3) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 122 i art. 187 § 1 w zw. z art. 188 O.p. przez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy oraz niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego w sprawie wskutek odmowy przeprowadzenia dowodów z dokumentu z harmonogramu odbioru odpadów 2024 r. zabudowa wielorodzinna na okoliczność, że odbiór odpadów zmieszanych w listopadzie 2024 r. dokonywany był 9-ciokrotnie, a tym samym w razie uznania za wiarygodny dowód w postaci dokumentacji zdjęciowej przedstawionej przez Przedsiębiorstwo oznaczałoby to że, że stwierdzone przypadki miały charakter incydentalny i jednostkowy, co potwierdza fakt, że podczas pozostałych odbiorów odpadów niesegregowanych przez Przedsiębiorstwo w listopadzie 2024 r. nie stwierdzono nieprawidłowości;
4) wizja przeprowadzona przez pracownika organu w dniu 29 listopada 2024 r. została przeprowadzona z naruszeniem art. 282b § 1 i § 4 i art. 289 O.p. w związku z art. 6q ust. 1 u.c.p.g. przez niezawiadomienie kontrolowanego (strony) przez organ kontroli podatkowej przed terminem kontroli, naruszeniem art. 285 § 1 O.p. przez dokonanie kontroli bez czynnego udziału kontrolowanego, z naruszeniem art. 290 § 1, 2, 4 i 6 O.p. w związku z art. 6q u.c.p.g. przez brak protokołów z kontroli lub ich sporządzenie niezgodnie z art. 290 § 2 O.p. i niedoręczenie kontrolowanemu pełnej dokumentacji z czynności kontrolnych, oraz z naruszeniem art. 291 O.p. przez uniemożliwienie kontrolowanemu złożenie zastrzeżeń, a tym samym jej ustalenia nie mogą być przyjęte do ustaleń stanu faktycznego stanowiącego podstawę zaskarżonej decyzji;
5) naruszenie art. 6ka ust. 1 u.c.p.g. przez brak powiadomienia strony przez Przedsiębiorstwo przed doręczeniem stronie postanowienia o wszczęciu postępowania w sprawie o naruszeniu obowiązku segregacji odpadów i przyjęciu tych odpadów jako niesegregowane (zmieszane) odpady komunalne, co było warunkiem wszczęcia postępowania w sprawie.
4. W odpowiedzi na skargę, Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:
5.1. Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Badając rozpoznawaną sprawę pod względem zgodności z prawem, Sąd stwierdził naruszenie prawa, które skutkowało koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji.
5.2. Zdaniem Sądu rację ma Skarżąca podnosząc, że kluczową kwestię w rozpatrywanej sprawie stanowi brak wykazania przez organy ziszczenia się ujętej w art. 6ka ust. 1 u.c.p.g. przesłanki zawiadomienia właściciela nieruchomości o przypadku niedopełnienia obowiązku selektywnego zbierania odpadów komunalnych. Organy nie wskazały zarówno okoliczności, że do powiadomienia Skarżącej w istocie doszło, ani formy tegoż zawiadomienia.
Zgodnie zaś z treścią art. 6ka ust. 1 u.c.p.g. w przypadku niedopełnienia przez właściciela nieruchomości obowiązku selektywnego zbierania odpadów komunalnych, podmiot odbierający odpady komunalne przyjmuje je jako niesegregowane (zmieszane) odpady komunalne i powiadamia o tym wójta, burmistrza lub prezydenta miasta oraz właściciela nieruchomości. Z cytowanego przepisu wynika, że w przypadku zaniechania selektywnego zbierania odpadów odbierający te odpady przyjmuje je jako niesegregowane i powiadamia o tym właściwy organ oraz właściciela nieruchomości.
Obowiązek powiadomienia właściciela nieruchomości został wprowadzony ustawą z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2019 r., poz. 1579 ze zm.). W uprzednio obowiązującym stanie prawnym podmiot odbierający odpady powiadamiał jedynie wójta, burmistrza lub prezydenta miasta. Zmianę tę należy uznać za doniosłą, gdyż jako to przyjęto w orzecznictwie, powiadomienie właściciela nieruchomości pełni funkcję informacyjno-prewencyjną. Właściciel nieruchomości otrzymuje informację o stwierdzeniu nieprawidłowej segregacji odpadów i odbiorze tych odpadów jako zmieszanych, dzięki czemu ma możliwość podjęcia działań mających na celu wyeliminowanie w przyszłości ewentualnych uchybień w tym zakresie i zapobieżeniu ponoszenia większych opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Mając na uwadze tę funkcję powiadomienia za trafne należy uznać prezentowane w orzecznictwie stanowisko, iż powiadomienie właściciela powinno nastąpić niezwłocznie po stwierdzeniu faktu niedopełnienia przez właściciela nieruchomości obowiązku selektywnego zbierania odpadów komunalnych i przyjęciu ich jako niesegregowanych. Istotna jest przy tym forma owego powiadomienia.
Przepisy ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie określają formy powiadomienia organu i właściciela nieruchomości przez podmiot odbierający odpady o niedopełnieniu obowiązku selektywnej zbiórki odpadów. Wobec tego obowiązuje określona w art. 126 O.p. zasada pisemności (por. wyrok NSA z dnia 28 lutego 2025 r. sygn. akt III FSK 1173/24, publ. CBOSA na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl). Zachowanie formy pisemnej powiadomienia kierowanego do właściciela nieruchomości służy przy tym jednocześnie zapewnieniu, wynikającego z art. 123 § 1 O.p., prawa strony do udziału w każdej fazie postępowania podatkowego (tu jeszcze w fazie bezpośrednio poprzedzającej jego wszczęcie), a także umożliwia stwierdzenie czy doszło do skutecznego doręczenia rzeczonego powiadomienia. Konieczne jest zapewnienie możliwości ustalenia, czy w ogóle i z jaką chwilą doszło do powiadomienia organu spółdzielni właściwego do zapoznania się z treścią rzeczonego powiadomienia. Stosowanie formy pisemnej eliminuje tego rodzaju kontrowersje i przyczynia się do zachowania uprawnień strony do wzięcia udziału w dalszych czynnościach organu podatkowego, zwiastowanych przez powiadomienie otrzymane od podmiotu odbierającego odpady (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 30 stycznia 2024 r. sygn. akt I SA/Wr 329/23).
W rozpoznanej sprawie zasada pisemności została uwzględniona przy zawiadamianiu organu, ale zaniechano wykazania jej zastosowania przy zawiadomieniu strony postępowania. Wobec powyższego nie wiadomo, czy Skarżąca, będąca właścicielem przedmiotowej nieruchomości, została powiadomiona o stwierdzeniu przypadku niedopełnienia obowiązku selektywnego zbierania odpadów komunalnych, a jeśli została powiadomiona, to nie wykazano w jakiej formie, ani w jakim terminie. Tym samym niemożliwe jest zweryfikowanie przez Sąd spełnienia tego obowiązku z niniejszej sprawie. W związku z powyższym Sąd stwierdza, że organy orzekające nie wyjaśniły rzetelnie stanu faktycznego oraz dokonały dowolnej oceny materiału dowodowego, co skutkowało błędem w ustaleniach faktycznych polegającym na przyjęciu, że podmiot odbierający dokonał prawidłowego zawiadomienia właściciela nieruchomości o niedopełnieniu obowiązku selektywnego zbierania odpadów komunalnych.
Z akt sprawy wynika, że w dniu 22 listopada 2024 r. podmiot odbierający odpady z terenu Miasta Słupska poinformował Prezydenta Miasta o stwierdzonych w dniach 8 i 12 listopada 2024 r. nieprawidłowościach w segregacji odpadów odbieranych z przedmiotowej nieruchomości, jednak w aktach sprawy brak jest dowodu na to, że Przedsiębiorstwo powiadomiło Skarżącą, jako właściciela nieruchomości, o stwierdzonych uchybieniach. Skarżąca zaś we wniesionej skardze podnosi, że firma odbierająca odpady nie powiadomiła należycie Skarżącej o nieprawidłowej segregacji odpadów. W aktach sprawy brak jest nie tylko jakiegokolwiek dokumentu potwierdzającego takie powiadomienie, ale nawet wzmianki, że takie powiadomienie było dokonane.
Z treści art. 6ka ust. 1 u.c.p.g., wynika bowiem jednoznacznie, że w przypadku niedopełnienia przez właściciela nieruchomości obowiązku selektywnego zbierania odpadów komunalnych ustawodawca nałożył na podmiot odbierający odpady komunalne obowiązek zarówno odbioru takich odpadów, jako niesegregowanych (zmieszanych) jak i powiadomienia o właściwego organu oraz właściciela nieruchomości. Powiadomienie właściciela nieruchomości o naruszeniu obowiązku selektywnego zbierania odpadów przez podmiot odbierający odpady komunalne jest jedną z przesłanek wymienionych w art. 6ka ust. 1 u.c.p.g., które to przesłanki muszą zostać spełnione łącznie, by możliwe było określenie przez organ w drodze decyzji opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi z zastosowaniem stawki w podwyższonej wysokości. Zgodnie z powołanym art. 6ka ust. 2 u.c.p.g., organ na podstawie powiadomienia, o którym mowa w ust. 1, wszczyna postępowanie w sprawie określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi.
Sąd podziela poglądy wyrażone w orzecznictwie sądowoadministracyjnym w którym potwierdzono, że powiadomienie przez podmiot odbierający odpady komunalne właściciela nieruchomości o niedopełnieniu obowiązku selektywnej zbiórki odpadów i przyjęciu tych odpadów jako niesegregowalne (zmieszane) odpady komunalne jest jednym z warunków wszczęcia postępowania w przedmiocie nałożenia opłaty podwyższonej. Obowiązujące przepisy nie określają formy i terminu tego powiadomienia. Powinno zostać dokonane w sposób, który pozwala na weryfikację wypełnienia tego warunku przez organ administracji, niezwłocznie po stwierdzeniu faktu niedopełnienia obowiązku selektywnego zbierania odpadów komunalnych, przed wszczęciem postępowania administracyjnego (por. wyroki NSA z 12 sierpnia 2025 r. sygn. akt III FSK 35/25, z 28 października 2022 r., sygn. akt III FSK 803/22 oraz z 8 lutego 2023 r. sygn. akt III FSK 730/22, publ. CBOSA).
Sąd stwierdza, że w sytuacji gdy w aktach sprawy brak jest dowodu na doręczenie stronie powiadomienia przez przedsiębiorstwo, to co najmniej przedwczesne było wszczęcie postępowania administracyjnego na podstawie art. 165 § 1 O.p. w związku z art. 6q ust. 1 oraz art. 6ka ust. 3 u.c.p.g., albowiem orzekające w sprawie organy zaniechały dokonania ustaleń stanu faktycznego w tym zakresie. Ustawodawca wyraźnie nałożył na podmiot odbierający odpady obowiązek powiadomienia zarówno organu, jak i właściciela nieruchomości o przypadku niedopełnienia przez właściciela nieruchomości obowiązku selektywnego zbierania odpadów komunalnych, co następnie stanowi przesłankę wszczęcia przez organ postępowania na podstawie art. 6ka ust. 2 u.c.p.g. Mając na uwadze powyższe, stwierdzić należy, że organy obu instancji nie ustaliły, czy w istocie były formalne podstawy do wszczęcia postępowania na podstawie art. 6ka ust. 2 u.c.p.g., tym samym nie wykazano ziszczenia się przesłanki formalnej (w postaci powiadomienia właściciela nieruchomości o przypadku niedopełnienia obowiązku selektywnego zbierania odpadów komunalnych), warunkującej wydanie przez organ decyzji określającej wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za okres, w którym nie dopełniono obowiązku selektywnego zbierania odpadów komunalnych, stosując wysokość stawki opłaty podwyższonej.
5.3. Przechodząc do oceny prawidłowości działań organów w zakresie ustalenia zaistnienia przesłanki materialnej warunkującej wydanie przez organ decyzji określającej wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za okres, w którym nie dopełniono obowiązku selektywnego zbierania odpadów komunalnych, stosując wysokość stawki opłaty podwyższonej, Sąd stwierdził, że na podstawie zgromadzonego w niniejszej sprawie materiału dowodowego, w tym dokumentacji fotograficznej, nie sposób zgodzić się z organami obu instancji, iż przeprowadzone w sprawie postępowanie wykazało, iż powyższa przesłanka została spełniona.
Wydana przez Radę Miejską w Słupsku, na podstawie art. 4 ust. 1, ust. 2 i ust. 2a pkt 5 u.c.p.g., uchwała nr XXIX/468/21 z dnia 31 marca 2021 r. w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta Słupska (Dz.Urz. Woj. Pomorskiego z 29 kwietnia 2021 r., poz. 1573 ze zm., dalej uchwała) określa w § 25 warunki uznania, że odpady komunalne są zbierane w sposób selektywny. Określone frakcje odpadów komunalnych zbieranych w sposób selektywny są gromadzone prawidłowo, jeżeli odpowiadają kategoriom substancji wskazanych w § 25 ust. 1 pkt 1 lit. a-d uchwały i nie wykazują cech wskazanych w pkt. 2 lit. a i b. Selekcja odpadów nie przebiega według prostego schematu wyznaczonego kryterium surowcowym. Warunkiem prawidłowej segregacji jest wykluczenie umieszczania we wskazanych frakcjach odpadów zbieranych selektywnie odpadów zanieczyszczonych innymi substancjami lub zmieszanych z innymi frakcjami odpadów. Poddanie kontroli worka lub pojemnika zawierających odpady zbierane selektywnie stanowi proces oceny prowadzony według podstawowego kryterium surowcowego. Nie jest wykluczone uznanie zbiórki selektywnej za wadliwą z uwagi na zanieczyszczenie lub zmieszanie papieru, metali, tworzyw sztucznych, odpadów opakowaniowych wielomateriałowych, szkła, bioodpadów.
W konstrukcji wskazanego przepisu uchwały można dostrzec zasadę segregacji według kategorii surowcowych jedynie odpadów, które nie są zanieczyszczone i nie są zmieszane z innymi frakcjami odpadów. Zgodnie z tą zasadą w pojemnikach zawierających odpady inne niż należące do wymaganych frakcji mogą znajdować się odpady z surowców podlegających selekcji, jeżeli nie spełniają wymagań § 25 ust. 1 pkt 2 uchwały.
Ocena prawidłowości wykonywania zbiórki selektywnej podczas kontroli pojemników zawierających odpady inne niż w pojemnikach na papier, metale, tworzywa sztuczne, szkoło bioodpady wymaga szczególnej staranności w zakresie nie tylko ustalenia surowca, ale również zabrudzenia lub zmieszania. Odpady zbierane nieselektywnie są poddawane dalszym procesom produkcyjnym umożliwiającym wtórną selekcję. Zgodnie z § 25 ust. 3 w zw. z ust. 1 pkt 1 uchwały podmiot dokonujący oceny prawidłowości zbiórki selektywnej sprawdza, czy w pojemnikach lub workach na niesegregowane (zmieszane) odpady komunalne nie znajdują się odpady komunalne podlegające odrębnej zbiórce. Ocena jest dokonywana w sposób wizualny (wzrokowy), a stwierdzenie uchybienia są dokonywane, w szczególności poprzez wykonywanie fotografii umożliwiającej stwierdzenie, na której nieruchomości doszło do niedopełnienia obowiązku selektywnego zbierania odpadów komunalnych (§ 25 ust. 4 uchwały).
W powołanym przepisie obowiązek udokumentowania zaistnienia zdarzenia odniesiono literalnie do terenu nieruchomości. W ocenie Sądu powyższy przepis nie zmienia ogólnych zasad dowodowych. Na organie ciąży obowiązek zbierania dowodów dotyczących wszystkich istotnych okoliczności sprawy w sposób umożliwiający kontrolę procesu subsumpcji. Na organie ciąży obowiązek przedstawienia dowodów, że w pojemniku na odpady zmieszane zostały umieszczone czyste i niezmieszane z innymi frakcjami odpady wymienione w § 25 ust. 1 pkt 1 lit. a-d uchwały.
Przedstawiona w niniejszej sprawie dokumentacja fotograficzna obejmująca zarówno miejsce, w którym są pojemniki, jak również zawartość pojemników nie została oceniona prawidłowo. W szczególności zebrany materiał dowodowy nie umożliwia ustalenia, czy widoczne szkło, papier i tworzywa sztuczne nie miały cech wykluczających umieszczenie w pojemnikach na zbierane selektywne frakcje odpadów komunalnych. Rzeczą organu jest uzasadnienie stanowiska prawnego wywiedzionego z właściwie ocenionego materiału dowodowego. Organ skoncentrował ocenę na miejscu gromadzenia odpadów, lakonicznie odnosząc się do dokumentacji w zakresie stwierdzonych uchybień selekcji. Nie jest sporne, że w pojemnikach na odpady zmieszane znajdowały się opakowania z tworzyw sztucznych, butelki typu PET, szkło, opakowania wielomateriałowe, papier, tekstylia i bioodpady, nie odniesiono się jednak do ich ewentualnego zanieczyszczenia lub zmieszania.
Zarówno katalog wymieniony w § 25 ust. 1 lit. a-c, jak i bioodpady mogą być zanieczyszczone innymi substancjami, (w szczególności nie podlegają zbiórce selektywnej bioodpady zanieczyszczone przez zwierzęta). Zebrana dokumentacja nie umożliwia oceny stopnia czystości zakwestionowanych odpadów.
Przyjęty sposób regulacji obowiązku selekcji daje podstawę do stwierdzenia, że odpady podlegają zbiórce zmieszanej, chyba że należą do kategorii § 25 ust. 1 pkt 1 lit. a-d uchwały: nie są zanieczyszczone lub nie są zmieszane z innymi frakcjami odpadów.
Ponownie rozpoznając sprawę organ w pierwszej kolejności dokona oceny, czy w istocie ziściła się formalna podstawa do wszczęcia postępowania na podstawie art. 6ka ust. 2 u.c.p.g. w postaci zawiadomienia właściciela nieruchomości (Skarżącej) o przypadku niedopełnienia obowiązku selektywnego zbierania odpadów komunalnych, a następnie dokona oceny prawidłowości selekcji odpadów, w świetle przedstawionych powyżej rozważań Sądu.
5.4. W konsekwencji wobec stwierdzonego powyżej naruszenia przepisów prawa procesowego, które miały istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, zaskarżona decyzja podlegała wyeliminowaniu z obrotu prawnego. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ podatkowy będzie zobowiązany uwzględnić wskazania co do dalszego postępowania oraz ocenę prawną zawartą w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Sąd jednocześnie nie stwierdził konieczności uchylenia decyzji organu pierwszej instancji, bowiem zalecenia sądu mogą zostać wykonane w toku postępowania odwoławczego.
Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.) uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach rozstrzygnięto na podstawie art. 200 ww. ustawy.