Wyrok WSA z dnia 19 listopada 2025, sygn. I SA/Gd 673/25

W okresie przejściowym, zatem po zakończeniu działalności w lokalu przez podmiot trzeci, a przed otwarciem placówki przez Skarżącą, nie istniały tam miejsca opieki nad dziećmi, na utworzenie których przyznane byłoby dofinansowanie. Nie ma więc mowy o kontynuacji działalności czy "technicznej" zmianie podmiotu prowadzącego, bez zwiększania liczby miejsc na danym terenie. Przed przystąpieniem przez Skarżącą do prac, w wynajmowanych przez nią pomieszczeniach nie było żadnych miejsc opieki.

Odnosząc się do przywołanego przez Organ wyroku WSA w Krakowie Skarżąca wskazała, że stan faktyczny, który miał miejsce w sprawie rozpoznawanej przez ten sąd, w żaden sposób nie przystaje do stanu faktycznego istniejącego w niniejszej sprawie. W sprawie będącej przedmiotem rozpoznania przez WSA w Krakowie, w wyniku rozpoczęcia prowadzenia działalności przez wnioskodawcę, do zwiększenia liczby miejsc opieki nie doszło. Najzwyczajniej miało nastąpić płynne przejęcie przez wnioskodawcę działalności prowadzonej dotychczas przez poprzedniego beneficjenta, co zaś szczególnie istotne, wnioskodawca należał do sieci franczyzowej poprzedniego beneficjenta. Powyższe w ocenie Sądu nie spełniało celu Programu, jakim jest tworzenie nowych miejsc opieki i przyczynianie się do zwiększenia dostępności terytorialnej i finansowej miejsc opieki. Nie tworzyło bowiem nowych miejsc opieki ani nie zwiększało ich zasięgu terytorialnego, co w rozpoznawanej sprawie było ewidentne. Stanowiło jedynie zmianę o charakterze "technicznym".

Skarżąca w całości przychyla się do poglądów Sądu, wyrażonych w powołanym wyroku, wskazując jednocześnie, że stan faktyczny w niniejszej sprawie jest zgoła odmienny. W opinii Skarżącej, Organ bezrefleksyjnie zastosował się do otrzymanych wytycznych z Ministerstwa Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej, prawdopodobnie nawet nie zapoznając się całym uzasadnieniem cytowanego w nich wyroku. Gdyby to zrobił, bez wątpienia doszedłby do wniosku, że stany faktyczne w obu sprawach nie przystają do siebie, dlatego rozstrzygnięcia wydanego w sprawie rozpatrywanej przez krakowski Sąd, nie można przenieść na grunt niniejszej sprawy.

W ocenie Skarżącej organ dopuścił się tym samym naruszenia art. 8 k.p.a., który nakłada na organy administracji obowiązek prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Ponadto organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie powinny odstępować od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym (art. 8 § 2 k.p.a. - zasada pewności prawa).

Działanie Wojewody, w opinii Skarżącej, jest sprzeczne z opisaną powyżej zasadą pewności prawa. Skoro bowiem stan faktyczny istniejący w niniejszej sprawie, jest odmienny od stanu faktycznego opisanego w sprawie rozpoznawanej przez Sąd krakowski, nie można przenieść zapadłego w niej rozstrzygnięcia na grunt niniejszej sprawy. Tylko bowiem tożsamy stan faktyczny dawałby Organowi prawo do rozstrzygnięcia sprawy w oparciu o wcześniej wydane rozstrzygnięcie. Zatem powołanie się przez Organ na wyrok WSA w Krakowie, było bez wątpienia nieuprawnione.

Kolejno Skarżąca podnosi, że tryb procedowania złożonych w ramach Programu wniosków, określony został w "Programie rozwoju instytucji opieki nad dziećmi w wieku do lat 3 "Aktywny Maluch" 2022-2029". Program ten reguluje również zasady odstępowania przez Wojewodę od podpisania umowy z wnioskodawcą. Podstawę prawną dla tego typu działań, stanowią wyłącznie regulacje zawarte w pkt 8.1.6. oraz 8.1.8 Regulaminu. Przepisy te zawierają zamknięty katalog przesłanek, uprawniających Wojewodę do odstąpienia od podpisania umowy. Bez wątpienia należy stwierdzić, że żadna z określonych tam przesłanek nie przewiduje możliwości odstąpienia od podpisania umowy w związku otrzymanymi wytycznymi Ministerstwa Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej.

Możliwości takiej nie przewiduje również powołana przez Wojewodę w piśmie z dnia 2 lipca 2025 r. podstawa prawna, tj. pkt 8.1.2 Programu. Przeciwnie, przywołany przez Organ przepis obliguje Wojewodę do podpisania z Wnioskodawcą umowy niezwłocznie i nie później niż w terminie do 3 miesięcy od opublikowania przez Ministra informacji o przyznanym dofinansowaniu z zastrzeżeniem, że wnioskodawca przedłoży! komplet spójnych i poprawnych dokumentów niezbędnych do jej zawarcia. Również przywołane przez Organ wytyczne nie wyczerpują z pkt 9.1.4. Regulaminu, skoro Wojewoda nie dokonywał żadnych interpretacji zasad Programu.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie.

Organ wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentów:

- zaświadczenia z dnia 24 lutego 2022 r. o wpisie U, do rejestru żłobków i klubów dziecięcych, prowadzonego przez Wójta Gminy Pruszcz Gdański,

- wyciągu z rejestru żłobków i klubów dziecięcych, prowadzony przez Wójta Gminy Pruszcz Gdański o wykreśleniu z rejestru z żłobków i klubów dziecięcych U,

- umowy z dnia 20.10.2020 r. o udzielenie dotacji celowej z budżetu państwa na realizację zadania z zakresu rozwoju instytucji opieki na dziećmi w wieku do lat 3, w brzmieniu ustalonym aneksem nr 9,

w celu ustalenia faktu niedotrzymania okresu trwałości instytucji opieki nad dziećmi w wieku do lat 3, przez poprzednika Skarżącej.

W uzasadnieniu Organ wskazał, że w ramach prowadzonej działalności gospodarczej Skarżąca aplikowała o pozyskanie dofinansowania w ramach Programu rozwoju instytucji opieki nad dziećmi w wieku do lat 3 " Aktywny Maluch +" 2022-2029, na utworzenie nowych miejsc opieki. Dnia 23 kwietnia 2023 r. Ministerstwo Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej przyznało Skarżącej dofinansowanie na utworzenie nowych miejsc opieki w Niepublicznym Żłobku M w B.. Na wniosek Skarżącej zmieniono lokalizację żłobka na lokal położony w R.. W trakcie weryfikacji oferty organ powziął wątpliwość co do faktycznego utworzenia nowych miejsc w żłobku, ponieważ miałyby one zostać utworzone w tym samym miejscu, w którym funkcjonował już żłobek prowadzony przez inny podmiot w ramach Resortowego Programu rozwoju instytucji opieki nad dziećmi w wieku do lat 3 Maluch + 2020. Z tego powodu, pismem z dnia 2 lipca 2025 r. Wojewoda odstąpił od podpisania umowy ze Skarżącą, albowiem zdaniem organu, utworzenie żłobka w tym samym miejscu nie spowoduje osiągnięcia celu programu, jakim jest zwiększenie dostępności terytorialnej do instytucji opieki nad dziećmi do lat 3.

Wojewoda wyjaśnia, że w Programie Aktywny Maluch 2022-2029 miejsce opieki nad dziećmi do lat 3 jest zazwyczaj rozumiane jako miejsce, które nie istniało wcześniej i które zostało utworzone dzięki wsparciu finansowemu w ramach Programu. Równocześnie nowym miejscem może być dodatkowe stanowisko w ramach tej samej instytucji, ponad liczbę zarejestrowaną na początku naboru. Zgodnie z zasadami programów dotacyjnych, jeżeli miejsce było utworzone z dofinansowaniem, to musi istnieć przez określony okres od jego utworzenia tzw. okres trwałości. Dopiero po zakończeniu okresu trwałości możliwe jest potencjalne uznanie go za nowe.

Dla edycji "Programu Maluch + 2020", obowiązującego poprzednika Skarżącej, okres trwałości wynosił 5 lat. Zgodnie z par.8 pkt. 1 umowy z dnia 20.10.2020 r. zawartej z U, o udzieleniu dotacji celowej z budżetu państwa na realizację zadania z zakresu rozwoju instytucji opieki nad dziećmi w wieku do lat 3, beneficjent zobowiązał się do utrzymania działalności żłobka i zapewnienia funkcjonowania miejsc opieki nad dziećmi przez okres 5 lat tj. do dnia 31.12.2026 r. Miejsca te zostały jednak zamknięte wcześniej tj. 27.06.2023 r., co oznacza, że okres trwałości nie został dotrzymany. W takich okolicznościach trudno uznać te miejsca za nowe, albowiem na tych miejscach z formalnego punktu widzenia, ciąży niedotrzymanie obowiązku trwałości. Konsekwencją tego stanu rzeczy powinno być przyjęcie, że w sensie materialnym takie miejsce nie jest nowe, bo zostało już wcześniej dofinansowane z innego projektu (Maluch+2020). Zatem, nie powinno dojść do ponownego finansowania tego samego celu, w tej samej lokalizacji, jeżeli wcześniej zostało ono już raz objęte wsparciem i nie dotrzymano trwałości (art. 44 ust.3 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 o finansach publicznych tj. Dz.U 2024, poz. 1530 ze zm.).

Organ podkreśla, że zgodnie z pkt. 11.5 Programu, w przypadku niejasności lub wątpliwości co do zasad Programu, interpretacji dokonuje dyrektor Departamentu Ministerstwa Rodzin, Pracy i Polityki Społecznej, właściwego do spraw Programu. Zgodnie ze stanowiskiem MRPiPS, w przypadku swoistej "sukcesji" dotyczącej miejsca prowadzenia działalności, należy powołać się na wyrok WSA w Krakowie z dnia 9 stycznia 2023 sygn. akt I SA/Kr 290/21, w którym cytowana jest opinia Departamentu Polityki Rodzinnej w Ministerstwie Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej, że nie jest możliwa sytuacja, w której beneficjent zamyka dotychczas prowadzoną instytucję opieki i ubiega się o dofinansowanie do utworzenia nowych miejsc opieki w tym samym pomieszczeniu. Dotyczy to również sytuacji, w której jeden podmiot zamyka instytucje opieki a drugi w tych samych pomieszczeniach chce otworzyć nową. Nastąpiłoby bowiem przedłużenie funkcjonowania istniejących miejsc opieki pod formalnie innym podmiotem. Nie spełnia to celu programu, jakim jest utworzenie nowych miejsc opieki. Skarżąca podnosi, że stan faktyczny w przedmiotowej sprawie jest odmienny od stanu faktycznego opisanego w sprawie rozpoznawanej przez WSA w Krakowie, z uwagi na brak kontynuacji działalności (ciąg technologiczny). Jej zdaniem, tylko tożsamy stan faktyczny dawałby organowi prawo do rozstrzygnięcia sprawy w oparciu o cytowany wyżej wyrok. Organ nie zgadza się z takim stanowiskiem. Wyroki sądów można stosować nie tylko w stanach faktycznych tożsamych, ale również podobnych o ile dają się do nich adekwatnie zastosować na gruncie analogii lub zbieżności prawnej i faktycznej, co ma miejsce w niniejszej sprawie. Zdaniem organu, mimo braku tzw. "ciągu technologicznego" - o którym mowa w wyroku WSA w Krakowie, miejsc tworzonych przez Skarżącą nie można uznać jako nowych, z powodów o których mowa wyżej. Nadto organ podkreśla, że wykładnia stanowiska MRPiPS, prezentowana na stronie internetowej gov.pl, na temat celu programu Aktywny Maluch 2022-2029, w zakresie zwiększenia dostępności terytorialnej jest jednoznaczna i oznacza, że miejsca opieki mają być tworzone, w pierwszej kolejności, tam gdzie ich dotąd brakowało.

Zdaniem organu, zarzuty naruszenia przez organ art. 6 i art. 8 k.p.a. nie są trafne. Organ skrupulatnie zebrał materiał dowodowy i dokonał jego wnikliwej analizy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga jako zasadna podlega uwzględnieniu.

Stan faktyczny ustalony w sprawie jest bezsporny.

W myśl art. 62 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 4 lutego 2011 r. o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 1324), minister właściwy do sprawy rodziny może opracować resortowe oraz rządowe programy rozwoju instytucji opieki nad dziećmi w wieku do lat 3 oraz finansowo wspiera te programy. Opracowanie i realizacja programów odbywa się we współpracy z wojewodą.

2. Programy, o których mowa w ust. 1, określają tryb i kryteria wyboru podmiotów korzystających z nich, w szczególności uwzględniając:

1) jakość lub zakres oferowanych usług;

2) zapotrzebowanie na usługi świadczone przez te podmioty;

3) minimalny okres funkcjonowania instytucji lub miejsc opieki dofinansowanych z dotacji budżetu państwa, środków Funduszu Pracy lub środków europejskich;

4) brak instytucji lub miejsc opieki w danej gminie;

5) wywiązywanie się przez podmiot ze zobowiązań, o których mowa odpowiednio w art. 35 ust. 1 lub art. 47a.

Powołane wyżej przepisy stały się podstawą opracowania Resortowego programu rozwoju instytucji opieki nad dziećmi w wieku do lat 3 "Aktywny Maluch+ 2022-2029", który to wprowadził kryteria wyboru podmiotów korzystających z tego Programu. Cel Programu został określony w rozdziale 2, jako zwiększenie dostępności terytorialnej i finansowej miejsc opieki w żłobkach, klubach dziecięcych i u dziennych opiekunów, a także podwyższenie standardów opieki. Wzrost dostępności ma umożliwić łączenie życia zawodowego z rodzinnym i pozwolić na zwiększenie zatrudnienia. Środki wydatkowane w ramach Programu umożliwić mają aktywizację zawodową rodziców, w szczególności będących osobami bezrobotnymi, które dotychczas nie mogły podjąć pracy ze względu na konieczność sprawowania bezpośredniej opieki nad dziećmi do lat 3. Przedmiot Programu wynika z rozdziału 4.1.3 Programu, w myśl którego moduł 3 (do którego aplikowała Skarżąca) ma doprowadzić do utworzenia nowych miejsc w żłobkach lub klubach dziecięcych oraz zapewnienia ich funkcjonowania, przy czym dofinansowaniu może podlegać utworzenie miejsc opieki i ich funkcjonowanie, jak też samo utworzenie miejsc, w tym miejsc dla dzieci niepełnosprawnych lub wymagających opieki. Konsekwencją tych przepisów jest rozdział 8 - Zasady kwalifikowania ofert. Zgodnie z rozdziałem 8 ust. 1 pkt 7 (8.1.7), oferty muszą spełniać następujące wymagania, w szczególności w przypadku złożenia oferty w module 3 na tworzenie miejsc opieki w instytucji już funkcjonującej – pozytywne przejście weryfikacji danych dotyczących liczby tworzonych miejsc opieki w kontekście liczby miejsc opieki w danej instytucji wpisanych do rejestru żłobków i klubów dziecięcych lub wykazu dziennych opiekunów w dniu ogłoszenia Programu i liczby miejsc opieki wpisanych do ww. rejestru lub wykazu w dniu złożenia oferty konkursowej. Liczba miejsc wpisanych do ww. rejestru lub wykazu w dniu złożenia oferty nie może być mniejsza od liczby miejsc wpisanych do ww. rejestru lub wykazu z dnia ogłoszenia Programu. W wyniku tworzenia miejsc w instytucji już funkcjonującej musi nastąpić zwiększenie liczby miejsc opieki w stosunku do liczby tych miejsc w danej instytucji wpisanych do ww. rejestru lub wykazu w dniu ogłoszenia Programu.

Skarżąca nie kwestionuje faktu, że zamierza prowadzić działalność w miejscu, w którym inny podmiot prowadził taką samą działalność - instytucję opieki, w ramach resortowego Programu "Maluch + 2020". Twierdzi natomiast, że korzystając z lokalizacji poprzednika, nie narusza celu Programu "Aktywny Maluch +2022-2029" albowiem nie ma mowy o kontynuacji działalności w tym samym lokalu, skoro miedzy zakończeniem działalności przez poprzednika a rozpoczęciem działalności przez Skarżącą jest przerwa. Spór dotyczy zatem kwestii, czy w takim przypadku prowadzenia instytucji opieki, spełnione zostaną cele programu Aktywny Maluch + 2022-2029 na tworzenie nowych miejsc opieki i czy przyczyni się to do zwiększenia ich dostępności terytorialnej i finansowej. Cel programu został określony w pkt. 4.1 Programu jako utworzenie nowych miejsc opieki w ramach istniejącej instytucji opieki lub w nowoutworzonej instytucji opieki.

Z niespornych ustaleń wynika, że poprzednik Skarżącej na podstawie umowy dnia 20 października 2020 r. w ramach Programu Maluch+2020 otrzymał dotację celową z budżetu państwa na realizację zadania z zakresu rozwoju instytucji opieki nad dziećmi do lat 3. Beneficjent zobowiązał się do utrzymania działalności żłobka i zapewnienia funkcjonowania miejsc opieki nad dziećmi przez okres 5 lat tj. do dnia 31.12.2026 r. Miejsca te zostały jednak zamknięte wcześniej tj. 27.06.2023 r. Z powyższego organ wywodzi, że w sensie materialnym takie miejsce nie jest nowe, bo zostało już wcześniej dofinansowane z innego projektu (Maluch+2020). W konsekwencji nie powinno dojść do ponownego finansowania tego samego celu, w tej samej lokalizacji.

Z powyższym stanowiskiem organu nie sposób się zgodzić w realiach rozpoznawanej sprawy. Jak sam przyznaje organ ad 27 czerwca 2023 r. żłobek w R. przestał funkcjonować. Skarżąca od 1 stycznia 2024 r. podnajęła część pomieszczeń znajdujących się w R., w celu prowadzenia własnej działalności. Organ nie kwestionuje faktu, że przedmiotowy lokal w dacie przejęcia przez Skarżącą był zdewastowany, wymagał szeregu prac remontowych (udokumentowanych przez Skarżącą). Skarżąca podjęła szereg czynności zmierzających do wywiązania się z ciążących na niej, w związku z przyznaniem dofinansowania, zobowiązań. Poczyniła wysokie nakłady na utworzenie nowych miejsc opieki nad dziećmi, dopełniła niezbędnych formalności, skutkiem czego w dniu 26 maja 2025 r. uzyskała wpis do rejestru żłobków i klubów dziecięcych.

Bez wątpienia, w opinii Sądu, wszystkie przesłanki, określone w pkt 8.1.2 Programu zostały spełnione, albowiem Spółce przyznano dofinansowanie (stosowna informacja została opublikowana przez Ministra) oraz przekazała ona komplet spójnych i poprawnych dokumentów, niezbędnych do zawarcia umowy. Nie istnieją zatem żadne regulacje, które pozwalałyby Wojewodzie na odstąpienie od podpisania umowy ze Skarżącą. Przeciwnie, Organ jest zobligowany do niezwłocznego jej podpisania. Nie przystępując do podpisania umowy ze Skarżącą, pomimo spełnienia przez nią wszystkich przewidzianych w Programie przesłanek, oraz w sytuacji braku wystąpienia przesłanek uprawniających Organ do odstąpienia od podpisania umowy, Wojewoda dopuścił się naruszenia postanowień pkt 8.1.2 programu "Maluch+" 2022-2029.

Należy zauważyć, że Regulamin przewiduje zamknięty katalog przesłanek, uprawniających Wojewodą do odstąpienia od podpisania umowy z wnioskodawcą, zaś żadna z nich w niniejszej sprawie nie została spełniona. Działanie Wojewody polegające na odstąpieniu od podpisania umowy ze Skarżącą, należy ocenić jako niezgodne z prawem.

Wprawdzie art. 9.1.4. Regulaminu upoważnia Ministra do dokonywania interpretacji zasad programu, jednak wytycznych, na które powołuje się Wojewoda nie sposób uznać za interpretację. Słowo "interpretacja" oznacza "wyjaśnianie sensu czegoś". Wytyczne te w żadnym razie nie interpretują zasad Programu, lecz wprowadzają nowe, niezawarte w Regulaminie kryteria, stanowiące podstawę rozstrzygnięcia skierowanego wobec Skarżącej. Takie działanie jest sprzeczne z opisaną powyżej zasadą legalizmu i nie zasługuje na aprobatę.

Jak wynika z powyższego, Wojewoda składając Skarżącej oświadczenie o odstąpieniu od podpisania umowy o dofinansowanie, dopuścił się szeregu naruszeń. Nie istnieją bowiem podstawy prawne umożliwiające Wojewodzie odstąpienie od podpisania umowy z wnioskodawcą w takich okolicznościach, na jakie powołał się Organ w uzasadnieniu złożonego oświadczenia. Jednocześnie wszystkie przesłanki, rodzące po stronie Organu obowiązek podpisania umowy o dofinansowanie, zostały spełnione. Wojewoda nie był również uprawniony do wydania rozstrzygnięcia poprzez zastosowanie utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw, w oparciu o wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 9 stycznia 2023 r., sygn. akt: I SA/Kr 290/21, albowiem po pierwsze stan faktyczny istniejący w rozpoznawanej przed tym Sądem sprawie, nie był tożsamy ze stanem faktycznym istniejącym w sprawie niniejszej, a po drugie: wyrok sądu nie może stanowić podstawy prawnej dla odmowy podpisania umowy.

Należy jeszcze raz podkreślić, że dotacja jest na miejsce żłobkowe, a takowych w zdewastowanym lokalu nie było w okresie od 27 czerwca 2023 r. do 26 maja 2025 r.

Bez wątpienia w interesie mieszkańców rozwijającej się miejscowości, jaką jest R., jest funkcjonowanie instytucji opieki nad dziećmi, prowadzonej przez rzetelny podmiot.

Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 146 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit.a,c p.p.s.a., uchylił zaskarżoną czynność Wojewody.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a.