.e.a..

Postępowanie w przedmiocie zarzutów egzekucyjnych jest ściśle sformalizowane, a podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej nie mogą być dowolne okoliczności, ale te, które są wymienione w art. 33 u.p.e.a. Jego granice wyznacza sam zobowiązany decydując, czy w ogóle wnieść zarzuty, jakie zarzuty sformułować oraz jak je uzasadnić, przy czym katalog możliwych zarzutów stanowi enumeratywny zbiór zawarty w art. 33 u.p.e.a.

Zgodnie z art. 33 § 1 u.p.e.a. zobowiązanemu przysługuje prawo wniesienia do wierzyciela, za pośrednictwem organu egzekucyjnego, zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej.

I tak, zgodnie z art. 33 § 2 u.p.e.a., podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej może być:

1) nieistnienie obowiązku;

2) określenie egzekwowanego obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z: (a) orzeczenia, o którym mowa w art. 3 i art. 4, (b) dokumentu, o którym mowa w art. 3 a § 1, (c) przepisu prawa, jeżeli obowiązek wynika bezpośrednio z tego przepisu;

3) błąd co do zobowiązanego;

4) brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, jeżeli jest wymagane;

5) wygaśnięcie obowiązku w całości albo w części; (6) brak wymagalności obowiązku w przypadku: (a) odroczenia terminu wykonania obowiązku, (b) rozłożenia na raty spłaty należności pieniężnej, (c) wystąpienia innej przyczyny niż określona w lit. a i b.

W niniejszej sprawie Skarżąca zgłosiła zarzuty w oparciu o art. 33 § 2 pkt 1 i pkt 2 lit. a) u.p.e.a.

Odnosząc się do zarzutu nieistnienia obowiązku należy wyjaśnić, że "obowiązek nie istnieje" gdy nigdy nie powstał (np. z mocy prawa) albo nie wydano lub nie wysłano decyzji nakładającej obowiązek podlegający wykonaniu w drodze egzekucji, albo decyzja taka została wydana lub wysłana, lecz następnie ją uchylono, stwierdzono jej nieważność lub wygaśnięcie, albo obowiązek podlegający egzekucji wygasł w związku z zaistnieniem zdarzenia określonego w ustawie, lecz przed rozpatrzeniem zarzutów.

Zdaniem Spółki obowiązek nie istnieje w zakresie odsetek od opłaty planistycznej, gdyż odpowiednie stosowanie przepisów odnosi się jedynie do prawa procesowego, a nie materialnego, które błędnie zastosowano w tej sprawie.

Odnosząc się ww. kwestii należy wskazać, że zasadność powiększenia należności z tytułu opłaty planistycznej o odsetki orzekające w sprawie organy wywodzą z treści art. 67 u.f.p. i odpowiedniego zastosowania przepisów Ordynacji podatkowej.

Zgodnie z art. 67 ust. 1 u.f.p. do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60, nieuregulowanych niniejszą ustawą stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572 oraz z 2025 r. poz. 769) i odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2025 r. poz. 111, z późn. zm.).

Z przepisu tego wynika, że do należności z art. 60 w zakresie nieuregulowanym u.f.p. stosuje się przepisy k.p.a. i odpowiednio przepisy działu III Ordynacji podatkowej. W konsekwencji do należności wymienionych w art. 60 u.f.p. zastosowanie znajdą przepisy działu III Ordynacji podatkowej.

W art. 60 pkt 7 u.f.p. wskazano, że środkami publicznymi stanowiącymi niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym są w szczególności następujące dochody budżetu państwa, dochody budżetu jednostki samorządu terytorialnego albo przychody państwowych funduszy celowych, w tym dochody pobierane przez państwowe i samorządowe jednostki budżetowe na podstawie odrębnych ustaw. Natomiast zgodnie z art. 36 ust. 4 zd. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j.: Dz. U. z 2024 r., poz.1130) - dalej: u.p.z.p. opłata planistyczna jest dochodem własnym gminy.

Z uwagi na to, że opłata planistyczna nie jest podatkiem, a w treści art. 36 ust. 4 u.p.z.p. wprost wskazano, że stanowi ona dochód własny gminy, to oznacza, że jest ona niepodatkową należnością budżetową o charakterze publiczno-prawnym, o której mowa w art. 60 pkt 7 u.f.p.

Tym samym skoro do ww. należności w zakresie nieuregulowanym w u.f.p. stosuje się odpowiednio przepisy działu III Ordynacji podatkowej, to należało przyjąć, że zastosowanie znajduje znajdujący się w dziale III, rozdział 6 Ordynacji podatkowej art. 53 § 1 dotyczący odsetek za zwłokę, w myśl którego od zaległości podatkowych naliczane są odsetki za zwłokę, gdyż kwestia ta nie została uregulowana w ustawie o finansach publicznych oraz k.p.a. W konsekwencji organy mają rację, że w przypadku egzekucji opłaty planistycznej stosownie do art. 53 § 1 O.p. należało naliczyć odsetki za zwłokę.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 22 listopada 2017 r. sygn. akt II OSK 2885/17 (dostępny orzeczenia.nsa.gov.pl) "w aktualnym stanie prawnym nie ulega wątpliwości, że opłata planistyczna stanowi dochód własny gminy (tak wprost stanowi art. 36 ust. 4 u.p.z.p.) i nie jest podatkiem (co powszechnie uznano w orzecznictwie sądowoadministracyjnym), ale od dnia 1 stycznia 2010 r. (art. 297 ustawy o finansach publicznych w zw. z art. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych, Dz. U. poz. 1241 ze zm.) kwalifikuje się do niepodatkowych należności budżetowych o charakterze publiczno-prawnym, jest bowiem dochodem budżetu jednostki samorządu terytorialnego – gminy (art. 60 ustawy o finansach publicznych zawiera jedynie przykładowy katalog dochodów budżetowych, w tym gmin jako jednostek samorządu terytorialnego)." Do spraw dotyczących egzekucji opłaty planistycznej w obecnym stanie prawnym mają więc zastosowanie przepisy O.p., m.in. dotyczące terminu płatności (art. 47 § 1), zaległości (art. 51 § 1) oraz odsetek za zwłokę (art. 53 § 1) - w myśl którego od zaległości podatkowych naliczane są odsetki za zwłokę - gdyż te kwestie nie są regulowane przez ustawę o finansach publicznych oraz k.p.a. (por. wyrok WSA w Szczecinie z 17 grudnia 2014 r., I SA/Sz 732/14, LEX nr 1574951, wyrok WSA w Krakowie z 10 października 2013 r., II SA/Kr 761/13, LEX nr 1384892).

Tym samym w sytuacji niewywiązania się przez zobowiązanego z obowiązku zapłaty należności z tytułu opłaty planistycznej wierzyciel uprawniony jest do domagania się zapłaty odsetek, co znajduje uzasadnienie w treści ww. przepisów. Tożsame stanowisko zajął WSA w Warszawie w wyroku z dnia 2 października 2025 r. sygn. akt VIII SA/Wa 521/25).

Wbrew twierdzeniom skargi w sprawie tej nie mamy do czynienia z nieusuwalną wieloznacznością przepisu prawa podatkowego. Omówione przepisy jasno bowiem określają należności, od których naliczane są odsetki. Natomiast z okoliczności, że przepis regulujący kwestię odsetek znajduje się w Ordynacji podatkowej a nie w u.f.p. nie może przemawiać za zasadnością stosowania zasady in dubio pro tributario.

Z tych względów zarzut naruszenia art. 33 § 2 pkt 1 u.p.e.a. dotyczący nieistnienia obowiązku nie zasługiwał na uwzględnienie. Niezasadne okazały się także zarzuty naruszenia art. 53 § 1 O.p. w zw. z art. 67 ust. 1 u.f.p. oraz art. 60 u.f.p., gdyż organy dokonały prawidłowej interpretacji tych przepisów.

Skarżąca zgłosiła także zarzut oparty o art. 32 § 2 pkt 2 lit a) u.p.e.a. przez określenie egzekwowanego obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z orzeczenia, tj. określenie w tytule wykonawczym jako wierzyciela Prezydenta Miasta, zamiast Gminy Miasta.

Sąd wyjaśnia, że w przypadku zarzutu określenia egzekwowanego obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z orzeczenia bada się jedynie, czy nie doszło do zniekształcenia w sferze przedmiotu postępowania egzekucyjnego, ujawnionego w tytule wykonawczym w porównaniu do obowiązku wynikającego z orzeczenia.

Zarzut określenia egzekwowanego obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z orzeczenia może być wniesiony wyłącznie w sytuacji, gdy obowiązek wynikający z tytułu egzekucyjnego nie jest adekwatny do obowiązku wynikającego z dokumentu, o którym mowa w art. 3 i art. 4 u.p.e.a. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 29 stycznia 2025 r., sygn. akt I SA/Gl 949/24, publ. LEX nr 3833057).

W rozumieniu przywołanego przepisu, orzeczeniem tym będzie decyzja z dnia 29 sierpnia 2023 r. w sprawie ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości wydana przez Prezydenta Miasta.

Odnosząc się do kwestii wskazania w tytule wykonawczym jako wierzyciela Prezydenta Miasta, zamiast Gminy Miasta i w konsekwencji niezgodności tytułu wykonawczego z decyzją będącą jego podstawą, przypomnieć należy, że opłata planistyczna jest należnością o charakterze publicznoprawnym, która stanowi dochód budżetu gminy. Opłatę tą ustala i pobiera zgodnie z art. 36 ust. 4 u.p.z.p. Prezydent Miasta w drodze decyzji administracyjnej. Zatem wierzycielem tej należności jest Gmina Miasta G., przy czym Prezydent Miasta G. będący w myśl art. 26 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym organem wykonawczym gminy, wykonuje uprawnienia Gminy także jako wierzyciela w stosunku do należności z tytułu naliczonej opłaty planistycznej. Brak jest zatem podstaw by skutecznie zakwestionować pozycję Prezydenta Miasta G. jako wierzyciela w postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Na gruncie art. 1a pkt 13 u.p.e.a. przez wierzyciela rozumieć należy podmiot uprawniony do żądania wykonania obowiązku lub jego zabezpieczenia w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym lub zabezpieczającym. Natomiast stosownie do art. 1a pkt 14 u.p.e.a., przez właściwy organ jednostki samorządu terytorialnego - rozumie się odpowiednio wójta, burmistrza (prezydenta miasta), starostę lub marszałka województwa.

Ponadto wyliczenie podmiotów uprawnionych do żądania wykonania w drodze egzekucji administracyjnej lub zabezpieczenia obowiązków określonych w art. 2 u.p.e.a. zostało zawarte w art. 5 u.p.e.a. Z art. 5 wynika, że wierzycielem w odniesieniu do obowiązków wynikających z decyzji lub postanowień organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego - właściwy do orzekania organ I instancji. Stanowisko organów w tym zakresie jest prawidłowe. Z tych względów wniesiony w tym zakresie zarzut zasadnie został oddalony.

Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienie wydane zostało zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa, w tym ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz Kodeksu postępowania administracyjnego i zawiera rozstrzygnięcie wszystkich kwestii poruszonych w zażaleniu. Zaskarżone postanowienie zawiera ponadto wszystkie elementy postanowienia wymienione w art. 124 § 1 i § 2 k.p.a., w tym zarówno uzasadnienie prawne jak i faktyczne.

Sąd rozpoznał sprawę w trybie uproszczonym, co znajduje uzasadnienie w treści art. 119 pkt 3 oraz art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm.)

Mając na względzie wszystkie przedstawione okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 ww. ustawy, oddalił skargę.