Wyrok WSA z dnia 09 grudnia 2025, sygn. I SA/Gl 584/25

Ponadto, jak stanowi art. 6m ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. deklarację o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi są obowiązani złożyć do wójta, burmistrza lub prezydenta miasta m.in. właściciele nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, a stosownie do art. 6o ust. 1 u.c.p.g. w razie niezłożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi albo uzasadnionych wątpliwości co do danych zawartych w deklaracji wójt, burmistrz lub prezydent miasta określa, w drodze decyzji, wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, biorąc pod uwagę dostępne dane właściwe dla wybranej przez radę gminy metody, a w przypadku ich braku - uzasadnione szacunki, w tym w przypadku nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, średnią ilość odpadów komunalnych powstających na nieruchomościach o podobnym charakterze.

Zgodnie zaś z art. 6q ust. 1 u.c.p.g. w sprawach dotyczących opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi stosuje się przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, z tym że uprawnienia organów podatkowych przysługują wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta.

5.1. Skarżący jest właścicielem nieruchomości, co do której określono wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Jest to okoliczność niekwestionowana. Na etapie odwołania twierdził jednak, że nie użytkował w czasie określonym w decyzji "w sposób trwały" nieruchomości przy ul. [...]. W skardze podniósł z kolei, że Kolegium wyjaśniło, iż nawet przebywanie na danej nieruchomości przez pewien czas w ciągu miesiąca jest wystarczające do uznania, że "spełniona została przesłanka ustawowa do ponoszenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi".

5.2. Sąd stwierdza, że stanowisko organów w tej mierze jest trafne (str. 6-7 decyzji).

Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 21 czerwca 2022 r., III FSK 5051/21, ustawodawca określając przesłankę "zamieszkiwania" nie wprowadził jej doprecyzowania, wykorzystując przykładowo definicję legalną, czy też inne środki legislacyjne, poprzez które należałoby ustalić jej zakres znaczeniowy. W konkretnym przypadku oznacza to zatem konieczność takiego sposobu jej rozumienia, aby nie wprowadzać dodatkowych wymogów modyfikujących jej zakres znaczeniowy (przywoływane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Ustawodawca nie zdefiniował także pojęcia "mieszkaniec", co uzasadniałoby w tej sytuacji posłużenie się wykładnią językową. Według definicji słownikowej, "mieszkaniec" to "osoba, która mieszka w jakimś miejscu" (https://wsjp.pl/haslo/podglad/4789/mieszkaniec), a synonimami "mieszkańca" są np. wyrażenia: osoba zamieszkała, domownik, lokator, najemca (https://synonim.net/synonim/mieszkaniec). Ponadto wyróżnia się mieszkańców stałych i tymczasowych. Pojęcie to należy zatem interpretować, posługując się także wykładnią celowościową. Brak jest przy tym podstaw do wprowadzania dalszych kwantyfikatorów zawężających to pojęcie (por. wyrok NSA z 19 listopada 2024 r., III FSK 843/24).

Nie można zatem pod pojęciem mieszkańca rozumieć tylko osoby stale zamieszkującej daną nieruchomość. Zamiarem ustawodawcy nie było utożsamianie nieruchomości, na której zamieszkują mieszkańcy w rozumieniu u.c.p.g., wyłącznie z nieruchomościami zamieszkałymi stale. Chodzi o to, aby wszystkie nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, choćby robili to nieregularnie, wchodziły w zakres abstrakcyjnego pojęcia "nieruchomości zamieszkanych", w przeciwieństwie do tych, na których nie mieszkają mieszkańcy, a powstają odpady komunalne. Ustawodawca przewidział dychotomiczny podział systemu odbioru odpadów komunalnych, w oparciu o relewantną przesłankę "zamieszkiwania na nieruchomości". Trzeba zatem przyjąć, że wytwarzać odpady komunalne mogą zarówno stali mieszkańcy gminy, jak i osoby przebywające na jej terenie tymczasowo, czy nieregularnie (por. wyrok NSA z 6 marca 2024 r., III OSK 3545/21; wyrok NSA z 14 lutego 2017 r., II OSK 1418/15; M. Budziarek (w:) M. Budziarek, A. Szymczak, Utrzymanie czystości i porządku w gminach. Komentarz do art. 6c u.p.c.g.; R. Lewandowski, Opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi - wybrane problemy, Przegląd Podatków Lokalnych i Finansów Samorządowych 2019 r. nr 10, s. 6).

Wreszcie, należy podkreślić – wbrew stanowisku skarżącego, które zostało wyrażone w odwołaniu – że użyty w art. 6c ust. 1, art. 6h ust. 1, art. 6i ust. 1 pkt 1, czy art. 6j ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. zwrot "zamieszkują mieszkańcy", pod względem językowym nie jest tożsamy z użytym w art. 25 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz.U. z 2025 r. poz. 1071) zwrotem "miejsce zamieszkania". Nie można więc utożsamiać znaczenia obydwu tych pojęć. Biorąc natomiast pod uwagę cele uregulowań zawartych w u.c.p.g., można stwierdzić, że ustawodawca świadomie w art. 6c u.c.p.g. nie posłużył się pojęciem "miejsca zamieszkania", o którym mowa w art. 25 Kodeksu cywilnego, lecz pojęciem "nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy". Ponadto, jest obojętne, czy nieruchomość zamieszkiwana jest przez osoby fizyczne z zamiarem stałego pobytu, czy też nie. "Zamieszkiwanie" oznacza także czasowe przebywanie w miejscowości w celach osobistych lub zawodowych. Kluczowy jest faktyczny pobyt na nieruchomości (por. wyrok NSA z 28 sierpnia 2024 r., III FSK 453/24).

5.3. Z tych powodów prezentowana przez skarżącego argumentacja o nieregularnym przebywaniu na nieruchomości przy ul. [...], nie może skutecznie zakwestionować wyrażonej przez organy oceny prawnej.

6.1. Zasadności kontrolowanej decyzji nie może także podważyć twierdzenie skarżącego, że na ww. nieruchomości nie zamieszkiwała jego żona E.N., ani ich syn D.H.. Zgromadzone przez organy dowody pozwalają bowiem na wyciągnięcie przeciwnego wniosku, to jest stwierdzenia, że w ustalonym wcześniej rozumieniu (por. pkt 5 uzasadnienia) na tejże nieruchomości "zamieszkiwali" (a więc choćby czasowo, nieregularnie) nie tylko skarżący, ale ponadto dwie inne osoby.

Po pierwsze, był to D.H. - do lipca 2023 r., bo jak ustaliły organy, w sierpniu 2023 r. złożył deklarację na jedną osobę co do nieruchomości w P., przy ul. [...] (por. str. 3-4 decyzji organu pierwszej instancji). Po drugie, była to E.N. - do maja 2024 r., w którym to miesiącu została tymczasowo aresztowana, o czym jeszcze poniżej (pkt 7).

6.2. Ze zgromadzonych dowodów wynika, że w lokalu przy ul. [...], we wskazanych wyżej (pkt 6.1.) okresach zamieszkiwały trzy lub dwie osoby.

Takie dane wynikają z zeznań świadków. J. W. zeznała, że w tym lokalu, mniej więcej od 2018-2019 r., mieszkają trzy osoby: Pan, z żoną (partnerką) i synem (młody chłopak). Analogicznie zeznał świadek J. K., który podał, że w tym lokalu, mieszkał Z. N., E.N. i D.H.. Zamieszkiwanie skarżącego w tym miejscu potwierdzili także świadkowie: T. N. oraz A. W..

Z zeznaniami tych osób korespondują ustalenia Policji (pismo Wydziału Prewencji KMP w P. z 13 grudnia 2023 r.).

Fakt, że E.N. zamieszkiwała (we wskazanym rozumieniu) na nieruchomości przy ul. [...], pośrednio wynika także ze zgromadzonych przez organy dokumentów: a) wniosków z 9 czerwca 2021 r. oraz 21 lipca 2023 r. o wpis do Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej, w których wskazała ten adres, jako adres zamieszkania, b) informacji spółki T z 19 oraz 27 grudnia 2023 r., z których wynika, że w zawartej umowie z tą firmą, jako adres zamieszkania wskazała P., ul. [...].

Także przedłożone przez skarżącego zawiadomienie z 15 maja 2024 r. o tymczasowym aresztowaniu E.N. (k. 5 akt sądowych) wskazuje, że jej miejsce zamieszkania znajdowało się pod adresem: P., ul. [...].

W związku powyższym, nie ma podstaw do tego, aby ustalić – zgodnie z twierdzeniem zawartym w skardze, że E.N. po zakupie mieszkania 3 kwietnia 2020 r. nie zamieszkiwała przy ul. [...]. Z dołączonego do skargi aktu notarialnego z 3 kwietnia 2020 r. wynika, że istotnie E.N. w tym dniu kupiła lokal mieszkalny w P., przy ul. [...]. Jednak to nie wyklucza zamieszkiwania przy ul. [...]. Tym bardziej, że - jak już to zostało wyjaśnione (pkt 5 uzasadnienia) - pojęcie "zamieszkiwanie" oznacza na gruncie u.c.p.g. choćby czasowe lub nieregularne przebywanie na danej nieruchomości.

6.3. Organy prawidłowo ustaliły, że skarżący w badanym okresie nie zamieszkiwał pod adresem: P., ul. [...].

Świadek B. K. zeznała bowiem, że to ona mieszkała pod tym adresem od marca 2021 r., razem z synem oraz P. W. (najemcą). Gdy wyprowadziła się z tego mieszkania pozostał w nim P. W..

Z tymi zeznaniami koresponduje treść protokołu oględzin tego miejsca, przeprowadzonych 15 grudnia 2023 r. przez pracowników Urzędu Miasta. Wynika z niego, że wskazani tam sąsiedzi przekazali informację, iż lokal przy ul. [...], był od około 4-5 lat wynajmowany, a skarżący – który jest właścicielem – nie mieszka pod tym adresem i bywa tylko po odbiór poczty. Potwierdzili, że od około 2-3 lat lokal nr [...] wynajmował P. W. oraz B. K. wraz z synem.

6.4. Organy poczyniły również trafne ustalenia co do zamieszkiwania E.N. w B., przy ul. [...].

Z informacji Komisariatu II Policji w B. z 8 grudnia 2023 r. wynika, że E.N. pod tym adresem nie zamieszkiwała, a w tym miejscu była prowadzona działalność gospodarcza S E.N.". Taka relacja koresponduje z danymi wynikającymi z pisma Referatu Działalności Gospodarczej Urzędu Miasta w P. z 19 grudnia 2023 r.

6.5. Z powodów wskazanych w pkt 6.1. – 6.4. Sąd uznał, że Kolegium zasadnie utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta określającą wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za miesięczne okresy od grudnia 2019 r. do maja 2024 r.

6.6. Komplementarnie Sąd również zauważa, że Kolegium zasadnie uchyliło decyzję Prezydenta Miasta odnoszącą się do okresów od grudnia 2018 r. do listopada 2019 r. i w tym zakresie umorzyło postępowanie. Zgodnie bowiem z art. 70 § 1 Ordynacji podatkowej zobowiązanie podatkowe przedawnia się z upływem 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym upłynął termin płatności podatku. Na podstawie art. 6q ust. 1 u.c.p.g. ten przepis ma zastosowanie w sprawach dotyczących opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Jednocześnie w wydanej na podstawie delegacji z art. 6l ust. 1 u.c.p.g. uchwale Nr XXIX/361/16 Rady Miasta Piekary Śląskie z 24 listopada 2016 r. w sprawie terminu, częstotliwości i trybu uiszczania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi (Dz.U. Woj. Śląskiego z 2016 r. poz. 6760) określono, że przedmiotową opłatę właściciele nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, uiszczają za każdy miesiąc, w którym na danej nieruchomości zamieszkuje mieszkaniec, w terminie do 15 dnia następnego miesiąca kalendarzowego. Zważywszy więc na to, że kontrolowana decyzja Kolegium została wydana dopiero 25 marca 2025 r. regulacja art. 70 § 1 Ordynacji podatkowej została w tej sprawie zastosowana prawidłowo.

7.1. Natomiast zaskarżona decyzja narusza prawo w zakresie, w jakim od czerwca 2024 r. do września 2024 r. opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi określa w odniesieniu do dwóch osób, zamiast tylko wobec skarżącego.

7.2. Kluczowa w tej mierze okoliczność została podniesiona przez skarżącego dopiero na etapie skargi do Sądu. Wówczas skarżący przedstawił zawiadomienie – sporządzone przez Sąd Rejonowy w B. - o tymczasowym aresztowaniu E.N. 14 maja 2024 r., a także zaświadczenie Dyrektora Aresztu Śledczego w K. z 21 stycznia 2025 r., że E.N., zatrzymana 13 maja 2024 r., przebywa nadal w tej jednostce penitencjarnej.

W ocenie Sądu pojęcie "zamieszkują mieszkańcy" użyte w art. 6c ust. 1, art. 6h ust. 1, art. 6i ust. 1 pkt 1, czy art. 6j ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. nie może obejmować stanu faktycznego, w którym "mieszkaniec" zostaje tymczasowo aresztowany (szerzej: pozbawiony wolności) i przebywa w jednostce penitencjarnej. Z samej istoty pozbawienia wolności wynika przecież, że osoba taka przebywa w zakładzie karnym albo areszcie śledczym i nie jest to chwilowa nieobecność, wynikająca ze zwykłych okoliczności życiowych, jak np.: wyjazd wakacyjny, służbowy, odwiedziny u innych osób, uczestnictwo w obrzędach religijnych, uczestnictwo w imprezach sportowych lub kulturalnych, pobyt w szpitalu oraz wszelkie inne sytuacje, w których dana osoba, korzystając z wolności przemieszczania się swobodnie wybiera powód swojej nieobecności w mieszkaniu. Zatem, tymczasowe aresztowanie i fakt przebywania w Areszcie Śledczym w określonym czasie powoduje, że nie można uznać, iż spełniona została przesłanka zamieszkiwania na nieruchomości w rozumieniu art. 6i ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. w tym okresie, a tym samym przesłanka powstania obowiązku ponoszenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za dany miesiąc.

7.3 Dlatego, wbrew stanowisku Kolegium wyrażonemu w odpowiedzi na skargę, podniesiona przez skarżącego okoliczność tymczasowego aresztowania E.N. jest istotna dla rozstrzygnięcia.

Jednocześnie, nie mogła zostać pominięta przez Sąd, chociaż - jak Kolegium również argumentowało w odpowiedzi na skargę - nie była znana orzekającym w sprawie organom. Tego rodzaju sytuacja procesowa została bowiem przewidziana przez ustawodawcę i stanowi jedną z przesłanek wznowienia postępowania w art. 240 § 1 pkt 5 o.p. (w zw. z art. 6q ust. 1 u.c.p.g.). Ten przepis stanowi, że w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji nieznane organowi, który wydał decyzję. W tym przypadku zaistniały przesłanki przewidziane w powołanym przepisie: a) wyszła na jaw nowa okoliczność faktyczna, tj. tymczasowe aresztowanie E.N.; b) nowa okoliczność faktyczna jest istotna dla sprawy, tzn. może mieć wpływ na jej odmienne rozstrzygnięcie w zakresie ustalenia, czy E.N. była "mieszkańcem" nieruchomości przy ul. [...]; c) nowa okoliczność faktyczna nie była znana organowi, który wydał decyzję; d) nowa okoliczność faktyczna istniała w dniu wydania decyzji.

Natomiast nie ma znaczenia dla sprawy to, czy skarżący przed wydaniem decyzji ostatecznej wiedział, że E.N. została tymczasowo aresztowania i tej okoliczności w trakcie prowadzonego postępowania nie powołał (por. uchwała NSA z 13 października 2025 r., II FPS 3/25).

7.4. Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935, ze zm. – dalej: p.p.s.a.) sąd uwzględniając skargę uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego.

W przekonaniu Sądu każda podstawa wznowienia postępowania administracyjnego jest tożsama z "naruszeniem prawa", o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. i powinna być brana pod uwagę w toku sądowej kontroli decyzji. Dotyczy to także podstawy wznowieniowej z art. 240 § 1 pkt 5 o.p. Należy podkreślić, że w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. mowa jest o jakimkolwiek naruszeniu prawa, a jedynym ograniczeniem zastosowania tegoż przepisu jest to, czy naruszenie określonej normy daje, czy nie daje podstawy do wznowienia postępowania administracyjnego. Tym samym ustawodawca wskazuje, że realizacja zasady praworządności wyrażonej w art. 7 Konstytucji RP i art. 120 o.p. jest wartością wyższą, niż przestrzeganie innej zasady ogólnej wyrażonej w art. 128 o.p, czyli zasady trwałości rozstrzygnięć administracyjnych.

Kontrola działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem w rozumieniu art. 184 Konstytucji RP i art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r. poz. 2492, ze zm.) obejmuje ocenę zaskarżonego do sądu aktu administracyjnego co do zgodności z przepisami, które mają zastosowanie w danej sprawie administracyjnej. Wydanie aktu administracyjnego, którego podstawę stanowi niekompletny materiał dowodowy, nawet jeśli o istnieniu istotnej dla sprawy okoliczności faktycznej organ nie widział, oznacza wydanie decyzji z "naruszeniem prawa", także w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. W postępowaniu administracyjnym przez wydanie decyzji z "naruszeniem prawa" rozumie się również takie sytuacje, w których organowi administracji nie można postawić zarzutu naruszenia przepisów w chwili wydawania decyzji. Dotyczy to na przykład niektórych podstaw wznowienia postępowania administracyjnego określonych w art. 240 § 1 pkt 5, 7 i 8 Ordynacji podatkowej. Tak więc, w razie stwierdzenia przez sąd, że akt kontrolowany narusza prawo, a naruszenie to daje podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, to zachodzi podstawa do uchylenia takiego aktu w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a., bowiem dyspozycja tego przepisu ma na celu przede wszystkim ochronę obiektywnego porządku prawnego.

Powyższy pogląd dominuje w orzecznictwie sądów administracyjnych. Przykładowo należy wskazać na wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 17 lipca 2025 r., III FSK 759/23; z 25 stycznia 2024 r., I FSK 1208/20; z 30 września 2022 r., I FSK 1031/22; z 22 listopada 2018 r., I FSK 1155/18; z 14 listopada 2006 r., I OSK 1321/05; z 12 października 2011 r., II OSK 2004/10; z 10 października 2013 r., I OSK 1573/13; z 10 marca 2016 r., I OSK 1760/14; z 30 marca 2017 r., II GSK 1953/15; z 7 grudnia 2021 r., II OSK 566/21; z 25 lutego 2020 r., II OSK 145/20).

7.5. Zgodnie z art. 6i ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. obowiązek ponoszenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi powstaje w przypadku nieruchomości, na której zamieszkują mieszkańcy - za każdy miesiąc, w którym na danej nieruchomości zamieszkuje mieszkaniec.

Zatem, kontrolowaną decyzję należało uchylić w odniesieniu do miesięcy od czerwca 2024 r. do września 2024 r. W tej części niezasadnie określa, że obowiązek poniesienia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi postawał, co miesiąc, od dwóch osób, to jest nie tylko od skarżącego, ale również przebywającej w Areszcie Śledczym E.N..

8. W postępowaniu ponownym, dotyczącym okresów rozliczeniowych od czerwca 2024 r. do września 2024 r., Kolegium zweryfikuje decyzję organu pierwszej instancji mając na uwadze wyrażoną powyżej przez Sąd ocenę prawną (art. 153 p.p.s.a.).

9. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200, 205 § 1 i art. 210 § 2 p.p.s.a. Na zasądzoną na posiedzeniu niejawnym kwotę 209 zł złożył się tylko wpis, ponieważ skarżący działający osobiście, nie wykazał, że poniósł inne koszty niezbędne do celowego dochodzenia jego praw.