Wyrok WSA z dnia 21 maja 2025, sygn. I SA/Gl 357/25

Po dokonaniu analizy ustalonego stanu faktycznego Kolegium stwierdziło, że pismo z 9 maja 2023 r. zawiera zarzuty tożsame z zarzutami zawartymi w piśmie z 21 kwietnia 2023 r. Zarzuty te poparte są identyczną argumentacją i dotyczą tego samego tytułu wykonawczego.

Odnosząc przedstawiony wyżej stan prawny do stanu faktycznego sprawy, Kolegium wskazało, że w rozpatrywanej sprawie zaistniała przesłanka określona w art. 34 § 1 pkt 3 lit. a u.p.e.a. zobowiązująca wierzyciela do wydania postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej, gdyż zarzut zobowiązanego był przedmiotem rozpatrzenia w odrębnym postępowaniu administracyjnym. Postępowanie to zostało zakończone ostatecznym postanowieniem Prezydenta z 26 kwietnia 2023 r. nr [...].

W skardze na powyższe postanowienie, wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, skarżący zarzucił naruszenie:

1. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 124 § 1 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. poprzez utrzymanie w mocy postanowienia z 1 września 2023 r. pomimo, iż postanowienie to nie zawiera istotnych elementów, o których mowa w art. 124 k.p.a., t.j. nie zawiera oznaczenia organu administracji publicznej, oznaczenia strony, podpisu z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do jego wydania, co stanowi rażące naruszenie prawa; 

- art. 34 § 2 pkt 3 lit. a) u.p.e.a poprzez stwierdzenie niedopuszczalności zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej, pomimo iż zarzut nie był przedmiotem rozpatrzenia w odrębnym postępowaniu administracyjnym;

- art. 34 § 2 pkt 2 lit. a) u.p.e.a w zw. z art. 140 mb pkt 2 ustawy z 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (dalej jako: u.p.r.d.) poprzez nieuznanie zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej pomimo nieistnienia podstawy do nałożenia kary pieniężnej, jako że nie doszło do niewypełnienia obowiązku określonego w art. 78 ust. 2 pkt 1 u.p.r.d.;

- art. 34 § 2 pkt 2 lit. a) u.p.e.a w zw. z art. 140mb pkt 1 u.p.r.d. poprzez nieuznanie zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej pomimo nieistnienia podstawy do nałożenia kary pieniężnej jako, że nie doszło do niewypełnienia obowiązku określonego w art. 71 ust. 7 u.p.r.d.;

- art. 34 § 2 pkt 2 lit. a) u.p.e.a w zw. z art. 41 § 1 i 2 oraz art. 44 § 4 k.p.a. w zw. z art.18 u.p.e.a poprzez nieuznanie zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej pomimo braku podstaw do przyjęcia fikcji doręczenia pism w sprawie egzekwowanej należności, bowiem pisma nie były kierowane na adres zamieszkania skarżącego;

- art. 34 § 2 pkt 2 lit. a) u.p.e.a w zw. z art. 15 § 1 u.p.e.a. poprzez nieuznanie zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej pomimo niedoręczenia upomnienia;

- art. 11 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. poprzez utrzymanie w mocy postanowienia z 1 września 2023 r. pomimo, iż postanowienie to jest sprzeczne z tytułem wykonawczym z 3 kwietnia 2023 r., co oczywiście narusza zasadę przekonywania;

2. art. 8 oraz art. 11 k.p.a. poprzez nieustosunkowanie się do wszystkich zarzutów skarżącego;

3. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. poprzez niewyczerpujące rozpatrzenie całego materiału dowodowego w sprawie oraz niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a także niedokonanie oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, polegające w szczególności na pominięciu sprzeczności postanowienia z 26 kwietnia 2023 r. z tytułem wykonawczym z 3 kwietnia 2023 r., a także pominięciu wniosku o rejestrację pojazdu z 29 stycznia 2022 r. oraz kwestii niedoręczenia pism w sprawie egzekwowanej należności.

Wobec powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie postanowień organów obu instancji w całości oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania. 

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że postanowienie z 1 września 2023 r. nie zawiera istotnych elementów, o których mowa w art. 124 k.p.a., t.j. nie zawiera oznaczenia organu administracji publicznej, oznaczenia strony, podpisu z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do jego wydania. Dowody na potwierdzenie tego zarzutu to:

1) Postanowienie z 1 września 2023 r. - strony 12-13,

2) wizualizacja pliku "[...].docx", pisma z 01.09.2023 r., doręczonego w dniu 19.09.2023 r. - strona 14,

3) wizualizacja pliku "postanowienie na zarzut. pdf.xades" w dedykowanym przez Krajową Izbę Rozliczeniową programie weryfikującym podpisy elektroniczne "Szafir Weryfikująca" ze strony https://www.elektronicznypodpis.pl/informacje/aplikacje/, pisma z 26 kwietnia 2023 r., doręczonego 6 czerwca 2023 r. - strona 15.

Z przywołanego w skardze orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że brak podpisu z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej, a także brak oznaczenia organu stanowią podstawę stwierdzenia tzw. wad kwalifikowanych.

Skarżący nadmienił, że w przeciwieństwie do postanowienia z 1 września 2023 r., pismo z 10 października 2023 r. skierowane do Kolegium w sprawie przekazania akt postępowania, pomimo iż postanowieniem nie jest, zawiera oznaczenie organu administracji publicznej, a także podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej. Należy zatem przypuszczać, że zarzuty dotyczące braku podstawowych elementów postanowienia zostały uznane za trafne, co spowodowało, że kolejne pisma (np. z 27 października 2023 r. oraz 9 listopada 2023 r.) nawet niebędące postanowieniami czy decyzjami już takie ustawowe elementy zawierają.

Zdaniem skarżącego w postanowieniu Prezydenta z 1 września 2023 r. bezzasadnie stwierdzono niedopuszczalność zarzutu w przedmiocie egzekucji administracyjnej z uwagi na fakt, że zarzut był przedmiotem rozpatrzenia w postępowaniu administracyjnym, które zostało zakończone wydanym 26 kwietnia 2023 r. postanowieniem o odrzuceniu zarzutu. Postanowienie z 26 kwietnia 2023 r. dotyczyło bowiem nałożenia kary pieniężnej z tytułu naruszenia obowiązku zarejestrowania pojazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. W zarzucie wniesionym 9 maja 2023 r., w związku z treścią tytułu wykonawczego z 3 kwietnia 2023 r., doręczonego 2 maja 2023 r., przedstawiona została natomiast argumentacja wskazująca na brak podstawy do nałożenia kary pieniężnej z tytułu niewykonania obowiązku zawiadomienia o nabyciu lub zbyciu pojazdu.

Tym samym Kolegium błędnie stwierdziło, że pismo z 9 maja 2023 r. zawiera zarzuty tożsame z zarzutami zawartymi w piśmie z 21 kwietnia 2023 r. oraz, że zarzuty te poparte są identyczną argumentacją i dotyczą tego samego tytułu wykonawczego. Zarzuty były oparte jedynie na tej samej podstawie prawnej co zarzuty w piśmie z 21 kwietnia 2023 r., tożsame z nimi jednak nie były i tym bardziej nie zawierały identycznej argumentacji, jak już to wyżej wykazano. Nie można też stwierdzić, że dotyczyły tego samego tytułu wykonawczego, skoro treść tytułu wykonawczego jest sprzeczna z treścią uzasadnienia postanowienia z 26 kwietnia 2023 r. W tytule wykonawczym wskazano bowiem, iż do egzekucji skierowano należność pieniężną z tytułu kary za brak zgłoszenia zbycia/nabycia pojazdu w wyznaczonym terminie, powołując się przy tym na art. 140mb pkt 2 oraz art. 78 ust. 2 pkt 1 u.p.r.d. W uzasadnieniu postanowienia z 26 kwietnia 2023 r. wskazano natomiast, iż zostało wszczęte postępowanie w przedmiocie naruszenia obowiązku zarejestrowania pojazdu oraz że wydana została decyzja o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 200 zł z tytułu naruszenia obowiązku zarejestrowania pojazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w terminie 60 dni od dnia jego sprowadzenia.

Jednocześnie w piśmie przewodnim z 4 września 2023 r. zatytułowanym "WNIOSEK", do którego załączono postanowienie z 1 września 2023 r., wskazano, iż chodzi tu o: "zawiadomienie o wszczęciu postępowania - nabycie po czasie". Należałoby zatem przyjąć, iż chodzi o dwie różne sprawy administracyjne. W konsekwencji merytorycznie rozpoznany powinien być środek zaskarżenia, co do każdej sprawy administracyjnej.

Ponadto skarżący nadmienił, że zarzut w sprawie egzekucji administracyjnej został wniesiony zgodnie z pouczeniem zawartym w tytule wykonawczym, w terminie 7 dni od dnia doręczenia jego odpisu, t.j. 9 maja 2023 r. Działanie zgodne z pouczeniem nie może prowadzić do negatywnych konsekwencji dla wnoszącego środek zaskarżenia. 

Dopiero z momentem doręczenia odpisu tytułu wykonawczego możliwe stało się zresztą ustalenie, jaka rzekoma należność została wyegzekwowana i tym samym ustosunkowanie się do tej kwestii. Jednocześnie nie można oczekiwać od wnoszącego zarzut, by ten zwlekał ze złożeniem środka zaskarżenia aż do momentu doręczenia mu tytułu wykonawczego. Skoro bowiem przed zajęciem wierzytelności z rachunku bankowego nie została doręczona żadna korespondencja w sprawie, nie było tym samym powodu, by zakładać, że tytuł wykonawczy czy jakiekolwiek zawiadomienie zostanie wystosowane. Wobec tego zrozumiała powinna być reakcja na zajęcie wierzytelności z rachunku bankowego w postaci złożenia odpowiedniego wedle wiedzy wnoszącego środka zaskarżenia, w którym jednakże można było jedynie ogólnikowo wskazać, że egzekucja jest bezpodstawna i że nie jest jasne, jaka rzekoma należność jest egzekwowana. W konsekwencji nie można zatem odmówić wnoszącemu rozpoznania środka zaskarżenia i merytorycznego odniesienia się do zarzutu.

Merytoryczne rozpoznanie zarzutu wniesionego 9 maja 2023 r. skutkować powinno natomiast jego uznaniem, nie było bowiem podstawy do nałożenia kary pieniężnej z tytułu braku zgłoszenia zbycia/nabycia pojazdu w wyznaczonym terminie. Nie doszło do niespełnienia obowiązku zawiadomienia o nabyciu lub zbyciu pojazdu. Taki obowiązek w ogóle nie powstał, na poparcie czego skarżący przedstawił argumentację zawartą na str. 6 – 8 skargi.

Skarżący podniósł także, iż uzasadnienie postanowienia Kolegium sprowadza się w istocie do kilku zdań dotyczących w zasadzie tożsamości zarzutów zawartych w pismach z 9 maja 2023 r. oraz z 21 kwietnia 2023 r. Nie rozważono natomiast w ogóle kwestii braku istotnych elementów postanowienia z 1 września 2023 r., ani sprzeczności tytułu wykonawczego z 3 kwietnia 2023 r. z postanowieniem z 26 kwietnia 2023 r., do którego to postanowienia nawiązano w postanowieniu z 1 września 2023 r. Nie wzięto pod uwagę niedoręczenia pism w sprawie egzekwowanej należności ani braku podstawy do nałożenia kary pieniężnej z jakiegokolwiek tytułu.

W odpowiedzi na skargę organ nadzoru podtrzymał w całości dotychczasową argumentację i wniósł o oddalenie skargi. Dodatkowo podał, że postępowanie zainicjowane zarzutami wniesionymi w piśmie z 21 kwietnia 2023 r. zostało zakończone ostatecznym postanowieniem Prezydenta Miasta J. z 26 kwietnia 2023 r. Nr [...]. Zostało ono poddane kontroli zainicjowanej złożonym przez skarżącego wnioskiem o stwierdzenie jego nieważności. Organ odwoławczy wydał w przedmiotowej sprawie postanowienie z 22 września 2023 r. nr SKO.K/41.3/1686/2023/ł4254/KS, które zostało zaskarżone do WSA w Gliwicach (sygn. akt I SA/Gl 1623/23).

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Kontroli Sądu – na podstawie art. 3 § 1 i § 2 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 dalej: p.p.s.a.) podlegało postanowienie organu nadzoru z 20 listopada 2023 r., którym utrzymano w mocy postanowienie Prezydenta Miasta J. z 1 września 2023 r. stwierdzające niedopuszczalność zarzutu w egzekucji administracyjnej prowadzonej na podstawie tytułu wykonawczego nr KOF/14/2023.

Kontrolą tą rozpocząć należy od wskazania, że stosownie do art. 33 § 1 u.p.e.a. zobowiązanemu przysługuje prawo wniesienia do wierzyciela, za pośrednictwem organu egzekucyjnego, zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej. Podstawą zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej mogą być wyłącznie okoliczności wymienione w art. 33 § 2 u.p.e.a., w tym wskazane przez zobowiązanego: nieistnienie obowiązku (art. 33 § 2 pkt 1 u.p.e.a.) oraz brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, jeżeli jest wymagane (art. 33 § 2 pkt 4 u.p.e.a.)

Wierzyciel rozpoznając zarzut może wydać dwa rodzaje rozstrzygnięć, tj. merytoryczne - o oddaleniu bądź o uwzględnieniu zarzutu (art. 34 § 2 pkt 2 u.p.e.a.) albo formalne - o niedopuszczalności zarzutu (art. 34 § 2 pkt 3 u.p.e.a.).

Do merytorycznej oceny zarzutu dochodzi wówczas, gdy brak jest przesłanek niedopuszczalności zarzutu określonych w art. 34 § 2 pkt 3 lit. a i b) u.p.e.a. Przywołany przepis stanowi, że jeżeli zarzut zobowiązanego jest lub był przedmiotem rozpatrzenia w odrębnym postępowaniu administracyjnym, podatkowym lub sądowym albo zobowiązany kwestionuje w całości lub w części wymagalność należności pieniężnej z uwagi na jej wysokość ustaloną lub określoną w orzeczeniu, od którego przysługują środki zaskarżenia, wierzyciel wydaje postanowienie o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu.

W doktrynie i orzecznictwie wskazuje się, że istotą regulacji art. 34 § 2 pkt 3 u.p.e.a. jest z jednej strony, ograniczenie możliwości ponownego rozpatrywania sprawy już rozstrzygniętej, zaś z drugiej, ograniczenie możliwości kwestionowania w postępowaniu egzekucyjnym wysokości należności ustalonej w orzeczeniu, które mogło być kwestionowane w drodze przysługującego środka prawnego.

Brak jest zatem uzasadnienia do merytorycznego rozpatrywania zarzutów dotyczących danej kwestii, jeżeli została ona określona lub ustalona w orzeczeniu, od którego przysługują odrębne środki zaskarżenia lub zarzut był lub będzie przedmiotem rozpatrzenia w odrębnym postępowaniu (por. wyrok NSA z 18 stycznia 2018 r., sygn. akt II FSK 3478/15, wszystkie przywoływane orzeczenia sądów administracyjnych dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Skoro zatem zobowiązany w piśmie z 9 maja 2023 r. wniósł powtórnie w odniesieniu do tego samego tytułu wykonawczego zarzuty nieistnienia obowiązku oraz braku uprzedniego doręczenia upomnienia, które uprzednio wniósł pismem z 21 kwietnia 2023 r. i uznano je za niezasadne w postanowieniu Prezydenta z 26 kwietnia 2023 r., to zastosowanie w niniejszej sprawie art. 34 § 2 pkt 3 u.p.e.a. było prawidłowe. Niedopuszczalności zarzutów wniesionych w piśmie z 9 maja 2023 r. nie można skutecznie negować, wskazując, jak podniesiono w skardze, że argumentacja zawarta w zarzutach wniesionych później nie jest tożsama z wywodem przedstawionym na poparcie zarzutów wcześniejszych.

Celem omawianej regulacji prawnej jest zapobieżenie rozstrzygania tej samej kwestii w kilku odrębnych postępowaniach. Tym samym istotna jest tożsamość spornej kwestii (w tym przypadku kwestia istnienia obowiązku i doręczenia upomnienia), a nie zbieżność argumentacji podnoszonej na poparcie stanowiska strony.

Nadmienić należy, że skarga na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z 22 września 2023 r. nr SKO.K/41.3/1686/2023/14254/KS wydane w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia Prezydenta Miasta J. z 26 kwietnia 2023 r. nr [...] oddalającego zarzuty w postępowaniu egzekucyjnym została oddalona prawomocnym wyrokiem WSA w Gliwicach z 25 kwietnia 2024 r., sygn. akt I SA/Gl 1623/23

Jak więc wykazano powyżej stwierdzenie niedopuszczalności zarzutów było zasadne.

Odnośnie pozostałej argumentacji skargi wskazać należy, że wbrew twierdzeniom strony skarżącej postanowienie Prezydenta spełnia wymogi wynikające z art. 124 k.p.a. Przepis ten stanowi, że postanowienie powinno zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę jego wydania, oznaczenie strony lub stron albo innych osób biorących udział w postępowaniu, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, pouczenie, czy i w jakim trybie służy na nie zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego, oraz podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do jego wydania. Jak przyjmuje się w orzecznictwie brak jednego z tzw. istotnych składników postanowienia, do których zalicza się: oznaczenie organu administracji publicznej wydającego postanowienie, wskazanie adresata postanowienia, rozstrzygnięcie oraz podpis osoby upoważnionej do wydania postanowienia, sprawia, że mamy w takim przypadku do czynienia nie z postanowieniem, lecz z aktem nieistniejącym (por. wyrok WSA w Poznaniu z 24 maja 2022 r., sygn. akt II SA/Po 202/22).

Postanowienie organu I instancji nie jest jednak dotknięte wskazanymi brakami. W aktach sprawy przekazanych Sądowi znajduje się oryginał podpisanego postanowienia z 1 września 2023 r., wydanego z upoważnienia Prezydenta Miasta J. przez Naczelnika Wydziału Spraw Obywatelskich i Komunalnych P.K. Postanowienie to zawiera oznaczenie organu administracji publicznej, datę jego wydania, oznaczenie strony, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, pouczenie o zażaleniu oraz podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do jego wydania.

Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę, której zarzuty okazały się bezpodstawne.