W odpowiedz na skargę wniesiono o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga jest niezasadna.
Sąd administracyjny w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r., poz. 143 ze zm.; dalej: P.p.s.a.) uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania nie będąc przy tym związanym granicami skargi, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawa prawną (art. 134 P.p.s.a.). Jeżeli sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy skargę uwzględnia (art. 145 §1 pkt 1 P.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala (art. 151 P.p.s.a.).
Na wstępie wskazać należy, że - zgodnie z art. 127 O.p. - postępowanie podatkowe jest dwuinstancyjne. Z zasady tej wynika prawo strony do dwukrotnego rozpoznania sprawy. Oznacza to, że organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę, gdyż istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy.
W orzecznictwie przyjmuje się, że zasady dwuinstancyjności postępowania podatkowego nie można rozumieć w sposób formalny. Do uznania, że zasada ta została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, iż w sprawie wydane zostały dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, aby rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzję, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone, w szczególności przez zapewnienie stronom możliwości obrony ich prawi interesów.
Zasada ta ma także charakter zasady konstytucyjnej, określonej w art. 78 Konstytucji RP, gwarantującej stronie postępowania zaskarżenie decyzji do organu wyższej instancji i nakłada na taki organ obowiązek weryfikacji decyzji nieostatecznych w administracyjnym toku instancji, tj. konieczność powtórnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy załatwionej w formie decyzji nieostatecznej. Naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania podatkowego godzi w konsekwencji nie tylko w określoną koncepcję organizacyjną funkcjonowania aparatu państwowego, ale także w sferę praw obywatelskich. Naruszenie takie powoduje więc szczególnie poważne konsekwencje w sferze praworządności (por. wyrok NSA z dnia 2 lutego 2023 r. sygn. akt. II FSK 1399/20).
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się również, że z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wiąże się regulacja dotycząca możliwości merytorycznego załatwienia sprawy przez organ odwoławczy, gdy w pierwszej instancji podstawa faktyczna rozstrzygnięcia nie została należycie ustalona. Na gruncie bowiem przepisów art. 127 i art. 233 § 2 O.p. istota dwuinstancyjnego postępowania polega na tym, że organ odwoławczy zobowiązany jest do rozpoznania sprawy w postępowaniu odwoławczym co do istoty, gdy na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego doszło do dokonania niezbędnych ustaleń dotyczących stanu faktycznego sprawy, bądź też istnieją podstawy do zastosowania dyspozycji wynikającej z art. 229 O.p. Dwukrotność rozstrzygnięcia oznacza zatem konieczność pokrywania się postępowań w obydwu instancjach, ponieważ organ odwoławczy nie może zastępować w czynnościach postępowania organu pierwszej instancji (por. wyroki NSA z dnia: 19 grudnia 2017 r. sygn. akt II FSK 3293/15; 30 czerwca 2020 r. sygn. akt II FSK 794/20; 3 listopada 2021 r. sygn. akt I FSK 855/19; 22 grudnia 2021 r. sygn. akt I FSK 587/19).
Jednak, zgodnie z art. 229 O.p., organ odwoławczy może przeprowadzić, na żądanie strony lub z urzędu, dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów
i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Z kolei, stosownie do art. 233 § 2 O.p., organ odwoławczy może uchylić w całości decyzję organu pierwszej instancji i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ, jeżeli rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania dowodowego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę, organ odwoławczy wskazuje okoliczności faktyczne, które należy zbadać przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
Biorąc pod uwagę zarówno art. 127 O.p., jak też art. 233 § 2 O.p. należy zatem przyjąć, że istota dwuinstancyjnego postępowania polega na tym, że organ odwoławczy zobowiązany jest do rozpoznania sprawyw postępowaniu odwoławczym co do istoty, gdy na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego doszło do dokonania niezbędnych ustaleń dotyczących stanu faktycznego sprawy i nie zachodzi potrzeba uzupełnienia postępowania dowodowegow trybie art. 229 O.p.
Do naruszenia ww. zasady dochodzi wówczas, gdy organ odwoławczy w zasadniczy sposób zmienia ustalenia organu pierwszej instancji (utrzymując przy tym decyzję pierwszoinstancyjną w mocy). Co więcej, w takiej sytuacji dochodzi nie tylko do naruszenia zasady dwuinstancyjności, wyrażającej prawo podatnika do obrony swoich praw w postępowaniu podatkowym, ale także do naruszenia zasady zaufania do organu podatkowego, wyrażonej w art. 121 § 1 O.p. oraz czynnego udziału stron w postępowaniu, określonego w art. 123 § 1 O.p. (por. wyroki NSA z dnia: 13 maja 2009 r. sygn. akt II FSK 139/08; 10 marca 2015 r. sygn. akt II FSK 470/13).
W orzecznictwie podkreśla się także, iż z naruszeniem zasad postępowania wyrażonych w art. 121 § 1, art. 123 § 1 oraz art.127 O.p. mamy do czynienia, gdy organ odwoławczy, zmieniając podstawę rozstrzygnięcia przyjętego przez organ pierwszej instancji, samodzielnie określa zobowiązanie podatkowe przyjmując odmienną (nową) podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia. Prawem organu odwoławczego jest korygowanie stanowiska przyjętego w rozstrzygnięciu organu pierwszej instancji, ale prawo to nie może wykraczać poza zasadę określoną w art. 127 O.p.
Nie ulega bowiem wątpliwości, że to przepisy prawa materialnego determinują kierunek postępowania prowadzonego przez organ podatkowy. Natomiast, wiążąca wypowiedź co do zastosowania, bądź nie określonej normy prawa materialnego może mieć miejsce tylko w odniesieniu do prawidłowo ustalonego stanu faktycznego (wyrok NSA z dnia 2 lutego 2023 r. sygn. akt II FSK 1399/20).W ww. wyroku Naczelny Sąd Administracyjny uznał także, że jeżeli w wyniku istotnych uchybień w postępowaniu dowodowym, stan faktyczny sprawy nie jest znany lub nie został prawidłowo wyjaśniony, nie jest możliwe wyrażenie jakiegokolwiek miarodajnego stanowiska co do zastosowania prawa materialnego. Organ odwoławczy jest zobligowany uchylić decyzję organu pierwszej instancji i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, jeżeli w sprawie brak jest koniecznych ustaleń faktycznych lub gdy ustalenia te nie znalazły odzwierciedlenia w uzasadnieniu decyzji i aktach postępowania.
Mając na uwadze wnioski płynące w ww. linii orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego, skład orzekający w sprawie wyraża stanowisko, że w rozpoznawanej sprawie nie doszło do naruszenia zasady dwuinstancyjności ani innych zasad postępowania, których naruszenie obligowałoby Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji.
Z treści zaskarżonej decyzji wynika jednoznacznie, że organ odwoławczy miał uzasadnione zastrzeżenia do ustaleń w zakresie stanu faktycznego sprawy. Wskazał bowiem, że organ pierwszej instancjinie może dowolnie przyjmować raz charakteru nieruchomości jako zamieszkałej, a raz jako rekreacyjno-wypoczynkowej, bez wyraźnego określenia, w oparciu o jakie dowody ustalił ten charakter oraz jakie przepisy stanowią podstawę prawną rozstrzygnięcia. Jeśli organ chciał zastosować stawkę dla nieruchomości wykorzystywanej sezonowo, powinien to jednoznacznie wskazać i podać podstawę prawną. Z treści decyzji jednoznacznie i bez żadnych wątpliwości musi wynikać w jaki sposób organ wyliczył/ustalił kwotę 54,00 zł.
Ponadto, organ odwoławczy zauważył, że w decyzji nie dokonano odrębnej, czytelnej oceny poszczególnych okresów objętych postępowaniem, tj. roku 2020, 2021 oraz 2022. W ocenie organu odwoławczego rozstrzygnięcie powinno odnosić się do każdego roku kalendarzowego osobno, w sposób umożliwiający stronie jednoznaczne ustalenie obowiązków w zakresie opłat za dany rok, a także dokonanie weryfikacji i prawidłowości ustaleń organu w zakresie stanu faktycznego i zastosowanych stawek.
Organ odwoławczy nakazał organowi pierwszej instancji aby, w sposób jednoznaczny ustalił i wskazał w uzasadnieniu charakter przedmiotowej nieruchomości (zamieszkała / wykorzystywana na cele rekreacyjno-wypoczynkowe) oraz okresy, w jakich nieruchomość była użytkowana.
Nadto wskazał, że organ pierwszej instancji powinien odrębnie rozpatrzyć i rozstrzygnąć sprawę w zakresie każdego z lat objętych postępowaniem, tj. 2020, 2021 oraz 2022, w taki sposób, aby ustalenia faktyczne i ocena prawna dotyczące poszczególnych lat podatkowych były przedstawione w sposób czytelny i niebudzący wątpliwości. Konieczne jest w ocenie organu odwoławczego, wyraźne wykazanie, że w toku postępowania zgromadzono i oceniono materiał dowodowy odnoszący się do każdego z tych okresów oddzielnie, a organ dokonał samodzielnej i pełnej oceny stanu faktycznego oraz zastosował przepisy prawa materialnego adekwatnie do każdego roku objętego ustaleniami. Ostatecznie organ odwoławczy podkreślił, że tylko takie ujęcie zapewni przejrzystość rozstrzygnięcia i pozwoli stronie na jednoznaczne zidentyfikowanie podstaw ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w odniesieniu do każdego z rozpatrywanych lat. Organ powinien zatem dokonać oceny materiału dowodowego w sposób wyczerpujący i logiczny oraz wskazać podstawę prawną ustalenia opłaty w określonej wysokości za poszczególne miesiące lub lata. Nadto nakazał aby organ pierwszej instancji wykonał zalecenia organu odwoławczego wskazane w poprzednich decyzjach.
Wskazane uchybienia dotyczyły naruszenia art. 210 § 4 w zw. z art. 121 § 1 O.p.
Przypomnieć zatem należy, że stosownie do art. 210 § 4O.p. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno zawierać w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, którym dał wiarę, oraz przyczyn, dla których innym dowodom odmówił wiarygodności, uzasadnienie prawne winno zawiera wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa.
Organ odwoławczy ocenił zatem, wynika to bezpośrednio z treści uzasadnienia, że decyzja wszystkich tych elementów nie zawierała. Zastrzeżenia organu odwoławczego dotyczyły w szczególności sposobu ustalenia stanu faktycznego sprawy. Braku klarownych i jednoznacznych ustaleń w tym zakresie. Analiza uzasadnienia decyzji prowadzi do wniosku, że praktycznie decyzja organu pierwszej instancji, wymyka się z jakiejkolwiek kontroli w tym zakresie. Dopiero zatem postępowanie przeprowadzone w sposób kompletny, zgodny z zasadami określonymi w Ordynacji podatkowej, umożliwi prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy. To zaś jest niezbędne od prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego.
Podnoszone przez Skarżąca zarzuty zmierzają faktycznie do zakwestionowania dotychczasowych ustaleń organu pierwszej instancji i tym samym są zbieżne z oceną dokonaną przez organ odwoławczy.
Możliwe jest zatem, że końcowe rozstrzygniecie będzie również zbieżne z oczekiwaniem Skarżącej w zakresie oczekiwanego skutku. Jednak na obecnym etapie postępowania sprawa wymaga przeprowadzenia kompleksowego postepowania w celu należytego ustalenia stanu faktycznego sprawy.
Powyższe uwagi odnoszą się - bezpośrednio lub pośrednio - do wszystkich zarzutów podnoszonych przez Skarżącą.
Z tych też powodów oraz na podstawie art. 151 P.p.s.a. Sąd oddalił skargę.