Wyrok WSA z dnia 01 lipca 2025, sygn. I SA/Gl 27/25

Dokonując zatem oceny przedawnienia dochodzonej należności przez pryzmat przepisów O.p. regulujących przedawnienie należności Dyrektor odwołał się do art. 70 § 1 O.p. oraz art. 70 § 4 O.p. i stwierdził, że

- dochodzona należność została określona decyzją z 25 lipca 2013 r., nr [...]. Zatem w świetle brzmienia art. 70 § 1 O.p. - termin przedawnienia dochodzonej należności zaczął biec od 31 grudnia 2013 r., jego pięcioletni okres upływałby 31 grudnia 2018 r.

- w toku postępowania egzekucyjnego, że uwagi na wystawiony tytuł wykonawczy nr 15/20/MPO/000056, dokonane zostały czynności egzekucyjne i tak:

a) pierwsza czynność egzekucyjna, która skutecznie przerwała bieg terminu przedawnienia dokonana była zawiadomieniem z 16 maja 2016 r. (zajęcie wynagrodzenia za pracę w M sp. z o.o., doręczonym pracodawcy 18 maja 2016 r. - art. 72 § 2 u.p.e.a. ). Zatem w tym dniu został zastosowany środek egzekucyjny, który przerywał bieg terminy przedawnienia. Odpis zawiadomienia doręczono zobowiązanemu 19 maja 2016 ) r. Zgodnie z brzmieniem art. 70 § 4 O.p. terminu przedawnienia zaczął biec na nowo od 19 maja 2016 r. i trwałby do 19 maja 2021 r.

b) Zawiadomieniem z 18 listopada 2020 r., organ egzekucyjny ponownie dokonał czynności egzekucyjnej, która skutecznie przerwała bieg terminu przedawnienia. Dokumentem tym organ egzekucyjny dokonał zajęcia rachunku bankowego w S S.A., doręczonym do Banku w tym samym dniu - art. 80 § 2 u.p.e.a. Zatem w tym daniu został zastosowany środek egzekucyjny, który przerywał bieg terminu przedawnienia. Jego odpis został doręczony 20 listopada 2020 r. Zgodnie z brzmieniem art. 70 § 4 O.p. terminu przedawnienia zaczął biec na nowo od 19 listopada 2020 r. i trwałby do 19 listopada 2025 r.

c) Zawiadomieniem z 24 czerwca 2024 r., organ egzekucyjny ponownie dokonał czynności egzekucyjnej, która skutecznie przerwała bieg terminu przedawnienia. Dokumentem tym organ egzekucyjny dokonał zajęcia wierzytelności z tytułu wykonywanych usług u dłużnika zajętej wierzytelności – K.S., doręczonym dłużnikowi zajętej wierzytelności 8 lipca 2024 r. - art. 89 § 2 u.p.e.a. Zatem w tym daniu został zastosowany środek egzekucyjny, który przerywał bieg terminy przedawnienia. Jego odpis został doręczony 27 czerwca 2024 r. Zgodnie z brzmieniem art. 70 § 4 O.p. terminu przedawnienia zaczął biec na nowo od 8 lipca 2024 r. i będzie trwał do 8 lipca 2029 r.

Konkludując Dyrektor stwierdził, że dochodzona należność nie przedawniła się, a organ egzekucyjny może prowadzić postępowanie do 28 czerwca 2029 r., o ile nie nastąpi kolejne przerwanie biegu terminu przedawnienia.

W skardze na powyższe postanowienie zobowiązany podniósł, że zostało ono wydane niezgodnie z prawem, a w szczególności doszło do naruszenia Działu III w zw. art. 2 § 2 O.p., art. 59 u.p.e,a, i art. 6, art. 7, art. 7a k.p.a. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia a w konsekwencji umorzenie postępowania egzekucyjnego i zasądzenie kosztów postępowania w sprawie na rzecz skarżącego.

Skarżący stoi na stanowisku, że czynności organu egzekucyjnego miały charakter pozorny, zmierzały wyłącznie do przerwania biegu przedawnienia, a nie egzekucji świadczenia, tym samym są one nieważne. Dodatkowo organ odwoławczy wskazuje, że umorzy postępowanie egzekucyjnego w przypadku wydania decyzji stwierdzającej wygaśnięcie przedmiotowej decyzji. Tymczasem na podstawie art. 6, art.7 oraz art. 7a k.p.a., organ egzekucyjny mając wiedzę, że ze względu na upływ terminów przedawnienia istnieje podstawa do stwierdzenia wygaśnięcia Decyzji, nie powinien prowadzić postępowania egzekucyjnego w stosunku do skarżącego. Skarżący ponadto wskazuje, że jednocześnie wystąpił (i sprawa obecnie toczy się przed Głównym Inspektorem Ochrony Środowiska) z wnioskiem o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji administracyjnej.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest kwestia przedawnienia kary pieniężnej nałożonej na skarżącego na podstawie przepisów m.p.o. i tym samym zaistnienia podstawy do umorzenia postępowania egzekucyjnego.

Zgodnie z treścią art. 59 § 4 u.p.e.a. organ egzekucyjny wydaje postanowienie w sprawie umorzenia postępowania egzekucyjnego na żądanie zobowiązanego, wierzyciela albo z urzędu. Postanowienie o umorzeniu postępowania egzekucyjnego zawiera informację o uchyleniu czynności egzekucyjnych zgodnie z art. 60 § 1 zdanie pierwsze.

Stosownie do art. 59 § 1 pkt 1 u.p.e.a. (w brzmieniu obowiązującym do 29.07.2020 r.): postępowanie egzekucyjne umarza się:

1) jeżeli obowiązek został wykonany przed wszczęciem postępowania;

2) jeżeli obowiązek nie jest wymagalny, został umorzony lub wygasł z innego powodu albo jeżeli obowiązek nie istniał;

3) jeżeli egzekwowany obowiązek został określony niezgodnie z treścią obowiązku wynikające-go z decyzji organu administracyjnego, orzeczenia sądowego albo bezpośrednio z przepisu prawa;

4) gdy zachodzi błąd co do osoby zobowiązanego lub gdy egzekucja nie może być prowadzona ze względu na osobę zobowiązanego;

5) jeżeli obowiązek o charakterze niepieniężnym okazał się niewykonalny;

6) w przypadku śmierci zobowiązanego, gdy obowiązek jest ściśle związany z osobą zmarłego;

7) jeżeli egzekucja administracyjna lub zastosowany środek egzekucyjny są niedopuszczalne albo zobowiązanemu nie doręczono upomnienia, mimo iż obowiązek taki ciążył na wierzycielu;

8) jeżeli postępowanie egzekucyjne zawieszone na żądanie wierzyciela nie zostało podjęte przed upływem 12 miesięcy od dnia zgłoszenia tego żądania;

9) na żądanie wierzyciela;

10) w innych przypadkach przewidzianych w ustawach § 5.

Z art. 59 § 3 u.p.e.a. wynika, że w przypadkach, o których mowa w § 1 i 2, organ egzekucyjny wydaje postanowienie w sprawie umorzenia postępowania egzekucyjnego, chyba że umorzenie postępowania egzekucyjnego następuje na podstawie art. 34 § 4. Natomiast z § 4 tego artykułu wynika, że postanowienie, o którym mowa w § 3, wydaje się na żądanie zobowiązanego lub wierzyciela albo z urzędu.

W niniejszej sprawie skarżący wystąpił z żądaniem umorzenia postępowania egzekucyjnego wskazując, że doszło do przedawnienia zobowiązania objętego przedmiotowym tytułem wykonawczym.

Wskazać należy, że organ egzekucyjny orzekając w pierwszej instancji odmówił umorzenia, stwierdzając, że zobowiązanie objęte przedmiotowym tytułem wykonawczym co do zasady nie ulega przedawnieniu, bowiem m.p.o. nie zawiera przepisów regulujących przedawnienie kar nakładanych na podstawie tej ustawy, a jednocześnie wobec braku odesłania do O.p. nie jest możliwe zastosowanie przepisów regulujących przedawnienie zobowiązań wynikających z O.p.

Z kolei organ odwoławczy przyznał, że m.p.o. nie zawiera uregulowań w tym przedmiocie, jednakże opierając się na orzecznictwie sądów administracyjnych uznał, że względniejszym dla zobowiązanego jest uznanie, że administracyjna kara pieniężna jest niepodatkową należnością publiczną, do której mają zastosowanie przepisy O.p. Jednakże uznał, że w świetle art. 70 § 1 i art. 70 § 4 O.p. nie doszło do przedawnienia zobowiązania.

Zdaniem Sądu organy obu instancji pominęły okoliczność, że na mocy art. 1 pkt 41 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935). do przepisów k.p.a. wprowadzono przepisy działu IVa - Administracyjne kary pieniężne. Z uzasadnienia projektu ustawy zmieniającej k.p.a. wynika, że intencją prawodawcy było, aby przepisy działu IVa k.p.a. miały charakter ogólny i subsydiarny względem obowiązujących regulacji, które dotyczą administracyjnych kar pieniężnych (zob. uzasadnienie, VIII kadencja, druk sejmowy nr 1183, s. 69-72). Miały one stanowić uzupełnienie zidentyfikowanych niedostatków, a zatem także braków (luk) w ustawach prawa administracyjnego materialnego. NSA w uchwale z dnia 14 grudnia 2021 r., sygn. akt III OPS 1/21 zaznaczył, że w doktrynie przyjmuje się, że podstawowe znaczenie na etapie określania zakresu obowiązywania kodeksowych zasad nakładania, wymierzania i udzielania ulg w wykonaniu administracyjnych kar pieniężnych przypisać należy treści art. 189a § 2 k.p.a. Rozstrzygające znaczenie na etapie oceny, czy dany przepis odrębny wyłącza zastosowanie regulacji kodeksowej, należy przypisać istocie instytucji nim normowanej. Według NSA ustalenia zatem wymaga, czy pozakodeksowa instytucja jest tożsama z tą określoną w wyliczeniu z art. 189a § 2 k.p.a. Zauważa się, że na gruncie art. 189a § 2 k.p.a. rzecz dotyczy tego, czy dany aspekt odpowiedzialności administracyjnej został w ogóle przez ustawodawcę w przepisach pozakodeksowych uregulowany (por. A. Wróbel (w:) A. Wróbel, M. Jaśkowska, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2018, s. 1196). W wyroku z dnia 19 czerwca 2020 r., sygn. akt II OSK 142/20 NSA stwierdził, że dla ustalenia, czy dział IVa k.p.a. ma zastosowanie w odniesieniu do danej administracyjnej kary pieniężnej konieczne jest stwierdzenie, czy konkretne rozwiązanie prawne wymienione enumeratywnie i rozłącznie w art. 189a § 2 pkt 1-6 k.p.a. zostało uregulowane w przepisach odrębnych (por. również wyroki NSA z dnia: 19 czerwca 2020 r., sygn. akt II OSK 141/20; 3 grudnia 2020 r., sygn. akt: II GSK 774/20 i II GSK 775/20).

Przenosząc powyższe rozważania na realia analizowanego zagadnienia, wskazać należy, że zgodnie z art. 189a § 2 pkt 4 k.p.a. w przypadku uregulowania w przepisach odrębnych terminów przedawnienia egzekucji administracyjnej kary pieniężnej przepisów działu IVA k.p.a. nie stosuje się. Poszukując w m.p.o. instytucji przedawnienia egzekucji administracyjnej kary pieniężnej, a zatem materii zbieżnej treściowo z art. 189g § 3 k.p.a., wskazać należy, iż żaden z przepisów m.p.o. nie normuje zasad przedawnienia egzekucji administracyjnej kary pieniężnej. W szczególności normy takiej nie mogą stanowić odpowiednio zastosowane przepisy O.p. odnoszące się do przedawnienia zobowiązania podatkowego, skoro kwestię tą reguluje k.p.a. Kwestię przedawnienia egzekucji administracyjnej kary pieniężnej, a taką jest kara wymierzona na podstawie przepisów m.p.o., reguluje natomiast art. 189g § 3 k.p.a. oraz art. 189j k.p.a., które stanowią uzupełnienie regulacji wskazanej ustawy. W konsekwencji, w sprawie wadliwie przyjęto, że zastosowanie powinien znaleźć art. 70 § 1 O.p.

Tym samym organy nie dokonały analizy zagadnienia przedawnienia egzekucji administracyjnej kary pieniężnej zarówno w aspekcie odmiennego terminu rozpoczęcia biegu terminu przedawnienia określonego w art. 189g § 3 k.p.a. oraz w odniesieniu do odmiennie, niż na gruncie O.p., uregulowanej materii przerwania biegu terminu przedawnienia egzekucji administracyjnej kary pieniężnej na gruncie k.p.a. Zgodnie z art. 189 § 3 k.p.a. administracyjna kara pieniężna nie podlega egzekucji, jeżeli upłynęło pięć lat od dnia, w którym kara powinna być wykonana. Termin, w którym administracyjna kara pieniężna powinna być wykonana, określają przepisy odrębne. Przez wykonanie administracyjnej kary pieniężnej należy rozumieć uiszczenie (zapłatę) kwoty określonej w decyzji o wymierzeniu tej kary (por. Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, Andrzej Wróbel, Małgorzata Jaśkowska, Martyna Wilbrand-Gotowicz, LEX 2025). W art. 189j k.p.a. zostały natomiast wskazane przesłanki przerwania biegu terminu przedawnienia egzekucji administracyjnej kary pieniężnej.

Mając na uwadze powyższe, w rozpoznawanej sprawie organ egzekucyjny powinien ocenić dopuszczalność prowadzenia egzekucji kary pieniężnej w świetle przywołanych przepisów art. 189g § 3 i 189j k.p.a. Organ powinien ustalić, kiedy nałożona na skarżącą administracyjna kara pieniężna powinna być wykonana, czy upłynęło pięć lat od tej daty i czy wystąpiły okoliczności przerywające bieg terminu przedawnienia (art. 189j k.p.a.). Uznanie, że art. 189g § 3 k.p.a. stoi w niniejszej sprawie na przeszkodzie dalszemu prowadzeniu postępowania egzekucyjnego, powoduje bowiem konieczność umorzenia tego postępowania na podstawie art. 59 § 1 u.p.e.a. Umorzenie postępowania egzekucyjnego jest konsekwencją stwierdzenia, że postępowanie to nie może być prowadzone i że przyczyny niedopuszczalności egzekucji mają trwały, a nie przejściowy charakter. Przy tym w ramach postępowania w sprawie umorzenia postępowania egzekucyjnego organ egzekucyjny bada jedynie czy zachodzą przesłanki określone w art. 59 § 1 u.p.e.a. lub w innych przepisach, organ ten nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności obowiązku objętego tytułem wykonawczym.

Sąd dostrzega, że stosownie do art. 16 ustawy zmieniającej do postępowań administracyjnych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu dotychczasowym, z tym że do tych postępowań stosuje się przepisy art. 96a-96n ustawy zmienianej w art. 1. Jednakże w ocenie Sądu nie sposób wywieźć, że przepis ten nie uniemożliwia zastosowanie wskazanych przepisów. Przypomnieć należy, że przedawnienie, o którym mowa w art. 189g § 1 k.p.a. ma charakter materialnoprawny, podobnie jak instytucja dawności in genere (zob. A. Wróbel (w:) M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2023, art. 189 (g). W literaturze przedmiotu podniesiono natomiast, że hipotezę wywodzonej z art. 16 ww. ustawy normy międzyczasowej trudno odnosić do przepisów prawa materialnego, gdyż obejmuje ona "postępowania administracyjne wszczęte i niezakończone", nie zaś sprawy załatwiane w tym postępowaniu (zob. J. Wegner (w:) Z. Kmieciak, M. Wojtuń, J. Wegner, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2023, art. 189 (c)).

W rezultacie z zakresu zastosowania dyspozycji normy art. 16 ustawy zmieniającej należy wyłączyć przepisy prawa materialnego, w tym w szczególności zawarte w dziale IVa k.p.a., a w konsekwencji dla ustalenia właściwych norm materialnoprawnych dotyczących ustalenia okresu przedawnienia karalności koniecznym staje się odwołanie do respektowanych w państwach demokratycznych w odniesieniu do przepisów o charakterze penalnym ogólnych zasad prawa międzyczasowego.

Na temat zasad prawa międzyczasowego wielokrotnie wypowiadał się Trybunał Konstytucyjny, który wyjaśnił, że zakres obowiązywania przepisu należy analizować funkcjonalnie, tj. w ścisłym związku z jego stosowaniem w czasie. Ujęcie to ma szczególne znaczenie wówczas, gdy brak jest przepisów intertemporalnych. Wówczas nie zachodzi brak regulacji kwestii intertemporalnej (luka co do przepisów intertemporalnych). Sytuacja taka przesądza o bezpośrednim skutku ustawy nowej. Tak więc i wobec braku regulacji intertemporalnej kwestia międzyczasowa jest rozstrzygnięta, tyle że na korzyść zasady bezpośredniego stosowania ustawy zmieniającej (zob. orzeczenie z 1 lipca 2003 r., P 31/02, OTK-A 2003, Nr 6, poz. 58). Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że: "Milczenie ustawodawcy co do reguły intertemporalnej należy uznać za przejaw jego woli bezpośredniego działania nowego prawa, chyba że przeciw jej zastosowaniu przemawiają ważne racje systemowe lub aksjologiczne" (zob. orzeczenie z 8 listopada 2006 r., K 30/06, OTK-A 2006, Nr 10, poz. 149).

Trybunał Konstytucyjny podkreślał, że o ile zasada niedziałania prawa wstecz nakazuje, "by nie stanowić norm prawnych, które nakazywałyby stosować nowo ustanowione normy prawne do zdarzeń (rozumianych sensu largo), które miały miejsce przed wejściem w życie nowo ustanowionych norm prawnych i, z którymi prawo nie wiązało dotąd skutków prawnych normami tymi przewidzianych (...)" (orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z 22 września 1990 r., K 7/90, OTK 1990, Nr 1, poz. 5, s. 51), to zasada ta nie ma charakteru absolutnego i można od niej odstąpić, jeżeli przemawia za tym inna zasada konstytucyjna - np. zasada sprawiedliwości społecznej. Trybunał Konstytucyjny dopuszcza odejście od zasady niedziałania prawa wstecz wtedy, gdy nowa regulacja, mająca działać wstecz, jest korzystniejsza dla adresata zgodnie z zasadą wyrażoną paremią lex mitior agit (zob. np. orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z 25 czerwca 1995 r., K 15/95, OTK 1996, Nr 3, poz. 22; wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 31 marca 1998 r., K 24/97, OTK 1998, Nr 2, poz. 13).

W konsekwencji należy stosować przepisy względniejsze, a takim są wskazane przepisu k.p.a.

Rolą organu egzekucyjnego będzie zatem przeanalizowanie wniosku skarżącego w świetle wskazanych przepisów. Na marginesie Sąd zwraca uwagę, że w postanowieniu organu egzekucyjnego powołano przepisy u.p.e.a. w brzmieniu, które nie miało zastosowanie w sprawie. Zatem analiza wniosku zobowiązanego winna odbyć się także z uwzględnieniem przepisów u.p.e.a. we właściwym brzmieniu.

W związku z powyższym Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu egzekucyjnego.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.