Z tego względu nie było podstaw prawnych do uruchomienia tego środka nadzoru na wniosek zobowiązanego.
W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że w postępowaniu egzekucyjnym w administracji art. 61a k.p.a. ma odpowiednie zastosowanie m.in. w sytuacji wniesienia żądania, które na drodze administracyjnej nie może być rozpoznane, czy też gdy dochodzi do wniesienia przez zobowiązanego wniosku nieprzewidzianego przepisami prawa (por. wyrok NSA z 28 czerwca 2017 r., sygn. akt II FSK 1504/15; wyrok WSA we Wrocławiu z 22 marca 2016 r., sygn. akt I SA/Wr 1915/15; wyroki WSA w Warszawie z 29 listopada 2016 r., sygn. akt III SA/Wa 2741/15 i III SA/Wa 2742/15, wyrok WSA w Gdańsku z 26 października 2021 r., sygn. I SA/Gd 2065/19 oraz wyrok WSA w Rzeszowie z 12 stycznia 2017 r., sygn. akt I SA/Rz 907/16).
Skoro przepis prawa nie daje podstaw prawnych do wszczęcia postępowania w sprawie to występuje uzasadniona przyczyna odmowy wszczęcia postępowania, o której mowa w przepisie art. 61a § 1 k.p.a., którego w niniejszej sprawie nie naruszono.
W nawiązaniu do zarzutów podniesionych w zażaleniu Dyrektor stwierdził, że odmowa wszczęcia postępowania w sprawie wniosku o wstrzymanie czynności egzekucyjnej nie została oparta na błędnych przesłankach. Niezasadny jest także zarzut, że zaskarżone postanowienie wydano z rażącym naruszeniem prawa. Na skutek odmowy wszczęcia postępowania, organ nie prowadzi jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się bowiem aktem formalnym, a nie merytorycznym. Organ drugiej instancji badając legalność podjętego przez organ pierwszej instancji rozstrzygnięcia ocenia jedynie, czy zaistniała przesłanka do odmowy wszczęcia postępowania w sprawie. Złożony przez stronę wniosek o wstrzymanie czynności egzekucyjnych niezależnie od jego uzasadnienia nie może wywołać skutku w postaci wszczęcia postępowania w sprawie wstrzymania czynności egzekucyjnych lub postępowania egzekucyjnego. Organ nadzoru może jedynie z urzędu wstrzymać czynności egzekucyjne lub postępowanie egzekucyjne, nie może jednak wszcząć postępowania w takiej sprawie na wniosek zobowiązanego. Zasadnie więc organ pierwszej instancji odmówił wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. w związku z art. 18 i art. 23 § 1 i § 6 u.p.e.a., co znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. wyrok NSA z 5 marca 2024 r., sygn. akt I GSK 1236/20).
Odnosząc się do wskazanych w zażaleniu wniosków, Dyrektor wyjaśnił, że są to postępowania, które mogą zostać wszczęte wyłącznie z urzędu. Ponadto, w trybie nadzoru nie stwierdził naruszeń przepisów prawa, które miałyby skutkować zawiadomieniem o popełnieniu przestępstwa. Natomiast podnoszone w uzasadnieniu zażalenia kwestie merytoryczne, nie mogą być przedmiotem rozpoznania w sprawie dotyczącej odmowy wszczęcia postępowania. W takim przypadku organ drugiej instancji ocenia jedynie, czy zaistniała przesłanka do odmowy wszczęcia postępowania w sprawie.
W skardze na powyższe postanowienie, wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, skarżący zarzucił:
1.naruszenie art. 61 a § 1 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, gdyż organ dokonał nieuprawnionego rozszerzenia zakresu normy art. 61a § 1 k.p.a., przyjmując, że przesłanki odmowy wszczęcia postępowania występują już w momencie, gdy strona domaga się podjęcia postępowania nadzorczego. W rzeczywistości norma ta nakłada na organ obowiązek wstępnej oceny, czy istnieją przesłanki uzasadniające podjęcie czynności, a nie pozwala na automatyczne uchylanie się od kontroli legalności działania organów niższego szczebla. Odmowa wszczęcia postępowania w sytuacji, w której strona przedstawia poważne i udokumentowane zarzuty naruszenia prawa, stanowi wyraz niezgodnego z prawem ograniczenia funkcji gwarancyjnych postępowania nadzorczego;
2. prowadzenie egzekucji na podstawie tytułu wykonawczego dotkniętego nieważnością. Tytuł wykonawczy z 16 stycznia 2018 r. został wystawiony już po upływie terminu przedawnienia zobowiązania podatkowego (31 grudnia 2017 r.). Zgodnie z art. 59 §1 pkt 9 O.p. zobowiązanie podatkowe wygasa z mocy prawa z chwilą przedawnienia, a wszelkie czynności zmierzające do jego egzekucji stają się niedopuszczalne. W świetle art. 247 §1 pkt 1 i 3 O.p. tytuł wykonawczy wystawiony wobec zobowiązania wygasłego z mocy prawa jest dotknięty nieważnością bezwzględną, co obliguje organ egzekucyjny do odmowy prowadzenia egzekucji. Dyrektor pomijając tę fundamentalną kwestię, naruszył zasady praworządności i zakaz egzekucji świadczeń nieistniejących;
3. brak skutecznego wszczęcia postępowania karno-skarbowego [...], co wyklucza możliwość zawieszenia biegu terminu przedawnienia. Z przedłożonych dokumentów - w szczególności: pisma NUS K.- [...] z 18 sierpnia 2025 r., pisma lAS K. z 23 października 2024 r. oraz pisma US G. z 29 października 2025 r., jednoznacznie wynika, że skarżącemu nie nadano statusu podejrzanego, nie przedstawiono mu zarzutów, a samo postępowanie miało charakter "in rem", a nie "przeciwko osobie". Uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego I FPS 1/21 stanowi expressis verbis, że dla zawieszenia biegu przedawnienia konieczne jest skuteczne wszczęcie postępowania przeciwko osobie. Wobec braku podstawy procesowej do uznania, że postępowanie karnoskarbowe zostało wszczęte wobec skarżącego wszelkie twierdzenia organu o zawieszeniu biegu terminu przedawnienia są prawnie irrelewantne;
4. rażące naruszenia proceduralne przy licytacji z 31 marca 2025 r. Organ pominął liczne, o wysokim stopniu ciężaru gatunkowego, nieprawidłowości, w szczególności: doręczenie protokołu licytacji dopiero po sześciu miesiącach, brak ujęcia w protokole zgłoszonych przez stronę uwag oraz odmowę podpisu, naruszenie zasady równego traktowania uczestników egzekucji, uprzywilejowanie nabywcy poprzez zapewnienie mu dostępu przez drogę konieczną, brak transparentności przebiegu aukcji oraz brak nadzoru nad czynnościami egzekucyjnymi. W świetle art. 110 n § 3 u.p.e.a. naruszenia te stanowią przesłankę nieważności czynności egzekucyjnych;
5. zaniechanie oceny przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku" z art. 23 § 6 u.p.e.a. Wskazany przepis przewiduje możliwość - a w określonych sytuacjach również obowiązek - zawieszenia lub wstrzymania egzekucji w przypadku wystąpienia okoliczności wyjątkowych. W niniejszej sprawie istniały liczne i jednoznaczne podstawy do zastosowania tego przepisu, w tym: egzekucja prowadzona w oparciu o nieważny tytuł wykonawczy, nowe okoliczności ujawnione w postępowaniu prokuratorskim, przedawnienie zobowiązania, naruszenie standardów rzetelności i bezstronności postępowania egzekucyjnego, istotna szkoda po stronie skarżącego oraz Skarbu Państwa. Niezbadanie tych okoliczności narusza art. 7 oraz 77 § 1 k.p.a.;
6. pozorny charakter uzasadnienia organu. Uzasadnienie przedstawione przez organ ma charakter skrajnie formalistyczny, jak również sprawia wrażenie próby zatuszowania poważnych nieprawidłowości ujawnionych podczas licytacji prowadzonej przez Urząd Skarbowy w Z. Takie działanie nie spełnia wymogów art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., narusza zasadę prawdy obiektywnej oraz podważa konstytucyjną zasadę zaufania obywatela do państwa. Celem organu nadzoru nie było rzetelne zbadanie sprawy, lecz ochrona działań organów niższego szczebla mimo oczywistych naruszeń prawa.
Wobec powyższego wniesiono o: uchylenie postanowienia Dyrektora z 12 listopada 2025 r., uchylenie postanowienia z 15 października 2025 r., zobowiązanie organu do wszczęcia postępowania nadzorczego oraz wstrzymanie skutków wadliwych czynności egzekucyjnych.
W odpowiedzi na skargę Dyrektor podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.
Skarga nie jest zasadna.
Kontroli Sądu – na podstawie art. 3 § 1 i § 2 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r., poz. 143 dalej: p.p.s.a.) podlegało postanowienie z 12 listopada 2025 r., którym Dyrektor utrzymał w mocy własne postanowienie z 15 października 2025 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie wniosku skarżącego z 2 października 2025 r. o wstrzymanie czynności egzekucyjnych dotyczących egzekucji z nieruchomości gruntowej.
W niniejszej sprawie organ nadzoru uznał, że wniosek skarżącego nie mógł zostać rozpatrzony merytorycznie przez organ egzekucyjny, z uwagi na brak podstaw prawnych do procedowania w jego zakresie. Rozstrzygnięcie to zapadło po analizie przepisów art. 61, art. 61a § 1 k.p.a. w związku z art. 23 § 6 u.p.e.a.
Wspomniany art. 23 § 6 u.p.e.a. stanowi, że organy sprawujące nadzór mogą, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, wstrzymać z urzędu, na czas określony, czynności egzekucyjne lub postępowanie egzekucyjne prowadzone przez nadzorowany organ.
Zgodnie z brzmieniem art. 61a § 1 k.p.a. gdy żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.
Przesłanką do wydania postanowienia w trybie art. 61a § 1 k.p.a. jest zaistnienie uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane. Należy przez nie rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. W orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych, a także Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest pogląd, który Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pełni podziela, że taką uzasadnioną przyczyną niewątpliwie jest fakt, iż zgodnie z art. 23 § 6 ustawy egzekucyjnej czasowe wstrzymanie czynności egzekucyjnych lub postępowania egzekucyjnego przez organ nadzoru możliwe jest wyłącznie z urzędu, a nie na wniosek osoby zobowiązanej. Oznacza to, że nawet gdyby uznać wniosek skarżącego jako impuls do zajęcia się sprawą, to organ nie ma obowiązku wstrzymywać czasowo czynności egzekucyjnych z urzędu. W takim stanie rzeczy organ zobowiązany jest wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego (por. wyroki NSA: z 7 lutego 2024 r., sygn. akt III FSK 4226/21, z 14 listopada 2023 r., sygn. akt I GSK 72/20; z 21 kwietnia 2023 r., sygn. akt III FSK 906/22; z 18 lipca 2017 r., sygn. akt II FSK 1778/15; z 22 stycznia 2019 r., sygn. akt III SA/Wa 479/18, wszystkie przywoływane orzeczenia sądów administracyjnych dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Czasowe wstrzymanie czynności egzekucyjnych lub postępowania egzekucyjnego jest kompetencją własną organu (nadzoru) nad organem egzekucyjnym, co do której nie ma obowiązku prowadzenia jakiegokolwiek postępowania. Zobowiązany nie może więc swoim wnioskiem wymusić działania organu w tym zakresie. Wstrzymanie czynności egzekucyjnych lub postępowania egzekucyjnego w trybie art. 23 § 6 ustawy egzekucyjnej nie ma charakteru przysługującego uczestnikom środka zaskarżenia, lecz jest środkiem przysługującym organowi. Dlatego może zostać zastosowany wyłącznie z urzędu (por. wyrok NSA z 7 lutego 2024 r., sygn. akt III FSK 4226/2). Z tego względu nie było podstaw prawnych do skutecznego uruchomienia procedowania w zakresie wniosku skarżącego o wstrzymanie czynności egzekucyjnych. Skoro przepisy prawa nie dają podstaw prawnych do wszczęcia postępowania w sprawie (w tym wypadku - wszczęcia postępowania o wstrzymanie na określony czas czynności egzekucyjnych lub postępowania egzekucyjnego) na wniosek zobowiązanego, to występuje uzasadniona przyczyna, o której mowa w art. 61a § 1 k.p.a.
Kontrolowana przez Sąd w niniejszej sprawie odmowa wszczęcia postępowania była zatem zasadna. Bez znaczenia dla sprawy pozostaje więc argumentacja skargi, która dotyczy merytorycznych podstaw dla wstrzymania czynności w analizowanym trybie.
Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.