Wyrok WSA z dnia 23 stycznia 2026, sygn. I SA/Gl 881/25

Ponownie prowadząc postępowanie, organ pierwszej instancji wzywał do udzielenia informacji ZUS o dane wnioskodawców świadczeń i Tauron Ciepło o zawartych umowach na dostawę ciepłej wody, a także wezwał zarządcę Wspólnoty do przedłożenia informacji, oświadczeń i rozliczeń z właścicielami lokali. Pismem z 20 maja 2024 r. ZUS odmówił przekazania informacji z uwagi na błędną podstawę prawną wezwania. Kolejne wezwanie organ wystosował w pismach z 13 czerwca 2024 r., 5 lipca 2024 r., 2 sierpnia 2024 r. W piśmie z 12 sierpnia 2024 r. ZUS przekazał dane. Z kolei Tauron Ciepło w piśmie z 22 maja 2024 r. wyjaśnił, że nie zawiera umowy z właścicielami lokalu, lecz ze Wspólnotą. Z kolei zarządca Wspólnoty w piśmie z 27 maja 2024 r. przesłał zestawienie liczby mieszkańców z podziałem na lokale, kserokopie ankiet składanych przez mieszkańców, zestawienie zużycia wody w lokalach. Ponadto w dniu 27 sierpnia 2024 r. i 5 września 2024 r. organ przesłuchał K. O. i A.Z., pracowników - N. sp. z o.o. na okoliczność ustalenia liczby osób zamieszkujących nieruchomość. Do akt sprawy włączono także deklaracje Wspólnoty składane w toku postępowania. W dniu 2 października 2024 r. Komendant Straży Miejskiej w K., w odpowiedzi na wezwanie organu, przekazał dane z kontroli zamieszkiwania lokali w przedmiotowej nieruchomości, w stosunku do których nie złożono oświadczeń o liczbie mieszkańców.

Organ pierwszej instancji decyzją z 26 listopada 2024 r. określił Wspólnocie wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi z przedmiotowej nieruchomości za okres od 1 sierpnia 2019 r. W uzasadnieniu wskazał, że przyjął liczbę mieszkańców w danym lokalu od sierpnia 2019 r. do nadal według danych przekazanych przez właścicieli lokali. Natomiast wobec pozostałych lokali organ ustalał liczbę mieszkańców na podstawie innych dowodów. W pierwszej kolejności kierował się danymi z kontroli Straży Miejskiej i tak ustalił liczbę mieszańców w kolejnych 19 lokalach. Dodatkowo organ zestawił dane pozyskane z kontroli Straży Miejskiej z danymi z Systemu Ewidencji Ludności, co pozwoliło na ustalenie okresu zamieszkiwania osób wskazanych przez Straż Miejską i zameldowanych w poszczególnych lokalach. Następnie w przypadku pozostałych 8 lokali organ przyjął liczbę osób zamieszkałych w oparciu o dane pochodzące z zestawienia przekazanego przez ówczesnego zarządcę nieruchomości - firmę N. sp. z o.o. Do wyliczeń wysokości opłaty organ przyjął więc stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi zbieranymi w sposób selektywny. Na podstawie informacji uzyskanych z MPGK sp. z o. o. w K. organ ustalił, że przedmiotowa nieruchomość jest wyposażona w trzy pojemniki na odpady komunalne zmieszane o pojemności 1100 l oraz pojemniki do selektywnej zbiórki odpadów, które są opróżniane zgodnie z harmonogramem. Mieszkańcy nieruchomości prowadzili selektywną zbiórkę odpadów, a także przekazywali odpady do Gminnych Punktów Zbiórki Odpadów. Szczegółowe wyliczenia liczby mieszkańców w poszczególnych okresach zawarto w załączniku nr 1 do decyzji, a wyliczenia opłaty w tabelach nr 2-5 (str. 10-13 decyzji).

Następnie organ odwoławczy stwierdził, że organ pierwszej instancji uzupełnił braki dowodowe zgodnie z wytycznymi poprzedniej decyzji kasacyjnej i przeprowadził pełne postępowanie dowodowe, w którym dokonał rzetelnej analizy materiału dowodowego.

Zdaniem organu odwoławczego organowi pierwszej instancji udało się zebrać materiał dowodowy, który pozwalał na rzetelne ustalenie rzeczywistej liczby mieszkańców nieruchomości, co pozwoliło na tej podstawie ustalać wysokość opłaty, a nie przez uzasadnione szacunki. Niezasadny jest więc zarzut odwołania stosowania "alternatywnych metod ustalania liczby mieszkańców". Organ stosował jednolitą metodę - rzeczywistą liczbę mieszkańców - korzystając z różnych środków dowodowych, co było zgodne z zasadą swobodnej oceny materiału dowodowego z art. 191 O.p. Wbrew zarzutom odwołania, organ pierwszej instancji opierał się na informacjach uzyskanych od właścicieli, którzy chcieli ich udzielić i dopiero w razie braku informacji opierał się na innych dowodach. Zatem organ skorzystał ze środka dowodowego, jakim były oświadczenia właścicieli i brak było jakichkolwiek podstaw, by przeprowadzać dowód z przesłuchania właścicieli, zwłaszcza że Wspólnota o ten dowód nie wnioskowała.

Dalej organ odwoławczy nie podzielił zarzutu nieuwzględnienia dokonanych wpłat. Zaskarżona decyzja jest deklaratoryjnym aktem określającym na podstawie art. 21 § 3 O.p. wysokość zobowiązania powstałego z mocy prawa. Decyzja ta zastępuje deklarację o wysokości opłaty, a jej celem jest wsteczna korekta zadeklarowanej wysokości opłaty. Nie ma więc tutaj znaczenia, czy i w jakiej wysokości opłata ta została faktycznie uiszczona. Zaliczenie wpłat następuje w innym trybie, uregulowanym m.in. w art. 62 O.p. w brzmieniu właściwym dla danej wpłaty, co nie jest przedmiotem niniejszego postępowania.

Organ odwoławczy badał także zmianę stanu faktycznego na etapie międzyinstancyjnym. Wobec tego ustalić należało, czy w stosunku do opłat za miesiące od sierpnia do grudnia 2019 r. zobowiązanie nie uległo przedawnieniu. Zobowiązanie powstaje zgodnie z art. 6i ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. za każdy miesiąc, w którym na danej nieruchomości zamieszkuje mieszkaniec.

Organ odwoławczy wziął także pod uwagę, że w okresie od 31 marca 2020 r. do 16 maja 2020 r. obowiązywał art. 15zzr ust. 1 pkt 3 ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem C0VID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1842). Zgodnie z tym przepisem w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu C0VID-19 bieg terminów przedawnienia przewidzianych przepisami prawa administracyjnego nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Jednak w uchwale z 27 marca 2023 r. o sygn. akt I FPS 2/22, Naczelny Sąd Administracyjny przesądził, że przepis ten nie dotyczy wstrzymania, rozpoczęcia i zawieszenia biegu terminu przedawnienia zobowiązań podatkowych. Pismem z 3 kwietnia 2025 r. organ pierwszej instancji poinformował o niepodjęciu czynności egzekucyjnych. Zatem na skutek upływu terminu przedawnienia prowadzone przed organem pierwszej instancji i przed organem odwoławczym postępowanie w zakresie określenia zobowiązania w opłacie za gospodarowanie odpadami komunalnymi za okres od sierpnia 2019 r. do listopada 2019 r. stało bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 208 § 1 O.p.

Organ odwoławczy analizował także prawidłowość określenia przez organ pierwszej instancji opłaty od 1 listopada 2024 r. "do nadal" w wysokości 8.307,20 zł. W toku postępowania Wspólnota pismem 10 grudnia 2024 r. poinformowała, że od grudnia 2024 r. nastąpiła zmiana i zadeklarowała 236 osób. Kolejnymi korektami Wspólnota zadeklarowała od stycznia 2025 r. - 235 osób, od lutego 2025 r. - 228 osób, od marca - 2025 r. - 226 osób. Organ pierwszej instancji poinformował Wspólnotę, że korekty są nieskuteczne w związku z tym, że toczy się w tym zakresie postępowanie. W ocenie organu odwoławczego stanowisko organu pierwszej instancji było niezasadne. Decyzja określająca zobowiązanie wydana na podstawie art. 6o u.c.p.g. i art. 21 § 3 O.p. opiera się na ustalonym stanie faktycznym, co do opłat już powstałych. O ile więc dopuszczalne byłoby poinformowanie w decyzji o tym, że ustalona decyzją opłata obowiązuje do końca miesiąca poprzedzającego miesiąc, w którym następuje zmiana danych niezbędnych do określenia wysokości tej opłaty, o tyle nie jest dopuszczalne wiążące określanie tej opłaty na przyszłość ("do nadal"), zwłaszcza że organ pierwszej instancji w ogóle nie prowadził postępowania w celu zweryfikowanie liczby mieszkańców zgłoszonych na grudzień 2024 r. i na kolejne miesiące. Postępowania tego nie może również prowadzić organ odwoławczy, wydając w tym zakresie decyzję w drugiej instancji, która byłaby ostateczna, co naruszyło by prawo strony do dwuinstancyjności postępowania z art. 127 O.p. Z tego powodu organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji w części określającej opłatę "do nadal" w kwocie 8.307,20 zł i w tym zakresie umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 208 § 1 O.p. Organ pierwszej instancji powinien przeprowadzić czynności sprawdzające, co do korekt złożonych na kolejne miesiące po listopadzie 2024 r. i w razie potrzeby wszcząć kolejne postępowanie w sprawie.

W skardze na decyzję organu odwoławczego, wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, skarżąca - zastępowana przez profesjonalnego pełnomocnika - radcę prawnego, zaskarżyła decyzję w punkcie 3.

Skarżąca zarzuciła naruszenie:

1. prawa materialnego poprzez naruszenie art. 6k i n. u.c.p.g., polegające na niezasadnym zastosowaniu alternatywnych metod ustalania liczby mieszkańców nieruchomości zabudowanej budynkiem wielomieszkaniowym w sytuacji, gdy skarżąca składała deklaracje, co do liczby osób zamieszkujących nieruchomość, a które to deklaracje nie zostały w sposób wyraźny zakwestionowane;

2. przepisów postępowania, tj. art. 120, art. 121 § 1, art. 123 § 1, art. 125 § 1, art. 180 § 1, art. 187 § 1, art. 188, art. 190, art. 191, art. 194 § 1 i 3 O.p. poprzez przeprowadzenie nierzetelnego postępowania dowodowego, dokonanie błędnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, skutkiem czego jest sprzeczność zgromadzonego materiału dowodowego z poczynionymi ustaleniami;

3. niepodjęcie należytej inicjatywy dowodowej w zakresie ustalenia faktycznej liczby mieszkańców poprzez stosowanie alternatywnych metod w sytuacji, gdy konieczne było przesłuchanie właścicieli wszystkich lokali i w ten sposób precyzyjne ustalenie liczby zamieszkujących osób, a można było uczynić to chociażby poprzez wezwanie tych osób do złożenia oświadczeń na piśmie, a organ już tylko na podstawie aktów notarialnych dokumentujących nabycie nieruchomości lokalowych był w stanie ustalić dane tych osób (właścicieli i ich adresów do doręczeń);

4. nieuwzględnienie w treści zaskarżonej decyzji wpłat dotychczas dokonywanych przez Wspólnotę, wskutek czego nałożono obowiązek częściowo już wykonany.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w punkcie 3 oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi skarżąca wywodziła, że organy dokonały błędnego zastosowania różnorodnych metod ustalania liczby osób zamieszkujących nieruchomość w sytuacji, gdy najbardziej miarodajnym i precyzyjnym sposobem było zwrócenie się bezpośrednio do właścicieli lokali. Natomiast organ dysponował danymi właścicieli lokali i mógł na tej podstawie przeprowadzić postępowanie dowodowe zmierzające do ustalenia rzeczywistej liczby osób zamieszkujących lokale w danym okresie.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Kontrolując legalność zaskarżonej decyzji, Sąd nie stwierdził naruszeń prawa, które skutkowałyby koniecznością wyeliminowania jej z obrotu prawnego.

Na wstępie Sąd zauważa, że zarzuty skargi są tożsame z zarzutami odwołania.

W pierwszej kolejności Sąd poddał ocenie zarzuty naruszenia przez organy przepisów postępowania zmierzającego do ustalenia stanu faktycznego, pozwalającego na zastosowanie norm prawa materialnego. Tylko bowiem prawidłowo ustalony stan faktyczny daje podstawy do właściwego zastosowania tych ostatnich przepisów.

Sąd nie stwierdził, by przy wydawaniu zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji doszło do naruszenia wskazanych w skardze przepisów postępowania - art. 120, art. 121 § 1, art. 123 § 1, art. 125 § 1, art. 180 § 1, art. 187 § 1, art. 188, art. 190, art. 191, art. 194 § 1 i 3 O.p. Organy działały na podstawie prawa, zgodnie z wyrażoną w art. 122 O.p. zasadą prawdy obiektywnej, z której wynika obowiązek wyczerpującego zbadania stanu faktycznego sprawy przez organ podatkowy. Zasada ta znajduje rozwinięcie w dalszych przepisach Ordynacji podatkowej nakazując organom zebranie i rozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego (art. 187 § 1 O.p.). Ustalenie stanu faktycznego zgodnie z tą zasadą jest koniecznym warunkiem prawidłowego zastosowania przepisu prawa materialnego. Przepis art. 187 O.p. stanowi o obowiązku zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego. Zgodnie z art. 180 § 1 O.p. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Z kolei art. 191 O.p. zobowiązuje organ do oceny na podstawie całego zebranego materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.

Co jednak istotne, obowiązek dowodzenia wynikający z art. 122 w zw. z art. 187 § 1 O.p. nie ma nieograniczonego charakteru (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 maja 2013 r., sygn. akt II FSK 2078/11 - wszystkie wyroki sądów administracyjnych powołane w uzasadnieniu dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych), a organ nie ma obowiązku prowadzenia dalszego postępowania dowodowego, jeżeli dana okoliczność zostanie stwierdzona wystarczająco innym dowodem (art. 188 O.p.).

Nie jest zatem tak, że należy prowadzić dalej postępowanie dowodowe, mimo że całokształt okoliczności ujawnionych w sprawie wystarcza do podjęcia rozstrzygnięcia (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 lipca

2012 r., sygn. akt I FSK 1534/11).

W tym kontekście za chybiony należy uznać zarzut, że zgromadzony materiał dowodowy jest niekompletny. Organ jest bowiem zobowiązany do zgromadzenia dowodów w takim zakresie, w jakim jest to niezbędne do ustalenia stanu faktycznego. Oznacza to, że jeżeli organ podatkowy, na podstawie zebranych w toku postępowania dowodów może dokonać niebudzącego wątpliwości ustalenia stanu faktycznego, wówczas dalsze prowadzenie postępowania dowodowego nie jest zasadne.

W kontrolowanej sprawie, ponownie prowadząc postępowanie, organ pierwszej instancji wzywał do udzielenia informacji ZUS o dane wnioskodawców świadczeń, a także wezwał zarządcę Wspólnoty do przedłożenia informacji, oświadczeń i rozliczeń z właścicielami lokali. W piśmie z 12 sierpnia 2024 r. ZUS przekazał dane. Z kolei zarządca Wspólnoty w piśmie z 27 maja 2024 r. przesłał zestawienie liczby mieszkańców z podziałem na lokale, kserokopie ankiet składanych przez mieszkańców, zestawienie zużycia wody w lokalach. Ponadto w dniu 27 sierpnia 2024 r. i 5 września 2024 r. organ przesłuchał K. O. i A.Z., pracowników - N. sp. z o.o. na okoliczność ustalenia liczby osób zamieszkujących nieruchomość. Do akt sprawy włączono także deklaracje Wspólnoty składane w toku postępowania. W dniu 2 października 2024 r. Komendant Straży Miejskiej w K., w odpowiedzi na wezwanie organu, przekazał dane z kontroli zamieszkiwania lokali w przedmiotowej nieruchomości, w stosunku do których nie złożono oświadczeń o liczbie mieszkańców. Organ pozyskał z MOPS w K. dane o zadeklarowanej liczbie osób w gospodarstwie domowym, na podstawie wniosków o przyznanie świadczeń składanych przez osoby zamieszkałe na nieruchomości.

Prawidłowo zatem organ pierwszej instancji, co zasadnie zaakceptował organ odwoławczy, określając wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi przyjął liczbę mieszkańców w danym lokalu według danych przekazanych przez właścicieli lokali. Natomiast wobec pozostałych lokali organ ustalił liczbę mieszkańców na podstawie innych, dostępnych dowodów. W pierwszej kolejności kierował się danymi z kontroli Straży Miejskiej i tak ustalił liczbę mieszańców w kolejnych 19 lokalach. Dodatkowo organ zestawił dane pozyskane z kontroli Straży Miejskiej z danymi z Systemu Ewidencji Ludności, co pozwoliło na ustalenie okresu zamieszkiwania osób wskazanych przez Straż Miejską i zameldowanych w poszczególnych lokalach. Następnie w przypadku pozostałych 8 lokali organ przyjął liczbę osób zamieszkałych w oparciu o dane pochodzące z zestawienia przekazanego przez ówczesnego zarządcę nieruchomości - firmę N. sp. z o.o. Do wyliczeń wysokości opłaty organ przyjął więc stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi zbieranymi w sposób selektywny. Na podstawie informacji uzyskanych z MPGK sp. z o. o. w K. organ ustalił, że przedmiotowa nieruchomość jest wyposażona w trzy pojemniki na odpady komunalne zmieszane o pojemności 1100 l oraz pojemniki do selektywnej zbiórki odpadów, które są opróżniane zgodnie z harmonogramem. Mieszkańcy nieruchomości prowadzili selektywną zbiórkę odpadów, a także przekazywali odpady do Gminnych Punktów Zbiórki Odpadów. Szczegółowe wyliczenia liczby mieszkańców w poszczególnych okresach zawarto w załączniku nr 1 do decyzji, a wyliczenia opłaty w tabelach nr 2-5 (str. 10-14 decyzji organu pierwszej instancji).

Wbrew twierdzeniom strony skarżącej materiał dowodowy jest kompletny i pozwalał na wydanie prawidłowego rozstrzygnięcia w sprawie. Został także prawidłowo oceniony, zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów.

W żaden sposób nie naruszono art. 123 § 1, art. 190, czy też art. 194 § 1 i 3 O.p.

Reasumując, w sprawie został zebrany obszerny materiał dowodowy, który pozwalał na rzetelne ustalenie rzeczywistej liczby mieszkańców nieruchomości, co pozwoliło na tej podstawie ustalać wysokość opłaty, a nie przez nieuzasadnione szacunki. Niezasadny jest więc zarzut stosowania alternatywnych metod ustalania liczby mieszkańców. Organ stosował jednolitą metodę - rzeczywistą liczbę mieszkańców - korzystając z różnych środków dowodowych, co było zgodne z zasadą swobodnej oceny materiału dowodowego, określoną w art. 191 O.p. Wbrew zarzutom skargi organ pierwszej instancji opierał się na informacjach uzyskanych od właścicieli, którzy chcieli ich udzielić i dopiero w razie braku informacji opierał się na innych dowodach. Zatem organ skorzystał ze środka dowodowego, jakim były oświadczenia właścicieli i brak było podstaw, by przeprowadzać dowód z przesłuchania właścicieli, zwłaszcza że skarżąca o ten dowód nie wnioskowała.

Natomiast podstawę materialnoprawną rozstrzygnięć stanowiły przepisy art. 6o oraz art. 6q ust. 1 u.c.p.g.

Z tych też względów nie mógł się okazać skuteczny podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 6k u.c.p.g., który dotyczy wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi i określenie stawki opłaty przez radę gminy.

Niezasadny jest także ostatni z podniesionych zarzutów, dotyczący nieuwzględnienia przez organ dokonanych wpłat. Decyzja organu pierwszej instancji jest deklaratoryjnym aktem określającym na podstawie art. 21 § 3 O.p. wysokość zobowiązania powstałego z mocy prawa. Decyzja ta zastępuje deklarację o wysokości opłaty, a jej celem jest wsteczna korekta zadeklarowanej wysokości opłaty. Nie ma więc tutaj znaczenia, czy i w jakiej wysokości opłata ta została faktycznie uiszczona. Natomiast zaliczenie wpłat następuje w innym trybie uregulowanym m.in. w art. 62 O.p.

Biorąc powyższe pod uwagę Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935) oddalił skargę.