Wyrok WSA z dnia 19 maja 2026, sygn. I SA/Gl 972/25

W przypadku Skarżącej nie doszło ani do wygaśnięcia obowiązku w całości, ani w części. Zakład nie odnotował żadnych wpłat na poczet tytułu wykonawczego, które mogły spowodować wygaśnięcie obowiązku, nawet częściowe. Nie doszło również do umorzenia należności objętych ww. tytułem wykonawczym.

Zgodnie z art. 24 pkt 4 u.s.u.s. należności z tytułu składek ulegają przedawnieniu po upływie 5 lat, licząc od dnia, w którym stały się wymagalne. Bez względu na okoliczności mogące mieć wpływ na zawieszenie lub przerwanie biegu terminu przedawnienia, należności wykazane w ww. tytułach wykonawczych nie uległy przedawnieniu.

Brak wymagalności obowiązku w przypadku wystąpienia innej przyczyny niż określona w lit. a i b artykułu 33 § 2 pkt 6 u.p.e.a. O braku wymagalności obowiązku decydują takie okoliczności, jak odroczenie terminu wykonania obowiązku czy rozłożenie na raty spłaty należności pieniężnych. Przepis używa także sformułowania "brak wymagalności obowiązku z innego powodu". Usytuowanie tego zapisu w art. 33 § 2 pkt 6 u.p.e.a. wskazuje, że podstawą zarzutu mogą być też inne zdarzenia, które powodują, że zobowiązanie nie może być egzekwowane. W orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażany jest zgodny pogląd, że chodzi tu o zdarzenia tego rodzaju jak odroczenie terminu bądź rozłożenie na raty i należeć będą do tych okoliczności takie zdarzenia, jak wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Dokonując analizy merytorycznej sprawy ZUS nie dopatrzył się innych przyczyn wpływających na brak wymagalności obowiązku. Nie wystąpiły żadne przeszkody formalno-podmiotowe lub przedmiotowe. Tytuł wykonawczy został wystawiony w oparciu o deklaracje rozliczeniowe.

2.4. W skardze na ww. postanowienie Skarżąca – reprezentowana przez pełnomocnika - podniosła, że czynności egzekucyjne realizowane przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych - Dyrektora Oddziału w Z., w zakresie egzekucji administracyjnej, naruszają prawo, gdyż podstawę do wszczęcia postępowania egzekucyjnego winno stanowić- zarządzenie prezesa ZUS dotyczące właściwości miejscowej oddziału, który wszczął postępowanie, a które to zarządzenie nigdy oficjalnie nie zostało opublikowane. Zgodnie z art. 7 konstytucji RP organy publiczne mogą działać wyłącznie na podstawie i w granicach prawa. Zarządzenia prezesa ZUS dotyczące właściwości miejscowej powinny zostać oficjalnie opublikowane. Jeśli nie to nie może być stosowane. W Polsce obowiązuje zasada jawności prawa.

Jeśli kwestię właściwości miejscowej urzędów skarbowych Minister Finansów uregulował w rozporządzeniu z 19 listopada 2003 roku, w sprawie terytorialnego zasięgu działania oraz siedzib naczelników urzędów skarbowych i dyrektorów izb skarbowych – to, jeśli dla ZUS nie ma takich regulacji, prowadzenie postępowań egzekucyjnych jest niedopuszczalne. Takie zarządzenie jako akt prawa wewnętrznego ZUS, nie zostało ogłoszone, więc nie może ono być stosowane. W związku z obowiązywaniem w Polsce zasady jawności prawa, taka luka stanowi podstawę niezgodności z prawem każdego postępowa egzekucyjnego realizowanego przez Organ terytorialny ZUS, ze względu na brak zgodnych z konstytucją podstaw do jego wszczęcia. Tym bardziej, że takie postępowanie wszczyna dyrektor oddziału, a nie prezes ZUS. Taka sytuacja jest niedopuszczalna i rażąco narusz prawa Dłużnika, a Dyrektor Oddziału ZUS nie posiada uprawnień do prowadzenia egzekucji.

2.5. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

3. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

3.1. Skarga okazała się niezasadna.

3.2. Zadaniem sądu administracyjnego jest zbadanie prawidłowości zastosowania przez organy administracji przepisów obowiązującego prawa, zarówno prawa materialnego, jak też przepisów postępowania. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także dające podstawę do wznowienia postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Ponadto zgodnie natomiast z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (który to wyjątek nie ma w niniejszej sprawie zastosowania).

3.3. Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie Dyrektora uznające za nieuzasadnione zarzuty egzekucyjne.

Dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia Sąd doszedł do przekonania, że nie narusza ono prawa, a zarzuty Skarżącej okazały są bezzasadne.

3.4. W tych ramach wskazać przyjdzie, że instytucja zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym służy ochronie zobowiązanego, a ta wyraża się w tym, że właściwy organ bada, czy egzekucja zasadnie jest prowadzona, zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2019 r. II FSK 22/17), a treść art. 33 § 1 pkt 1-10 u.p.e.a.

Zgodnie z treścią art. 33 u.p.e.a., zobowiązanemu przysługuje prawo wniesienia do wierzyciela, za pośrednictwem organu egzekucyjnego, zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej. Podstawą zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej jest:

1. nieistnienie obowiązku;

2. określenie obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z:

a) orzeczenia, o którym mowa w art. 3 i art. 4,

b) dokumentu, o którym mowa w art. 3a § 1,

c) przepisu prawa, jeżeli obowiązek wynika bezpośrednio z tego przepisu;

3. błąd co do zobowiązanego;

4. brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, jeżeli jest wymagane;

5. wygaśnięcie obowiązku w całości albo w części;

6. brak wymagalności obowiązku w przypadku:

a) odroczenia terminu wykonania obowiązku,

b) rozłożenia na raty spłaty należności pieniężnej,

c) wystąpienia innej przyczyny niż określona w lit. a i b.

Nieistnienie obowiązku jest pierwszą określoną w ustawie podstawą wniesienia zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej. Przesłanką wniesienia zarzutu jest więc sytuacja, w której obowiązek nie istnieje z uwagi na fakt, że w ogóle nie zaistniał. Warto też podkreślić, że okoliczność nieistnienia obowiązku nie musi być następstwem okoliczności, która nastąpiła po wydaniu tytułu wykonawczego, bowiem może zaistnieć wcześniej. Jak wskazano w orzecznictwie sądów administracyjnych, zobowiązany wnosząc zarzut na omawianej podstawie, powinien przedstawić dowody potwierdzające, że obowiązek nie istnieje, ponieważ nigdy nie powstał (wyr. WSA w Gliwicach z 5.3.2020 r., I SA/Gl 905/19).

Dnia 9 kwietnia 2025 r. ZUS Oddział w Z., działając jako wierzyciel, wystawił tytuł wykonawczy o numerze TW4480025005537 obejmujący składki za okres od 11.2024 r. do 01.2025 r. na ubezpieczenie zdrowotne. Podstawą do wystawienia ww. tytułu wykonawczego były deklaracje rozliczeniowe złożona przez Skarżącą. Tak więc, istnienie obowiązku opłacenia składek wynikało z tego tytułu.

Obowiązującą zasadą jest zgodność tytułu wykonawczego z dokumentem stanowiącym podstawę do jego wystawienia. Jeżeli więc podstawą wystawienia tytułu wykonawczego jest deklaracja rozliczeniowa, to w tytule wykonawczym musi być wskazany podmiot, którego dotyczy deklaracja rozliczeniowa. Nie może być więc różnicy pomiędzy określeniem podmiotu zobowiązanego w deklaracji rozliczeniowej, a nazwaniem zobowiązanego w tytule wykonawczym, ponieważ tytuł ten można wystawić tylko w odniesieniu do osoby wskazanej jako podmiot zobowiązany określony w deklaracji rozliczeniowej.

Jak wynika z akt sprawy podstawą do wystawienia tytułu wykonawczego były deklaracje rozliczeniowe. Wskazane należności do zapłaty w deklaracji rozliczeniowej odzwierciedlają kwoty wykazane przez wierzyciela w wystawionych tytułach wykonawczych. Tym samym zarówno obowiązek, jak i podmiot zobowiązany został prawidłowo określony przez wierzyciela w ww. tytułach wykonawczych.

Błąd co do zobowiązanego jest kolejną okolicznością uzasadniającą wniesienie zarzutu.

Z błędem co do zobowiązanego mamy do czynienia w przypadku, w którym środek egzekucyjny zastosowano wobec podmiotu faktycznie niebędącego zobowiązanym w tym postępowaniu. Może to nastąpić w dwóch przypadkach. Po pierwsze, gdy organ egzekucyjny lub egzekutor podjęli czynności egzekucyjne wobec osoby, którą błędnie uznali za zobowiązanego i której doręczyli tytuł wykonawczy wraz z pouczeniem o prawie wniesienia zarzutów. Po drugie, gdy w tytule wykonawczym wskazano osobę, na której nie ciąży obowiązek. Jak przyjmuje się w literaturze, zarzut błędu co do osoby zobowiązanego dotyczy kontroli formalnej tożsamości osoby, co do której prowadzi się egzekucję. Należy także zwrócić uwagę na orzecznictwo sądowe, w którym podniesiono, że zarzut co do osoby zobowiązanego nie może zmierzać do merytorycznego ustalenia osoby zobowiązanego (np. wyrok WSA w Gdańsku z 19.12.2012 r., II SA/Gd 643/12). Nie można jednak uznać za błąd co do osoby zobowiązanego, jeżeli zobowiązany kwestionuje zasadność nałożenia na niego obowiązku i wnosząc zarzut, zmierza do zbadania zasadności nałożenia na niego obowiązku. Organ egzekucyjny prawidłowo uznał skarżącą jako zobowiązaną, w związku z czym doręczył tytuł wykonawczy oraz pouczył o prawie wniesienia zarzutów. W tytule wykonawczym została prawidłowo wskazana Pani skarżąca, na której ciążył obowiązek. Stwierdzenie tej sytuacji nastąpiło poprzez porównanie danych spółki (m. in. nr NIP i REGON) zawartych w deklaracji rozliczeniowej stanowiącej podstawę do wystawienia tytułów wykonawczych.

Brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, jeżeli jest wymagalne, jest kolejną przesłanką wystąpienia zobowiązanego z zarzutem w sprawie egzekucji administracyjnej. Podstawa ta stanowi sankcję dla naruszenia zasady upomnienia, wyrażonej w art. 15 u.p.e.a., której istotą jest indywidualne zagrożenie zobowiązanemu zastosowania środków egzekucyjnych w przypadku, gdy dobrowolnie nie wykona obowiązku podlegającego egzekucji administracyjnej. Zakład ustalił, że w aktach egzekucyjnych sprawy jest zwrotne potwierdzenie odbioru upomnienia egzekucyjnego. Upomnienie egzekucyjne zostało osobiście odebrane przez pełnomocnika skarżącej.

Wygaśnięcie obowiązku w całości albo w części jest okolicznością, której wystąpienie stanowi podstawę wniesienia zarzutu przez zobowiązanego. Przesłanką wniesienia zarzutu jest więc sytuacja, w której obowiązek nie istnieje z powodu jego wykonania. Spełnienie tej przesłanki następuje również w przypadku upływu czasu, z którym przepisy prawa wiążą przedawnienie się obowiązku, albo w przypadku wystąpienia innych okoliczności uregulowanych w przepisach prawa skutkujących wygaśnięciem obowiązku. Zarzut będzie zasadny także w sytuacji umorzenia obowiązku w przewidzianym w odrębnych przepisach prawa trybie. Również w orzecznictwie sądowym podnosi się, że "organ jest zobligowany uwzględnić zarzut strony, jeśli okaże się, że obowiązek, w stosunku, do którego prowadzona jest egzekucja, został wykonany lub umorzony w całości albo w części, przedawni się, wygasł lub w ogóle nie istniał" (wyrok WSA w Kielcach z 14.2.2013 r., I SA/Ke 713/12).

Zdaniem Sądu w przypadku Skarżącej nie doszło ani do wygaśnięcia obowiązku w całości, ani w części. Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Z. nie odnotował żadnych wpłat na poczet tytułu wykonawczego, które mogły spowodować wygaśnięcie obowiązku, nawet częściowe. Nie doszło również do umorzenia należności objętych ww. tytułem wykonawczym. Zgodnie z art. 24 pkt 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych należności z tytułu składek ulegają przedawnieniu po upływie 5 lat, licząc od dnia, w którym stały się wymagalne. Bez względu na okoliczności mogące mieć wpływ na zawieszenie lub przerwanie biegu terminu przedawnienia, należności wykazane w ww. tytułach wykonawczych nie uległy przedawnieniu.

Ostatnim zarzutem jest brak wymagalności obowiązku w przypadku wystąpienia innej przyczyny niż określona w lit. a i b artykułu 33 § 2 pkt 6 u.p.e.a. O braku wymagalności obowiązku decydują takie okoliczności, jak odroczenie terminu wykonania obowiązku czy rozłożenie na raty spłaty należności pieniężnych. Przepis używa także sformułowania "brak wymagalności obowiązku z innego powodu". Usytuowanie tego sformułowania w art. 33 § 2 pkt 6 u.p.e.a. wskazuje, że podstawą zarzutu mogą być też inne zdarzenia, które powodują, że zobowiązanie nie może być egzekwowane. W orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażany jest zgodny pogląd, że chodzi tu o zdarzenia tego rodzaju jak odroczenie terminu bądź rozłożenie na raty i należeć będą do tych okoliczności takie zdarzenia, jak wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Dokonując analizy merytorycznej sprawy ZUS nie dopatrzył się innych przyczyn wpływających na brak wymagalności obowiązku. Nie wystąpiły żadne przeszkody formalno-podmiotowe lub przedmiotowe. Tytuł wykonawczy został wystawiony w oparciu o deklaracje rozliczeniowe. Mając na uwadze powyższe ZUS Odział w Z. postanowił utrzymać w mocy postanowienie z dnia 28 maja 2025 r.

3.5. Końcowo wskazać należy, że zasadnie podniesiono w zaskarżonym postanowieniu, iż na podstawie art. 19 § 4 u.p.e.a. Dyrektor Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych jest organem egzekucyjnym uprawnionym do stosowania egzekucji z wynagrodzenia za pracę, ze świadczeń z ubezpieczeń społecznych, renty socjalnej, z wierzytelności pieniężnych oraz rachunków bankowych, egzekucji administracyjnej należności pieniężnych z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne i należności pochodnych od składek oraz nienależnie pobranych świadczeń z ubezpieczenia społecznego lub innych świadczeń opłacanych przez ten oddział, które nie mogą być potrącane z bieżących świadczeń. Dyrektor Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych może udzielić również pełnomocnictwa do działania w imieniu organu egzekucyjnego uprawnionym pracownikom Zakładu.

Powołane w uzasadnieniu wyroki sądów krajowych są dostępne na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl.

3.6. Mając na uwadze powyższe, Sąd nie doszukał się naruszeń prawa materialnego ani procesowego w stopniu skutkującym koniecznością eliminacji z obrotu prawnego zaskarżonego postanowienia. W konsekwencji na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.