W ocenie skarżącego, wobec nieparkowania pojazdu na jezdni w wyznaczonym pasie postojowym ani na wyznaczonym na jezdni miejscu postojowym (znak P-18 lub P-19), nie można pobierać opłaty za ten postój. Dawałoby to miastu G. możliwość pobierania opłaty parkingowej nie tylko na wyznaczonych miejscach postojowych, ale na całej drodze niezgodnie z uchwałą NSA II GPS 2/17.
Skarżący podniósł także, że do postanowienia Prezydenta załączono zdjęcie innego samochodu, pojazdu marki Seat z widocznym logo producenta, którego koła są przykręcane na 5 śrub. Nie jest właścicielem Seata ani nie parkował takiego pojazdu, zachodzi więc błąd co do osoby zobowiązanego.
Wobec powyższego wniesiono o "uchylenie decyzji i postępowań egzekucyjnych".
W odpowiedzi na skargę organ nadzoru podtrzymał w całości dotychczasową argumentację i wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.
Skargę należało uwzględnić.
Kontroli Sądu – na podstawie art. 3 § 1 i § 2 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 dalej: p.p.s.a.) podlegało postanowienie organu nadzoru z 31 stycznia 2025 r. utrzymujące w mocy postanowienie Prezydenta Miasta G. z 16 grudnia 2024 r., którym oddalono zarzut skarżącego dotyczący nieistnienia obowiązku w sprawie egzekucji prowadzonej na podstawie tytułu wykonawczego z 5 listopada 2024 r. nr SW 5 ZDM/E.5943.TYT.2023.AD.
Skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 3 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest m.in. postanowienie wydane w postępowaniu egzekucyjnym, na które służy zażalenie.
Podstawę prawną kontrolowanego przez Sąd rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji dotyczące zarzutów. Zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego są podstawowym środkiem służącym ochronie interesów zobowiązanego w postępowaniu egzekucyjnym. Zgodnie z art. 33 § 2 pkt 1 u.p.e.a. podstawą zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej jest nieistnienie obowiązku, na które wskazał skarżący. Przez nieistnienie obowiązku należy rozumieć sytuację, kiedy wskazano w tytule wykonawczym obowiązek, który nie ciąży na zobowiązanym podmiocie. Z kolei na mocy art. 33 § 2 pkt 3 zarzut może wskazywać na błąd co do zobowiązanego, co skarżący podniósł dopiero w zażaleniu, odnosząc się do argumentacji wierzyciela.
Błąd co do osoby zobowiązanego może mieć miejsce w dwojakiej sytuacji. Może do niego dojść, kiedy organ egzekucyjny lub egzekutor podjęli czynności egzekucyjne wobec osoby, którą błędnie uznali za zobowiązanego, w związku z czym doręczyli takiej błędnie określonej osobie tytuł wykonawczy oraz pouczyli ją o prawie zgłoszenia zarzutów. Jako powyższy błąd uznać należy także sytuację wskazania w tytule wykonawczym osoby, na której nie ciąży obowiązek. Weryfikacja stwierdzonego błędu sprowadza się do porównania danych osoby wskazanej w tytule wykonawczym z danymi adresata orzeczenia lub innego dokumentu, stanowiącego podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego.
Zgodnie z art. 34 § 1 i 2 u.p.e.a., organ egzekucyjny niezwłocznie przekazuje wierzycielowi zarzut w sprawie egzekucji administracyjnej. Wierzyciel wydaje postanowienie, w którym:
1) oddala zarzut w sprawie egzekucji administracyjnej;
2) uznaje zarzut w sprawie egzekucji administracyjnej:
a) w całości,
b) w części i w pozostałym zakresie oddala ten zarzut;
3) stwierdza niedopuszczalność zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej, jeżeli: a) zarzut jest albo był przedmiotem rozpatrzenia w odrębnym postępowaniu podatkowym, administracyjnym lub sądowym, b) zobowiązany kwestionuje w całości albo w części wymagalność należności pieniężnej z uwagi na jej wysokość ustaloną lub określoną w orzeczeniu, od którego przysługuje środek zaskarżenia.
Z akt sprawy wynika, że wobec skarżącego prowadzone jest postępowanie egzekucyjne na podstawie tytułu wykonawczego z 5 listopada 2024 r., obejmującego należności pieniężne z tytułu opłaty dodatkowej za postój pojazdu w [...] strefie płatnego parkowania.
Skarżący podważył zasadność wystawienia tytułu wykonawczego, podnosząc, że pojazd nie była zaparkowany wzdłuż krawędzi jezdni przy znaku p-19 ani nie był zaparkowany prostopadle na miejscu oznaczonym znakiem P-18. Znaki te wyznaczają miejsca płatnego parkowania w określonych godzinach.
Zgodnie z art. 13 ust. 1 pkt 1 u.d.p. korzystający z dróg publicznych są obowiązani do ponoszenia opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania. W myśl art. 13b ust. 1 opłatę, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, pobiera się za parkowanie pojazdów samochodowych w strefie płatnego parkowania, w wyznaczonym miejscu, w określone dni robocze, w określonych godzinach lub całodobowo.
Zastosowanie przez ustawodawcę w przytoczonych powyżej przepisach formuły "pobiera się" wskazuje jednoznacznie, że obowiązek uiszczenia opłaty za postój pojazdu w strefie płatnego parkowania i opłaty dodatkowej, powstaje z chwilą zajścia zdarzeń wskazanych w przepisach ustawy o drogach publicznych, wynika on wprost z tych przepisów, a więc powstaje z mocy samego prawa. Skoro więc wskazany obowiązek powstaje z mocy prawa, to w tym zakresie nie prowadzi się postępowania administracyjnego, jak i nie rozstrzyga się w drodze decyzji administracyjnej. Zgodnie bowiem z art. 104 § 1 i 2 k.p.a. organ administracji publicznej załatwia sprawę poprzez wydanie decyzji, gdy przysługuje mu w tym zakresie norma kompetencyjna do rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty.
Podmiot zobowiązany z mocy prawa do uiszczenia opłaty za postój pojazdu w strefie płatnego parkowania i opłaty dodatkowej może bowiem uzyskać właściwą ochronę prawną poprzez zgłoszenie zarzutu w postępowaniu egzekucyjnym, w tym zarzutu nieistnienia obowiązku, jak i błędu co do zobowiązanego (art. 33 § 2 pkt 1 i 3 u.p.e.a.).
Zgodnie natomiast z art. 13b ust. 6 u.d.p. organ właściwy do zarządzania ruchem na drogach w uzgodnieniu z zarządcą drogi: 1) wyznacza w strefie płatnego parkowania miejsca przeznaczone na postój pojazdów, w tym stanowiska przeznaczone na postój pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową; 2) może wyznaczać w strefie płatnego parkowania zastrzeżone stanowiska postojowe (koperty) w celu korzystania z nich na prawach wyłączności w określonych godzinach lub całodobowo.
Niejednolita praktyka interpretacji przepisu art. 13 ust. 1 pkt 1 u.d.p. została rozstrzygnięta przez Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale podjętej w składzie siedmiu sędziów z dnia 9 października 2017 r., sygn. akt II GPS 2/17 (wszystkie przywoływane orzeczenia sądów administracyjnych dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Uchwała ta ma moc wiążącą Sąd, o czym stanowi art. 269 § 1 P.p.s.a. Dopóki zatem nie nastąpi zmiana tego stanowiska, dopóty sądy administracyjne powinny je respektować. Powyższe nie pozwala żadnemu składowi sądu administracyjnego rozstrzygnąć sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w uchwale i przyjmować wykładni prawa odmiennej od tej, która została przyjęta przez skład poszerzony NSA. Skład sądu orzekający w rozpoznawanej sprawie wykładnię zaprezentowaną w przedstawionej uchwale podziela.
Jak wskazał w przywołanej uchwale Naczelny Sąd Administracyjny, opłatę za postój pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania pobiera się wyłącznie za postój w wyznaczonym do tego miejscu. Rzeczywiście nie można odmówić art. 13b ust. 1 u.d.p. znaczenia normatywnego i ustalać miejsca płatnego postoju jedynie na podstawie art. 13 ust. 1 pkt 1 u.d.p. (cała strefa płatnego parkowania). Celem regulacji dotyczącej opłat za postój pojazdów samochodowych w strefie płatnego parkowania, określonym w art. 13b ust. 2 u.d.p., jest usprawnienie ruchu pojazdów w obszarach o znacznym deficycie miejsc postojowych, z uwzględnieniem ogólnych przepisów prawnych o ruchu drogowym.
Pobieranie opłat za postój w każdym miejscu, w granicach wyznaczonej strefy parkowania, wywoływałoby skutki przeciwstawne do zamierzonych. Oznaczałoby faktyczną aprobatę dla zachowań korzystających z dróg publicznych, które są niezgodne z przepisami prawa - naruszają ograniczenia i zakazy postoju (art. 46 ust. 2 i art. 49 ust. 2 ustawy Prawo o ruchu drogowym). W ten sposób cel przedsięwzięcia - ustalenie strefy płatnego parkowania - zostałby zredukowany do zapewnienia przychodów z tytułu pobierania opłat za postój w tej strefie. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał dalej, że przez ustalenie strefy płatnego parkowania należy rozumieć określenie granic obszaru, który charakteryzuje się znacznym deficytem miejsc postojowych i w związku z tym za postój w tym obszarze pobiera się opłatę.
Ustawodawca nakazuje organowi właściwemu do zarządzania ruchem wyznaczenie w tej strefie, w uzgodnieniu z zarządcą drogi, miejsc przeznaczonych na postój pojazdów, w tym stanowisk przeznaczonych na postój pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową (art. 13b ust. 6 pkt 1 u.d.p.). Ten organ może również wyznaczać w strefie płatnego parkowania zastrzeżone stanowiska postojowe (koperty) w celu korzystania z nich na prawach wyłączności w określonych godzinach lub całodobowo (art. 13b ust. 6 pkt 2 ustawy). Można dodać, że posłużenie się przez ustawodawcę w tej regulacji różnymi pojęciami – "ustalenie" strefy płatnego parkowania i "wyznaczenie" miejsc płatnego postoju, a także rozdzielenie tych kompetencji między różne podmioty, potwierdza tezę, że ustalenie strefy płatnego parkowania nie jest równoznaczne z wyznaczeniem miejsc płatnego postoju. Nie cały zatem obszar strefy płatnego parkowania jest miejscem, w którym za postój pojazdów samochodowych można pobierać opłaty. Nie powinno to budzić wątpliwości również i z tego powodu, że w strefie płatnego parkowania obowiązują ogólne zasady ruchu drogowego, przewidujące ograniczenia i zakazy dotyczące postoju. Ponadto przepisy prawne nie wykluczają możliwości wyznaczenia w strefie płatnego parkowania miejsc bezpłatnego postoju.
W przywoływanej uchwale wskazano również, że miejsca i stanowiska postojowe wyznacza się za pomocą odpowiednich znaków drogowych, określonych w przepisach wykonawczych do ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2017 r., poz. 128): w rozporządzeniu Ministrów Infrastruktury oraz Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 lipca 2002 r. w sprawie znaków i sygnałów drogowych (Dz.U. z 2002r., poz. 1393) i rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach (Dz.U. z 2003 r., Nr 220, poz. 2181).
Znaki dotyczące strefy płatnego parkowania i miejsc postojowych w tej strefie mają charakter znaków informacyjnych (art. 7 ust. 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym). Nie kreują one zatem obowiązku uiszczenia opłaty za postój w miejscach wyznaczonych tymi znakami, lecz informują, że w tych miejscach taki obowiązek istnieje z mocy prawa. Z § 58 ust. 4 rozporządzenia Ministrów Infrastruktury oraz Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 lipca 2002 r. wynika, że wjazd do strefy płatnego postoju oznacza się znakiem D-44 "strefa płatnego parkowania". Natomiast wyjazd ze strefy płatnego parkowania jest oznaczony znakiem D-45 "koniec strefy płatnego parkowania". Znak D-44 umieszcza się na wszystkich ulicach doprowadzających ruch do obszaru, na którym została ustalona strefa płatnego parkowania. Na tym znaku obok napisu "Postój płatny" wskazuje się sposób wnoszenia opłaty za postój pojazdu samochodowego przez umieszczenie napisu lub symbolu parkometru, karty zegarowej lub biletu. Jeżeli obowiązek wnoszenia opłaty za postój pojazdu samochodowego dotyczy określonych dni roboczych lub godzin, pod napisem "Postój płatny" umieszcza się informację określającą zakres stosowania znaku D-44 (pkt 5.2.50. załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 3 lipca 2003 r.). Natomiast w strefie płatnego parkowania określonej znakami D-44 i D-55 miejsca do postoju pojazdu samochodowego wyznacza się znakami pionowymi D-18 "parking" oraz znakami poziomymi - liniami: znakiem P-18 "stanowisko postojowe", P-19 "linia wyznaczająca pas postojowy", P-20 "stanowisko postojowe zastrzeżone "koperta"" i P-24 "miejsce dla pojazdu osoby niepełnosprawnej" (pkt 5.2.50, załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 3 lipca 2003 r.).
Jak zaznaczył Naczelny Sąd Administracyjny na tle tych przepisów prawnych pojawia się kwestia ustalenia prawidłowego rozumienia "wyznaczenia" miejsca postoju w strefie płatnego parkowania, stanowiącego, w świetle art. 13b ust. 1 u.d.p. przesłankę poboru opłaty za parkowanie w takim miejscu. W szczególności chodzi o to, czy prawidłowe wyznaczenie miejsca płatnego postoju wymaga zastosowania dwóch znaków: pionowego D-18 i jednego ze znaków poziomych, np. P-18, czy też wystarczający jest tylko jeden znak - pionowy lub poziomy. Jak w dalszej części uzasadnienia uchwały wskazywał NSA, spójnik "oraz" w zdaniu mówiącym, że "w strefie płatnego parkowania oznaczonej znakiem D-44 miejsca postoju pojazdu samochodowego wyznacza się znakami pionowymi oraz znakami poziomymi" wydaje się mieć znaczenie koniunktywne, a nie enumeratywne. W tej interpretacji należałoby jednak również uwzględnić funkcje przypisane tym dwóm rodzajom znaków informacyjnych. Według omawianych załączników do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. znaki informacyjne pionowe mają na celu poinformowanie kierujących pojazdami o rodzaju drogi i sposobie korzystania oraz obiektach znajdujących się przy drodze lub w jej pobliżu przeznaczonych dla użytkowników dróg (pkt 5 załącznika nr 1). Znaki poziome dróg służą zaś zwiększeniu bezpieczeństwa uczestników ruchu i innych osób znajdujących się na drodze, usprawnieniu ruchu pojazdów i ułatwieniu korzystania z dróg (pkt 1.2. załącznika nr 2).
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w świetle omawianych przepisów prawnych, miejsca płatnego postoju wyznaczone w strefie płatnego parkowania to, co do zasady, miejsca podwójnie oznakowane: znakami pionowymi D-18 i znakami poziomymi typu P-18. Niemniej jednak to znaki pionowe informują o sposobie korzystania z drogi i dlatego tym znakom, co trzeba podkreślić, należałoby przypisać rolę decydującą w wyznaczeniu miejsca płatnego postoju. Uzasadniałoby to stwierdzenie, że miejsca postoju oznakowane w strefie płatnego parkowania wyłącznie znakiem poziomym nie spełniają wymagania miejsca wyznaczonego w rozumieniu art. 13b ust. 1 u.d.p.
Istota sprawy sprowadzała się zatem do wykazania, że skarżący pozostawił samochód w miejscu, w którym obowiązywał wymóg uiszczenia opłaty parkingowej. Zdaniem Sądu organy nie wywiązały się należycie z tego obowiązku.
Prezydent odnośnie meritum sprawy (poza danymi dotyczącymi daty parkowania, danych osobowym właściciela pojazdu oraz doręczenia upomnienia) zasadnie stwierdził, że nieopłacone parkowanie w strefie płatnego parkowania to takie, które odbywa się nie tylko na terenie strefy płatnego parkowania, lecz także w miejscu wyznaczonym oraz bez uiszczonej opłaty. W sytuacji, gdy zobowiązany kwestionuje fakt parkowania w miejscu wyznaczonym, organ powinien okoliczność tę wykazać. Jeżeli pojazd był zaparkowany w miejscu wyznaczonym bez dokonania opłaty, wówczas mamy do czynienia z parkowaniem nieopłaconym, natomiast jeżeli parkowanie odbywało się poza miejscem do tego wyznaczonym, to pomimo braku opłaty nie będzie podlegało opłacie dodatkowej.
W kontekście powyższego Prezydent wskazał, że ul. [...] wchodzi w zakres strefy płatnego parkowania ustanowionej stosowną uchwałą Rady Miasta G. Jednocześnie stwierdził, że nieopłacony postój zarejestrowany przez kontrolującego 30 marca 2023 r. odbywał się na stanowisku oznakowanym znakami pionowymi oraz znakami poziomymi (w załączeniu dokumentacja fotograficzna). Zauważył przy tym, że nastąpiło "częściowe wytarcie oznakowania poziomego związane z sezonem zimowym oraz typem nawierzchni (kostka brukowa)", co potwierdza załączona dokumentacja zdjęciowa. Oznakowanie to jest jednak odnawiane każdej wiosny, co obrazować ma dokumentacja fotograficzna z oznakowaniem poziomym przy ul. [...] przed zimą 2022/2023 r.
Organ odwoławczy wskazał natomiast jedynie, że postój odbywał się w strefie płatnego parkowania w miejscu wyznaczonym prawidłowo, czego dowodzą przekazane zdjęcia przez organ pierwszej instancji.
Argumentacja organów obu instancji nie jest wyczerpująca. Dostrzeżone braki wymagają uzupełnienia, tak co do uzasadnienia wydanego rozstrzygnięcia, jak i odnośnie zawartej w aktach dokumentacji.
W dotychczasowym postępowaniu wierzyciel wyjaśnił stronie, że nieopłacony postój odbywał się na stanowisku oznakowanym znakami pionowymi oraz znakami poziomymi, co słusznie skarżący zakwestionował. Załączona do akt dokumentacja fotograficzna wskazuje bowiem tak znaczny stopień zatarcia oznaczeń, że, zdaniem Sądu, nie sposób uznać, że miejsce zostało w ten sposób wyznaczone, nawet wówczas, gdy jest to skutek zimowych warunków atmosferycznych. Ustalenia dotyczące znaków pionowych, którym zgodnie z uchwałą należałoby przypisać rolę decydującą w wyznaczeniu miejsca płatnego postoju, całkowicie natomiast pominięto. Załączona do akt dokumentacja fotograficzna obrazuje jedynie jezdnię, na której umieszcza się znaki poziome.
Organ odwoławczy zawartą w zarzucie i zażaleniu argumentację skarżącego dotyczącą wyznaczenia miejsc przeznaczonych na postój pojazdów, o których mowa w art. 13 b ust. 6 u.p.d., skomentował jedynie lapidarnym stwierdzeniem, że miejsce parkowania jest "wyznaczone prawidłowo, czego dowodzą przekazane zdjęcia przez organ pierwszej instancji".
Obowiązek zamieszczenia w postanowieniu uzasadnienia faktycznego i prawnego został uregulowany w art. 124 § 2 i art. 125 § 3 k.p.a. oraz wynika z brzmienia art. 107 § 4 k.p.a., do którego odsyła art. 126 k.p.a. Prawidłowo zredagowane pod względem merytorycznym i prawnym uzasadnienie jest istotne z uwagi na zasadę przekonywania wyrażoną w art. 11 k.p.a. W uzasadnieniu organ administracji jest zobowiązany wyjaśnić stronom zasadność przesłanek, którymi kierował się przy załatwianiu sprawy. Jest to element decydujący o przekonaniu strony co do trafności i słuszności przyjętego rozstrzygnięcia. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do faktów istotnych dla sprawy.
W ponownym postępowaniu właściwy organ zobowiązany będzie jednoznacznie wykazać, że miejsce pozostawienia pojazdu skarżącego 29 marca 2023 r. podlegało opłacie. W tym celu precyzyjnie wskaże, jakie znaki wyznaczają to miejsce i wykaże w dokumentacji fotograficznej, że wyznaczały one prawidłowo miejsce parkowania pojazdu skarżącego, co warunkuje obciążenie go opłatą. W tej kwestii uwzględni uchwałę 7 sędziów NSA z 9 października 2017 r., sygn. akt II GPS 2/17, w której tezie wskazano, że zgodnie z art. 13b ust. 1 w związku z art. 13 ust. 1 pkt 1 u.p.d. opłatę za postój pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania pobiera się od korzystającego z drogi publicznej wyłącznie za postój w odpowiednio wyznaczonym do tego miejscu, a w uzasadnieniu wyjaśniono funkcję znaków pionowych i poziomych w wyznaczaniu miejsc przeznaczonych na postój pojazdów. Nadto ponownie odniesienie się do podniesionego w zażaleniu zarzutu błędu co do osoby zobowiązanego, który skarżący sformułował w oparciu o przekazaną mu wraz z postanowieniem wierzyciela dokumentację fotograficzną (co do której można przypuszczać, że ma obrazować "wytarte" oznaczenie poziome, a nie potwierdzać nieopłacone parkowanie pojazdu skarżącego).
Mając na uwadze powyższe Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie, zobowiązując właściwy organ do uwzględnienia przedstawionej przez Sąd argumentacji.
O kosztach postępowania orzeczono zgodnie z art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. oraz art. 210 § 2 O.p., zasądzając na rzecz skarżącego kwotę 100 zł, stanowiącą uiszczony wpis od skargi.