Organ II instancji podsumował, że podstawą żądania zwrotu wskazanej części dotacji jest okoliczność, że strona nie dokonała zgłoszenia adresu ul. S. [...] jako miejsca prowadzenia zajęć edukacyjnych do ewidencji prowadzonej przez organ, a ponadto dla tego miejsca prowadzenia zajęć w 2021 r. nie uzyskała wymaganych opinii KMPSP oraz PPIS. Tak więc, nawet gdyby przyjąć, że z definicji w siedzibie szkoły mogą być prowadzone zajęcia edukacyjne, to odbywałyby się one bez stosownych opinii ww. organów, czyli bez potwierdzenia, że lokal ten spełnia warunki do prowadzenia w nim zajęć lekcyjnych.
Odnosząc się do zarzutu dotyczącego wyłączenia pracowników organu od ponownego rozpatrzenia sprawy, Kolegium uznając zarzut za niezasadny, wskazało, że wynikający z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. obowiązek wyłączenia pracownika dotyczy tylko sytuacji, gdy decyzja, przy wydaniu której uprzednio dany pracownik uczestniczył, poddawana jest następnie kontroli — czy to w postępowaniu zwykłym (w toku instancji albo na podstawie art. 127 3 k.p.a.), czy nadzwyczajnym (w trybie wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji). Nie odnosi się natomiast do sytuacji, gdy w wyniku zastosowania przez organ odwoławczy kompetencji kasacyjnych, o których mowa w art. 138 2 k.p.a., sprawa zostaje przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
W skardze do tut. Sądu H. D.:
1. zaskarżyła w całości decyzję Kolegium z 4 maja 2026 r.;
2. wskazała, że termin do wniesienia skargi został zachowany;
1. zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:
1. przepisów postępowania, a to art. 10 § 1 w zw. z art. 81 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 28 w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na:
1. niezawiadomieniu skarżącej o zakończeniu postępowania administracyjnego i uniemożliwieniu jej wypowiedzenia się w stosunku do zebranych dowodów, co uniemożliwiło zweryfikowanie rzeczywistego stanu faktycznego oraz stanu prawnego oraz uniemożliwiło przedstawienie inicjatywy dowodowej skarżącej, w tym np. przedstawienia pisma PPIS z 21 sierpnia 2025 r. dotyczącego prowadzenia M. oraz zasadności przesłuchania M. D. oraz M. D. jako kluczowych świadków;
2. przeprowadzenie dowodu z przesłuchania M. D. oraz M. D. dałoby możliwość pełnego zobrazowania okoliczności związanych z funkcjonowaniem Szkoły oraz potwierdzenia, że jej działalność była prowadzona zgodnie z wymogami prawa, przy zachowaniu wszystkich wymaganych formalności oraz posiadaniu niezbędnych opinii i innych dokumentów warunkujących legalne prowadzenie placówki oświatowej;
3. przyjęciu, że określone fakty zostały udowodnione - brak spełniania wymogów wynikających z przepisów sanitarnych oraz pożarowych, pomimo, że skarżąca nie miała możliwości wypowiedzieć się o tych faktach, wobec skierowania przez Kolegium pism do KMPSP oraz PPIS i uzyskania odpowiedzi od tych podmiotów bez zawiadomienia o tym skarżącej;
4. brak zawiadomienia o możliwości wypowiedzenia się w sprawie przed wydaniem decyzji przez Kolegium spowodował też uniemożliwienie zwrócenia uwagi na to, że w istocie sam organ I Instancji nie wie o czym i na jakiej podstawie orzeka — czy doszło do wykorzystania dotacji niezgodnie z przeznaczeniem, czy pobrania nienależnej dotacji;
2. przepisów postępowania, a to: art. 24 § 1 pkt 5 w zw. w zw. z art. 27 § 1 w zw. z art. 27 § 3 w zw. z art. 145 § 1 pkt. 3 w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na:
1. udziale w postępowaniu i wydaniu decyzji tej samej osoby — tego samego pracownika organu administracji publicznej, — która brała udział również w wydaniu uprzedniej decyzji z 30 grudnia 2024 r.;
2. a także na udziale w postępowaniu i wydaniu decyzji tego samego składu Kolegium, który uczestniczył wcześniej w wydaniu decyzji z 31 lipca 2025 r.;
3. pomimo istnienia ustawowych przesłanek wyłączenia osób uprzednio zaangażowanych w rozpoznanie sprawy i współkształtowanie wcześniejszych rozstrzygnięć;
4. w konsekwencji doprowadziło to do ponownego procedowania sprawy przez osoby uprzednio uczestniczące w wydaniu zakwestionowanych i następnie uchylonych rozstrzygnięć, naruszając zasadę bezstronności oraz obiektywizmu postępowania administracyjnego, co miało istotny wpływ na treść decyzji, w szczególności poprzez brak rzeczywiście ponownej, niezależnej i obiektywnej oceny materiału dowodowego oraz wszystkich okoliczności sprawy z uwagi na to, że osoby biorące udział w wydawaniu decyzji mogły mieć nieobiektywne spojrzenie na sprawę z uwagi na wcześniejsze wypracowanie swojej opinii;
3. przepisów postępowania, a to art. 107 § 1 pkt. 4-6 oraz § 3 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 35 ust 1 pkt 1 i 2 ust. 2 ustawy u.f.z.o. w zw. z art. 252 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 4 i 6 pkt 1 i 2 u.f.p. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na:
1. utrzymaniu przez Kolegium w mocy decyzji organu I instancji, pomimo że sentencja decyzji pozostaje niezgodna z jej uzasadnieniem oraz nie wiadomo w pełni, z jakich przyczyn i na jakiej podstawie prawnej orzekał organ I Instancji, bowiem rozstrzygając o zwrocie udzielonej dotacji wskazuje, że dotacja objęta decyzją podlega zwrotowi jako wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem (co ma znaczenie choćby dla podstawy prawnej, przesłanek, terminu początkowego naliczania odsetek - art. 252 ust. 1 pkt 1 i ust. 6 pkt 1 u.f.p., podczas gdy w dalszej części decyzji organ I instancji wskazuje na pobranie dotacji jako nienależnej (np. s. 2 i 3);
4. przepisów postępowania, a to art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 78 § 1 w zw. z art. 81 w zw. z art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na zaniechaniu zbadania i ustalenia pełnego, prawidłowego stanu faktycznego w sprawie oraz brak dokonania analizy zgromadzonego materiału dowodowego, podczas gdy w ramach prowadzonych postępowań nie zostało jednoznacznie ustalone, że w siedzibie szkoły nie mogą być prowadzone zajęcia;
1. wątpliwość ta nadal pozostała w ramach wydanej przez Kolegium decyzji, zatem nie można mówić, że stan faktyczny został jednoznacznie ustalony;
2. organy nie doszły do jednoznacznych przekonań w ramach przeprowadzonych postępowań dowodowych, a mimo to nie uwzględniły wniosków dowodowych składanych w postępowaniu przez skarżącego, a następnie Kolegium wydało ostateczną decyzję;
5. przepisów postępowania, a to art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 138 § 2 w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na utrzymaniu w mocy decyzji mimo niewykonania przez organ I instancji wiążących wskazań co do uzupełnienia postępowania dowodowego, zawartych w kasatoryjnej decyzji z 31 lipca 2025 r.; organ II instancji popadł przy tym w wewnętrzną sprzeczność, uznając stan faktyczny za "bezsprzecznie ustalony", mimo że materiał dowodowy nie został rozszerzony (w tym skutecznie rozszerzony wobec wadliwych działań Kolegium), a sam dostrzegał wcześniej jego niekompletność;
6. przepisów postępowania, a to art. 6 k.p.a. w zw. z art. 168 ust. 13 ustawy Prawo oświatowe. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegającą na przyjęciu, że po stronie skarżącej istniał obowiązek zgłoszenia zmiany danych ujawnionych w ewidencji szkół i placówek niepublicznych, a tymczasem prawidłowa i wszechstronna analiza okoliczności sprawy prowadzi do wniosku, że od 2017 r. nie nastąpiła żadna zmiana danych podlegających zgłoszeniu, a zatem nie zaistniały przesłanki uzasadniające wykonanie takiego obowiązku;
1. jednocześnie skarżąca poinformowała o prowadzeniu zajęć (działalności oświatowej) również w lokalach zlokalizowanych przy ul. S. [...], co pozostawało zgodne z dotychczasowym stanem faktycznym i nie stanowiło zmiany wymagającej aktualizacji wpisu do ewidencji;
7. przepisów postępowania, tj. art. 7a § 1 k.p.a. przejawiającego się w rozstrzygnięciu wątpliwości interpretacyjnych na niekorzyść strony w zakresie takim, że art. 35 ust. 1 u,f.z.o. jest przepisem niedookreślonym, natomiast analiza orzecznictwa wojewódzkich sądów administracyjnych w zakresie wydatków, które mogą być sfinansowane w ramach przekazywanej dotacji w rozumieniu art. 35 ust. 1 u.f.z.o. pozwala na dojście do przekonania, że takie wydatki jak prace remontowe, malowanie pracowni, zakupy kawy dla egzaminatorów, wymiana baterii w umywalce mieszczą się w definicji ww. przepisu a nie stanowią naruszenia art. 252 ust. 1 pkt 1 u.f.p.;
1. przyznana dotacja została rozdysponowana zgodnie z przeznaczeniem. Wszystkie wydatki były związane z prowadzeniem szkoły i jej rozwojem oraz zapewnieniem komfortowych warunków dla pracowników i uczniów placówki;
8. prawa materialnego, a to art. 168 ust. 4 pkt 3 lit. d ustawy Prawo oświatowe poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie polegające na:
1. [błędna wykładnia] konieczność posiadania opinii wydanej dla podmiotu dokonującego zgłoszenia do ewidencji prowadzonej przez Prezydenta Miasta Kielce, a nie opinii stwierdzającej, że miejsce prowadzenia zajęć spełnia wymogi określone w tym przepisie, niezależnie od tego, kto jest adresatem takiej opinii;
2. [niewłaściwe zastosowanie] polegające na braku ustalenia w toku postępowania administracyjnego czy dla budynku przy ul. S. [...] opinie wymagane przez art. 168 ust. 4 pkt 3 lit. d ww. ustawy zostały wydane oraz braku ustalenia w jaki sposób umożliwiono funkcjonowanie szkół pod adresem ul. S. [...] skoro takich opinii by nie było, a jednocześnie w jaki sposób mogły funkcjonować pod tym adresem jednostki, za które odpowiada Prezydent Miasta Kielce, jak np. Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej;
9. prawa materialnego, a to art. 168 ust. 13 ustawy Prawo oświatowe poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że w niniejszej sprawie zmaterializowały się przesłanki do dokonania przez skarżącą zgłoszenia do organu I instancji zaistniałych zmian w danych zawartych w zgłoszeniu do ewidencji, podczas gdy od dokonania zgłoszenia zmiany z 2017 r. nie nastąpiła jakakolwiek zmiana, która podlegałaby zgłoszeniu;
1. ponadto organy przyjęły, że brak zgłoszenia dodatkowej lokalizacji powoduje niedopuszczalność wykorzystania dotacji na wydatki związane z działalnością dydaktyczną prowadzoną w takiej lokalizacji, podczas gdy możliwe było prowadzenie zajęć także w siedzibie szkoły przy ul. S. [...];
2. uzyskanie przez C. wpisu do ewidencji, zawierającego informację o siedzibie szkoły przy ul. S. [...], w połączeniu z postanowieniami statutu przewidującymi prowadzenie zajęć w tej lokalizacji, potwierdza spełnienie warunków wymaganych do wpisu do ewidencji szkół i placówek niepublicznych;
10. prawa materialnego, a to art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 2 u.f.z.o. w zw. z art. 251 ust. 1 i 5 u.f.p. poprzez ich błędną wykładnię i w jej konsekwencji niewłaściwe zastosowanie sprowadzające się do tego, że:
1. [błędna wykładnia] organy błędnie wykładają pojęcie "wykorzystania dotacji niezgodnie z przeznaczeniem", przyjmując, że jeżeli zajęcia zostały przeprowadzone w lokalizacji rzekomo nie ujętej w ewidencji szkół prowadzonej przez organ instancji lub nie posiadającej opinii sanitarnej lub przeciwpożarowej, lecz faktycznie zajęcia zostały przeprowadzone, to należy uznać, że środki wydatkowano niezgodnie z przeznaczaniem;
2. [błędną wykładnię] organy bezpodstawnie zawęziły zakres ich stosowania, kwestionując możliwość finansowania z dotacji wydatków związanych z działaniami promocyjnymi, zakupem kawy oraz ubezpieczeniem sprzętu, a jednocześnie wprowadziły pozanormatywną przesłankę, dotyczącą wykorzystania środków zgodnie z przeznaczeniem i tego, że jeżeli zajęcia rzeczywiście przeprowadzono, to można pozbawić dofinansowania (choć zajęcia zostały przeprowadzone, a zatem cel udzielenia finansowania został zrealizowany);
3. [niewłaściwe zastosowanie] organy uznały, że wskazane wydatki nie stanowią wydatków bieżących w rozumieniu art. 35 u.f.z.o., podczas gdy pozostają one w bezpośrednim związku z działalnością szkoły i służą realizacji jej zadań statutowych;
4. [niewłaściwe zastosowanie] wydatki te nie miały charakteru oderwanego od prowadzonej działalności, lecz stanowiły element jej bieżącego funkcjonowania oraz wsparcie działalności.
3.1. Z uwagi na powyższe zarzuty skarżąca wniosła o:
3.1.1. rozważenie przez organ II Instancji uwzględnienia skargi w ramach jego uprawnień (autokontroli) i uchylenie w całości decyzji obu instancji i umorzenie postępowania;
3.1.2. wstrzymanie wykonania obu decyzji przez organ II Instancji w całości;
a w przypadku nieuwzględnienia wyżej wskazanych wniosków przez Kolegium i przekazania akt do Sądu:
3.1.3. wstrzymanie przez Sąd wykonania obu decyzji do czasu prawomocnego zakończenia postępowania sądowoadministracyjnego;
3.1.4. dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentów:
3.1.4.1. pisma PPIS z 21 sierpnia 2025 r. dotyczącego prowadzenia M., w którym stwierdzono, że można posługiwać się opinią wydaną dla pomieszczenia/budynku, a nie musi ona być sporządzona dla konkretnego podmiotu, co za tym idzie uznać należy, że pod adresem ul. S. [...] mogły odbywać się zajęcia prowadzone przez S., S., S.;
3.1.5. uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji organów obu instancji w całości;
3.1.6. zasądzenie kosztów postępowania.
W obszernym uzasadnieniu skarżąca rozwinęła zarzuty skargi. Podkreśliła m.in., że samo żądanie, z którym zwróciło się Kolegium do KMPSP oraz PPIS było wadliwie skonstruowane, bowiem odnosiło się konkretnie do skarżącej (czy ona dysponowała opiniami tych organów), a powinno odnosić się do tego, czy budynek przy ul. S. [...] spełnia określone prawem wymagania. Z kolei brak umożliwienia wypowiedzenia się w sprawie doprowadził do tego, że skarżąca nie mogła zwrócić uwagi na nieprawidłowość w zakresie rozstrzygnięcia organu I instancji, który sam nie wie czy orzeka o zwrocie dotacji pobranej niezgodnie z przeznaczeniem, czy o zwrocie nienależnie pobranej dotacji. Ponadto, przy rozstrzyganiu sprawy po uchyleniu decyzji z 30 grudnia 2024 r. przez Kolegium ponownie brał udział pracownik – B. P., który także brał udział przy rozpoznawaniu sprawy w zakresie decyzji z 30 września 2025 r. Powyższe okoliczności budzą poważne wątpliwości co do zachowania ustawowych gwarancji bezstronności postępowania administracyjnego. Dodatkowo, odwołania od decyzji organu I instancji dwukrotnie z rzędu rozpoznawał ten sam skład orzekający Kolegium, wydając decyzje z 31 lipca 2025 r. i 4 maja 2026 r. Nawet gdyby przyjąć, że ponowne orzekanie po uchyleniu decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia nie uruchamia wyłączenia z mocy prawa z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., to nie pozbawia to możliwości zastosowania klauzuli z art. 24 § 3 k.p.a., w sytuacji gdy uprawdopodobniono okoliczności wywołujące obiektywną wątpliwość co do bezstronności.
Dalej autor skargi skupił się na rozróżnieniu w ustawie o finansach publicznych dwóch samodzielnych i wzajemnie wykluczających się podstaw zwrotu dotacji – wykorzystaniu jej niezgodnie z przeznaczeniem (art. 252 ust. 1 pkt 1) i pobranej nienależnie lub w nadmiernej wysokości (art. 252 ust. 1 pkt 2). Tymczasem w decyzji organu I instancji nie sposób jednoznacznie ustalić, na jakiej podstawie prawnej i z jakich przyczyn faktycznych orzeczono o zwrocie dotacji.
Uchybieniem postępowania dowodowego było z kolei zdaniem skarżącej nieprzeprowadzenie dowodów z zeznań świadków wnioskowanych przez stronę, nieprzeprowadzenie oględzin lokali przy ul. S. [...] oraz niewystąpienie do Ministerstwa Edukacji i Nauki o udostępnienie wszystkich wytycznych, okólników, stanowisk wydanych w latach 2018—2023 dotyczących sposobu interpretowania siedziby szkoły i innych lokalizacji w ewidencji szkół i placówek niepublicznych w celu wykazania, które z prezentowanych stanowisk (strony, czy organu) jest prawidłowe. Stanowisko Kolegium, że organ I instancji dokonał bezsprzecznego ustalenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, na podstawie całokształtu materiału dowodowego sprawy jest sprzeczne z twierdzeniami zawartymi w decyzji Kolegium z 31 lipca 2025 r., zwłaszcza w kontekście tego, że organ I instancji nie rozszerzył swojego postępowania dowodowego.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wyjaśniło, że z załączonych do wniosków o wpisy do prowadzonej przez organ ewidencji, czy też zmianę tych wpisów, statutów szkół wynika, że jedynie siedziba szkół znajdowała się przy ul. S. [...], natomiast adres ten nie był wówczas określony jako miejsce prowadzenia zajęć. Dopiero w toku prowadzonego obecnie postępowania, pełnomocnik strony przedłożył statuty powyższych szkół, które weszły w życie w 2017 r. oraz w 2019 r., o odmiennej treści (część bez pieczęci wskazujących na złożenie ich organowi I instancji - załączone do pisma strony z 10 listopada 2022 r.), które nie stanowiły podstawy wpisów do ewidencji ww. szkół, a z których wynika, że siedziba szkół znajduje się przy ul. S. [...], a także m.in. pod tym adresem prowadzone są zajęcia edukacyjne. Jednocześnie, po wezwaniu organu, strona nie wyjaśniła w sposób jasny i precyzyjny ww. rozbieżności. Skoro zatem do wniosków o wpis do ewidencji oraz następnie dokonanie zmian w tych wpisach, załączone zostały statuty szkół określające wyłącznie siedzibę przy ul. S. [...], to brak jest podstaw do kwestionowania ich treści.
Organ podtrzymał, że podstawą żądania zwrotu wskazanej części dotacji jest okoliczność, że strona nie dokonała zgłoszenia adresu S. [...] jako miejsca prowadzenia zajęć edukacyjnych do ewidencji prowadzonej przez organ, a ponadto dla tego miejsca prowadzenia zajęć w 2021 r. nie uzyskała wymaganych opinii KMPSP oraz PPIS. Tak więc, nawet gdyby przyjąć, że z definicji w siedzibie szkoły mogą być prowadzone zajęcia edukacyjne, to odbywałyby się one bez stosownych opinii ww. organów. Załączone do skargi pismo z Państwowego Powiatowego Inspektoratu Sanitarnego w K. dotyczy innego stanu faktycznego, bowiem w tym przypadku doszło wyłącznie do zmiany statutu w zakresie organu prowadzącego szkołę, a nie zmiany zakresu działalności.
Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. organ stwierdził, że strona nie poniosła żadnych ujemnych konsekwencji z tego powodu, że przed wydaniem decyzji nie została powiadomiona o wpływie dokumentów od KMPSP i PPIS. Uzyskane informacje nie stanowiły żadnych nowych okoliczności sprawy, a jedynie służyły potwierdzeniu ustalonego w sprawie stanu faktycznego.
Zdaniem Kolegium z zestawienia sentencji zaskarżonej decyzji organu I instancji i jej uzasadnienia wynika, z jakiej przyczyny i na jakiej podstawie organ ten wydał swe rozstrzygnięcie w sprawie. Zasadnie uznał, że pobrana dotacja została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem.
W piśmie procesowym z 6 sierpnia 2026 r. skarżąca w całości podtrzymała zarzuty i argumentację wyrażoną w skardze oraz jej wnioski. Podkreśliła, że w ramach dotychczasowych kasatoryjnych decyzji Kolegium stało na stanowisku, że sprawa nie jest dostatecznie wyjaśniona i należy ponownie ją rozpatrzyć, wskazując przy tym swoje wytyczne. Odmiennie natomiast oceniono sprawę w decyzji Kolegium z 4 maja 2026 r. Stanowisko to pozostaje jednak trudne do pogodzenia z przebiegiem postępowania administracyjnego. Organ I instancji nie rozszerzył bowiem postępowania dowodowego, nie przeprowadził nowych dowodów ani nie dokonał pogłębionej analizy zagadnień wskazanych we wcześniejszych decyzjach kasacyjnych. W istocie podtrzymał dotychczasową argumentację i wydał kolejne rozstrzygnięcie, opierając się na tym samym materiale dowodowym oraz tej samej interpretacji przepisów, bez usunięcia wcześniej wskazywanych wątpliwości.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r. poz. 143 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w nim naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 i 2 p.p.s.a.).
Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy organy orzekające w niniejszej sprawie zgodnie z prawem zażądały zwrotu części dotacji oświatowej z uwagi na to, że skarżąca nie dokonała zgłoszenia adresu przy ul. S. [...] w K., pod którym wykonane zostały remonty ze środków dotacji, jako miejsca prowadzenia zajęć edukacyjnych do ewidencji szkół i placówek niepublicznych prowadzonej przez Prezydenta Miasta Kielce, a ponadto dla ww. miejsca, gdyby nawet uznać je za miejsce prowadzenia zajęć w 2021 r., nie uzyskała wymaganych opinii KMPSP oraz PPIS. W skardze sformułowano również szereg zarzutów naruszenia przepisów postępowania.
Zgodnie z art. 252 ust. 1 pkt 1 u.f.p. dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w pkt 1 lub pkt 2. Zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego podlega ta część dotacji, która została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, nienależnie udzielona lub pobrana w nadmiernej wysokości (ust. 5). Odsetki od dotacji podlegających zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego nalicza się począwszy od dnia przekazania z budżetu jednostki samorządu terytorialnego dotacji wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem (ust. 5 pkt 6). Z uwagi na brak definicji legalnej "dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem" należy przyjąć generalne założenie, że chodzi tu o sytuacje, w których doszło do zapłaty ze środków pochodzących z dotacji za inne zadania niż te, na które dotacja była udzielona albo na realizację innych celów niż cele wskazane w przepisach oświatowych stanowiących o sposobie udzielania i rozliczania dotacji (por. wyrok NSA z 9 lutego 2024 r., sygn. I GSK 180/20).
Taka sytuacja w ocenie Sądu miała miejsce w rozpoznawanej sprawie. Zgodnie z art. 35 ust. 1 u.f.z.o. dotacje, o których mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-31a i art. 32, są przeznaczone na dofinansowanie realizacji zadań placówek wychowania przedszkolnego, szkół lub placówek w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym kształcenia specjalnego i profilaktyki społecznej, z tym że dotacja, o której mowa w art. 29a ust. 1 i 2, jest przeznaczona na realizację zadań, o których mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 117 ust. 5 ustawy - Prawo oświatowe. Dotacje mogą być wykorzystane wyłącznie na: 1) pokrycie wydatków bieżących placówki wychowania przedszkolnego, szkoły i placówki, obejmujących każdy wydatek poniesiony na cele działalności placówki wychowania przedszkolnego, szkoły lub placówki, 2) pokrycie wydatków na zakup środków trwałych oraz wartości niematerialnych i prawnych. Przez wydatki bieżące, o których mowa w ust. 1 pkt 1, należy rozumieć wydatki bieżące, o których mowa w art. 236 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (ust. 2). Dotacja, o której mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-31a i art. 32, może być wykorzystana wyłącznie na pokrycie wydatków związanych z realizacją zadań określonych w ust. 1, poniesionych w roku budżetowym, na który dotacja została udzielona, niezależnie od tego, którego roku dotyczą te zadania (ust. 3).
Dotacje przeznaczane na realizację zadań szkoły ograniczone są więc do zakresu ich celowości oraz do bieżących wydatków szkoły. Są one zatem przeznaczone na dofinansowanie realizacji zadań szkoły w zakresie kształcenia, wychowania i opieki przy czym mogą być wyłącznie wydatkowane na pokrycie bieżących wydatków szkoły. Rola dotacji oświatowej nie polega na subsydiowaniu wszelkiej działalności prowadzonej przez szkołę (przedszkole) bądź jednostkę prowadzącą szkoły, czy też pokrywaniu wszelkich jej wydatków (por. m.in. wyroki NSA: z 25 września 2015 r., sygn. II GSK 1769/14, z 26 sierpnia 2014 r., sygn. II GSK 1002/13). W ww. przepisie ustawodawca zawarł katalog otwarty zadań realizowanych przez organ prowadzący szkołę. Stosownie natomiast do art. 44 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe (Dz.U. z 2025 r. poz. 1043 ze zm.), dalej "p.ośw.", szkoły i placówki podejmują niezbędne działania w celu tworzenia optymalnych warunków realizacji działalności dydaktycznej, wychowawczej i opiekuńczej oraz innej działalności statutowej, zapewnienia każdemu uczniowi warunków niezbędnych do jego rozwoju, podnoszenia jakości pracy szkoły lub placówki i jej rozwoju organizacyjnego.
Zgodnie z art. 168 ust. 1 p.ośw. osoby prawne i osoby fizyczne mogą zakładać szkoły i placówki niepubliczne po uzyskaniu wpisu do ewidencji prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego obowiązaną do prowadzenia odpowiedniego typu publicznych szkół i placówek. Stosownie do art. 168 ust. 4 pkt 3 cyt. ustawy zgłoszenie do ewidencji musi zawierać wskazanie adresu siedziby szkoły lub placówki oraz innych lokalizacji prowadzenia zajęć dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych, jeżeli ich utworzenie jest przewidywane, przy czym inne lokalizacje muszą znajdować się na terenie jednostki samorządu terytorialnego dokonującej wpisu do ewidencji, a w przypadku szkoły artystycznej na terenie tej samej miejscowości, a także informację o warunkach lokalowych zapewniających: możliwość prowadzenia zajęć dydaktyczno-wychowawczych (a), realizację innych zadań statutowych (b), w przypadku szkoły prowadzącej kształcenie zawodowe, z wyjątkiem szkoły artystycznej - możliwość realizacji praktycznej nauki zawodu (c), w przypadku placówki albo centrum, o których mowa w art. 2 pkt 4, prowadzących kształcenie zawodowe w formach pozaszkolnych, o których mowa w art. 117 ust. 1a pkt 1 i 2 - możliwość realizacji praktycznej nauki zawodu (ca), bezpieczne i higieniczne warunki nauki i pracy, spełniające wymagania określone w przepisach w sprawie bezpieczeństwa i higieny w publicznych i niepublicznych szkołach i placówkach, przepisach o ochronie środowiska, przepisach o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, przepisach techniczno-budowlanych i przepisach o ochronie przeciwpożarowej; spełnienie tych wymagań potwierdza się przez dołączenie do zgłoszenia odpowiednio pozytywnej opinii właściwego państwowego powiatowego inspektora sanitarnego oraz pozytywnej opinii komendanta powiatowego (miejskiego) Państwowej Straży Pożarnej (d).
Z powyższego wynika jednoznacznie, że zajęcia dydaktyczne, wychowawcze, opiekuńcze mogą odbywać się wyłącznie w lokalizacjach ujętych w ewidencji szkół i placówek niepublicznych. Dodatkowo lokalizacje te muszą zapewniać bezpieczne i higieniczne warunki nauki i pracy, a spełnienie tych wymagań potwierdza się przez dołączenie do zgłoszenia odpowiednio pozytywnej opinii właściwego państwowego powiatowego inspektora sanitarnego oraz pozytywnej opinii komendanta powiatowego (miejskiego) Państwowej Straży Pożarnej. Stosownie do art. 168 ust. 13 p.ośw. osoba prowadząca szkołę lub placówkę jest obowiązana zgłosić organowi lub podmiotowi, o których mowa w ust. 1 i 2, w ciągu 14 dni zmiany w danych zawartych w zgłoszeniu, powstałe po wpisie do ewidencji. Przepisy ust. 4-12 stosuje się odpowiednio.
W rozpoznawanej sprawie nie ulega wątpliwości, że żaden ze złożonych przez organ prowadzący, tj. Centrum K. H. D., wniosków o wpis do ewidencji szkół placówek niepublicznych oraz jego zmianę nie ujmował adresu przy ul. S. [...] jako miejsca realizacji zajęć dydaktycznych. Wskazywał natomiast tę lokalizację jako siedzibę sekretariatu szkół. Wnioski o wpis do ewidencji oraz statuty szkół, na podstawie których szkoły zaczynały swoje funkcjonowanie jednoznacznie wskazywały, że miejscem realizacji zajęć była Szkoła Podstawowa Nr [...] im. I. , ul. T. [...] w K. Następnie we wnioskach o dokonanie zmian we wpisach do ewidencji organ prowadzący również wskazał, że miejscem realizacji zajęć w prowadzonych szkołach będzie ww. Szkoła Podstawowa, a ostatecznie dokonał zmiany we wpisach na Zespół Szkół E., ul. P. [...]. Z załączonych do wniosków o wpisy w ewidencji, czy też zmianę tych wpisów, statutów szkół wynika więc, że adres ul. S. [...] nie był wówczas określony jako miejsce prowadzenia zajęć. W toku postępowania skarżąca przedłożyła statuty szkół, które weszły w życie w 2017 r. i 2019 r., o odmiennej treści, które nie stanowiły podstawy wpisów do ewidencji szkół, wskazujące, że m.in. pod adresem ul. S. [...] prowadzone są zajęcia edukacyjne. W tej kwestii należy zgodzić się z organem, że strona nie wyjaśniła w sposób dostateczny ww. rozbieżności, a skoro do wniosków o wpis do ewidencji oraz następnie dokonanie zmian w tych wpisach, załączone zostały statuty szkół określające wyłącznie siedzibę (sekretariat) przy ul. S. [...], to brak jest podstaw do kwestionowania ich treści.
Dodatkowo, Kolegium wykazało ponad wszelką wątpliwości, że skarżąca nie uzyskała w 2021 r. dla miejsca prowadzenia zajęć dydaktycznych pod adresem ul. S. [...] wymaganych przez art. 168 ust. 3 pkt 4 lit. d p.ośw. opinii KMPSP oraz PPIS. Oznacza to, że nie mogła wówczas prowadzić zgodnie z prawem zajęć dydaktycznych w ww. lokalizacji. Kolegium pozyskało wyjaśnienia z Komendy Miejskiej PSP, z których wynika, że na przestrzeni ostatnich kilku lat, funkcjonariusze tej Komendy nie przeprowadzali czynności kontrolno-rozpoznawczych w budynku przy ul. S. [...]. Nie wydawano też opinii przeciwpożarowej na wniosek skarżącej. Z kolei PPIS wydał na wniosek skarżącej z 6 czerwca 2022 r. opinię sanitarną o warunkach bezpieczeństwa i higieny w pomieszczeniach przeznaczonych na niepubliczne szkoły dla dorosłych w lokalu przy ul. S. [...]. W sposób oczywisty opinia ta nie dotyczy okresu, którego dotyczy postępowanie, tj. roku 2021. Załączone do skargi pismo PPIS w K. z 21 sierpnia 2025 r. Kolegium trafnie uznało za dotyczące innego stanu faktycznego niż w niniejszej sprawie. W piśmie tym PPIS informuje, że pomimo zmiany statutu w zakresie prowadzącego M. jego opinia z 17 października 2024 r. jest nadal wiążąca w odniesieniu do zapewnienia bezpiecznych i higienicznych warunków sanitarnych do prowadzenia ww. szkoły w pomieszczeniach przy ul. P. [...] w K. W niniejszej sprawie organ prowadzący we wnioskach o zmianę we wpisie do ewidencji w sposób jednoznaczny określił, że miejscem realizacji zajęć w każdej szkole jest budynek Zespołu Szkół E. ul. P. [...] (poprzednio SP Nr [...], ul. T. [...]). Jedynie do tej lokalizacji przedstawił wymagane opinie KMPSP oraz PPIS.
Wobec powyższego, brak zgłoszenia do ewidencji miejsca prowadzenia zajęć dydaktycznych w budynku przy ul. S. [...], w powiązaniu z brakiem stosownych opinii potwierdzających bezpieczne i higieniczne wykorzystywanie tej lokalizacji na cele dydaktyczne, uzasadnia uznanie wydatków poniesionych na remont znajdujących się tam pomieszczeń sal dydaktycznych, pracowni, za wykorzystane niezgodnie z celem dotacji oświatowej. Powyższa lokalizacja nie miała opinii KMPSP i PPIS potwierdzających bezpieczne i higieniczne warunki nauki i pracy, co jest niezbędne do dokonania wpisu do ewidencji i prowadzenia szkoły w danym budynku zgodnie z art. 168 ust. 1 i ust. 4 pkt 3 p.ośw.
W świetle art. 35 u.f.z.o. nie budzi też wątpliwości Sądu zakwestionowanie przez organy wydatków na reklamę, kawę dla egzaminatorów, ubezpieczenie sprzętu. Reklama i promocja wprawdzie wiąże się z prowadzoną działalnością dydaktyczną rozumianą jako nauczanie, wychowanie i opieka, lecz powiązanie to jest pośrednie, a tym samym nie uzasadnia przeznaczenia na ten cel środków otrzymanych z budżetu jednostki samorządu terytorialnego. Wydatki takie służą interesom podmiotu prowadzącego, gdyż wpływają potencjalnie na wzrost liczby uczniów szkoły, a w konsekwencji zwiększają przychody z tytułu czesnego lub środki pochodzące z dotacji. Dotacja oświatowa przysługuje na ucznia, a zatem co do zasady większa liczba planowanych uczniów zgłoszonych przez organ prowadzący szkołę niepubliczną organowi samorządowemu rzutuje na wysokość przyznawanej dotacji (por. wyrok NSA z 10 stycznia 2025 r., sygn. I GSK 1311/21).
Do wydatków, o których mowa w art. 35 u.f.z.o. nie można było zaliczyć również wydatków na zakup kawy dla egzaminatorów. Tego rodzaju wydatki nie wiążą się z realizacją zadań oświatowych (art. 35 ust. 1), nie mieszczą się w enumeratywnym katalogu wydatków na pokrycie wydatków na zakup środków trwałych oraz wartości niematerialnych i prawnych (art. 35 ust. 2), nie mieszczą się również w kategorii wydatków przeznaczonych na wyposażenie szkoły lub placówki w pomoce dydaktyczne i sprzęt niezbędny do pełnej realizacji programów nauczania, programów wychowawczo-profilaktycznych, przeprowadzania egzaminów oraz wykonywania innych zadań statutowych, czy wydatków na zapewnienie warunków działania szkoły lub placówki, w tym bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, wychowania i opieki (art. 10 ust. 1 pkt 5 i 2 p.ośw. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b u.f.z.o.).
Również wydatek na ubezpieczenie sprzętu nie jest wydatkiem bieżącym, związanym z kształceniem, wychowaniem i opieką. Nie ma on bowiem bezpośredniego związku z faktem kształcenia, nie wypływa także na jego poziom, ale jest poniesiony raczej w interesie organu prowadzącego szkołę. Wydatki na pokrycie kosztów polisy ubezpieczeniowej nie stanowi wydatku o jakim mowa w art. 35 ust. 1 pkt 1 u.f.z.o. W ramach dotacji oświatowej nie mogą być finansowane wydatki ponoszone na cele pośrednio związane z działalnością dydaktyczną, wychowawczą i opiekuńczą. Wydatki te nie mogły być zakwalifikowane jako wydatki bieżące, ponieważ bez ich poniesienia placówka mogła prowadzić i prowadziła bieżącą działalności dydaktyczną. Ubezpieczenia majątkowe nie należą przy tym do kategorii ubezpieczeń obowiązkowych.
Odnosząc się do zarzutów nieprzeprowadzenia dowodu z przesłuchania wnioskowanych świadków, oględzin lokalizacji przy ul. S. [...], niewystąpienia do MEN o udostępnienie wytycznych, okólników, stanowisk dotyczących sposobu interpretowania siedziby szkoły i innych lokalizacji w ewidencji szkół i placówek niepublicznych, stwierdzić należy, że przeprowadzenie tych dowodów nie miałoby istotnego wpływu na ustalenie stanu faktycznego sprawy. Organy nie kwestionowały prowadzenia zajęć dydaktycznych pod adresem przy ul. S. [...]. Trafnie więc uznały, że przeprowadzanie dowodu z zeznań świadków na tę okoliczność nie wniesie nic nowego do sprawy. Podobnie oględziny tej lokalizacji. Spór nie dotyczył tego, czy zajęcia się tam odbywały, lecz tego, że lokal ten nie został zgłoszony do ewidencji zgodnie z przepisami prawa. Jeśli zaś chodzi o wytyczne, okólniki, stanowiska resortu edukacji, to nie są to źródła prawa powszechnie obowiązującego w rozumieniu art. 87 Konstytucji RP. Nie mogą więc stanowić samoistnej podstawy prawnej wydawanych decyzji administracyjnych obowiązujących na zewnątrz. Przepisy k.p.a., ani żadne inne przepisy prawa powszechnie obowiązującego, nie obligują organu do występowania o takie wytyczne, czy stanowiska.
Chybione są również pozostałe zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Zgodnie z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Ratio legis tego przepisu było uniknięcie sytuacji, w której ten sam pracownik orzekałby w sprawie i rozpoznawał środek zaskarżenia od decyzji, w wydaniu której brał udział. Przepis ten stanowić ma gwarancję bezstronnego rozpoznania oraz rozstrzygnięcia sprawy przez pracownika organu administracji, a także przez organ; ma chronić bezstronność i obiektywizm orzekania. Przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. przesłankę wyłączenia pracownika organu wiąże przy tym bezpośrednio z wniesieniem środka zaskarżenia, co oznacza, że osoba wydająca decyzję w pierwszej instancji nie może rozpoznać środka zaskarżenia od decyzji, w której wydaniu brała udział. Powyższa reguła nie odnosi się jednak do sytuacji ponownego rozpatrzenia sprawy przez pracowników organu, których wcześniejsze rozstrzygnięcie zostało uchylone na skutek kontroli sądowej bądź na skutek rozpatrzenia środka odwoławczego (por. wyroki NSA: z 26 października 2017 r., sygn. II OSK 3003/15; z 7 listopada 2019 r., sygn. I OSK 570/18). Nie stanowi zatem uchybienia treści tej normy sytuacja, w której ten sam pracownik uczestniczy w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji, a następnie wskutek jej uchylenia przez organ odwoławczy bierze udział w wydaniu kolejnego rozstrzygnięcia przez ten organ. Taka sytuacja nie wyczerpuje znamion o jakich mowa w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Należy zaznaczyć, że pogląd wyrażony w przywołanym w skardze wyroku WSA w Warszawie z 14 sierpnia 2013 r., sygn. I SA/Wa 923/13, został zakwestionowany przez NSA w wyroku z 8 września 2015 r., sygn. I OSK 2922/13. NSA wyjaśnił, że ww. przepis ten nie wymaga wyłączenia pracowników organów I instancji na etapie ponownego rozpatrzenia sprawy, po uchyleniu poprzedniego rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji (art. 138 § 2 k.p.a.). Ponownie rozpatrzenie sprawy nie jest bowiem udziałem w "wydaniu zaskarżonej decyzji".
Podobnie, na uwzględnienie nie zasługuje zarzut naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 27 § 1 k.p.a., który przewiduje wyłączenie członka organu kolegialnego w przypadkach o którym mowa w art. 24 § 1. Przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. przesłankę wyłączenia pracownika organu wiąże bezpośrednio z wniesieniem środka zaskarżenia, co oznacza, że osoba wydająca decyzję w pierwszej instancji nie może rozpoznać środka zaskarżenia od decyzji, w której wydaniu brała udział. Nie ma więc podstaw do takiej wykładni omawianego przepisu, która rozciągałaby jego zastosowanie również na sytuacje, gdy organ odwoławczy rozpoznaje sprawę ponownie na skutek bądź to uprzedniego uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, bądź też uchylenia decyzji organu odwoławczego w postępowaniu sądowoadministracyjnym i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi II instancji (por. wyrok NSA z 2 grudnia 2021 r., sygn. I OSK 905/20).
Jeśli chodzi o zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, to w orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że dla skuteczności zarzutu pozbawienia strony możliwości czynnego udziału w toczącym się postępowaniu administracyjnym konieczne jest wykazanie, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło stronie przeprowadzenie konkretnych czynności procesowych, a w następstwie realizację przysługujących jej praw i nie mogło być konwalidowane na późniejszych etapach tego postępowania, jak również, że naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. To do strony stawiającej zarzut należy więc wykazanie istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania (por. wyrok NSA z 3 lipca 2026 r., sygn. III OSK 33/24). Naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. ocenić więc należy z punktu widzenia uniemożliwienia stronie podjęcia konkretnie wskazanej czynności procesowej oraz wpływu tego uchybienia na wynik sprawy, co w niniejszej sprawie nie zostało wykazane. Skarżąca nie wskazała bowiem, jakich konkretnych czynności w związku z wpływem dokumentów od KMPSP i PPIS nie mogła podjąć i jaki to miało wpływ na wynik sprawy, tym bardziej, że informacje od ww. organów nie stanowiły w istocie nowych okoliczności sprawy, a jedynie służyły organowi do potwierdzenia ustalonego w sprawie stanu faktycznego.
Odnosząc się do zarzutu niewykonania przez organ I instancji wytycznych zawartych w decyzjach kasacyjnych Kolegium, wyjaśnić należy, że ani art. 138 § 2 k.p.a., ani żaden inny w tej ustawie nie przewiduje związania organu I instancji wskazówkami (oceną prawną) zawartą w decyzji organu odwoławczego. Jeżeli zatem chodzi o skutki zawartych w decyzji kasacyjnej wskazań, to należy przyjąć, że owe zalecenia wiążą organ I instancji jedynie co do obowiązku wyjaśnienia okoliczności w nich wskazanych, zaś wybór sposobu przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do istnienia tych okoliczności i ocena dowodów w tym celu uzyskanych należą do wyłącznej kompetencji organu I instancji. Organ odwoławczy, przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, nie tylko nie może w żaden sposób narzucać mu treści rozstrzygnięcia, lecz także nie może w inny sposób niż tylko przez wskazanie okoliczności, jakie organ I instancji powinien wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, wpływać na zakres postępowania wyjaśniającego przed organem I instancji. Decyzja kasacyjna jest rozstrzygnięciem procesowym, a zatem nie kształtuje ona stosunku materialnoprawnego, wobec czego organ I instancji nie może zostać skutecznie związany ocenami prawnymi organu II instancji (por. wyrok NSA z 18 października 2024 r., sygn. I OSK 1107/23). W konsekwencji, również organ odwoławczy nie jest związany swoimi wcześniejszymi poglądami wyrażonymi w sprawie, w ten sposób, że poglądy te muszą zostać ściśle zrealizowane w ponownie prowadzonym postępowaniu, zaś organ odwoławczy winien ograniczyć się do kontroli wcześniejszych zaleceń. Stanowisko to wynika zarówno z charakteru decyzji kasacyjnej, jak i istoty postępowania jurysdykcyjnego. W przepisach k.p.a. brak jest odpowiednika art. 153 p.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem skargi (por. wyrok NSA z 25 września 2012 r., sygn. II OSK 930/11).
Na uwzględnienie nie zasługuje zarzut sprzeczności sentencji decyzji organu I instancji z jej uzasadnieniem. Tytuł decyzji ("w sprawie zwrotu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem"), powołany w podstawie prawnej art. 252 ust. 1 pkt 1, ust. 5 i ust. 6 pkt 1 u.f.p. wskazują jednoznacznie, że chodzi o dotację wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem. Również w uzasadnieniu decyzji (s. 20 i nast.) organ I instancji wyraźnie odnosi się do dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem. Zamieszczone na stronach 2 i 3 decyzji sformułowanie o dotacji nienależnie pobranej należy traktować w kategoriach oczywistej omyłki nie mającej żadnego wpływu na rozstrzygnięcie.
W świetle powyższego, w ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie nie doszło do naruszenia wskazanych w skardze przepisów postępowania i prawa materialnego, w sposób mogący mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Natomiast zastosowanie art. 7a § 1 k.p.a. i rozstrzyganie na jego podstawie na korzyść strony może mieć miejsce wówczas, gdy wystąpią niedające się usunąć wątpliwości co do wykładni przepisów stosowanego prawa. Powyższa zasada może być stosowana w ostateczności - w sytuacji, gdy pomimo zastosowania różnych metod wykładni przepisów nadal pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej. Inny słowy, możliwe są co najmniej dwa równie uprawnione sposoby rozumienia normy prawnej. Stosując tę zasadę winno się zatem wybrać jeden ze sposobów wykładni normy - ten, który jest najbardziej korzystny dla strony. Taka sytuacja nie miała miejsca w przedmiotowej sprawie. Organy dokonały prawidłowej wykładni mających zastosowanie w sprawie przepisów. To, że skarżąca kontestuje wynik tej wykładni, nie świadczy jeszcze o jej wadliwości.
W tym stanie rzeczy, ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę - Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.