Zdaniem strony organ dopuścił się naruszenia art. 42d ust. 2 pkt 9 ustawy o świadczeniach poprzez wydanie przez organ decyzji administracyjnej o odmowie zwrotu kosztów świadczeń zdrowotnych udzielonych stronie wskutek wadliwego przyjęcia, że wniosek o zwrot kosztów nadany za pośrednictwem Poczty Polskiej listem poleconym, został złożony po upływie sześciomiesięcznego terminu, o którym mowa w art. 42d ust. 12 ustawy o świadczeniach. Wadliwie przyjęto, że termin sześciomiesięczny na złożenie wniosku o zwrot kosztów świadczeń zdrowotnych jest terminem materialnoprawnym, jak również że zachowanie terminu na złożenie wniosku o zwrot kosztów świadczeń zdrowotnych jest uzależnione od daty wpływu wniosku do organu, podczas gdy w rzeczywistości warunkiem zachowania terminu w przypadku nadania pisma za pośrednictwem polskiej placówki pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. Prawo pocztowe jest data nadania pisma, a dowodem zachowania terminu jest data umieszczona na stemplu pocztowym.
W odpowiedzi na skargę Prezes wniósł o jej oddalenie.
Na rozprawie 23 października 2025 r. pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi oraz oddalenie wniosku dowodowego zawartego w skardze.
Sąd na rozprawie 23 października 2025 r. na podstawie art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935; dalej: p.p.s.a.), odmówił przeprowadzenia wnioskowanego w skardze dowodu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja odpowiada prawu.
Na wstępie zauważenia wymaga, że zakres kontroli sprawowanej przez wojewódzkie sądy administracyjne określa ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267), stanowiąc w art. 1 § 1 i § 2, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie zaś do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) - dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.
Z wymienionych przepisów wynika, że sąd bada legalność zaskarżonego aktu, czy jest on zgodny z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę nie może zmienić zaskarżonego aktu, a jedynie uwzględniając skargę może go uchylić, stwierdzić jego nieważność lub niezgodność z prawem, a może to uczynić, stosownie do unormowania zawartego w art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., jeśli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego; inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Sprawa, będąca przedmiotem rozpoznania w niniejszym postępowaniu, dotyczy odmowy zwrotu kosztów świadczeń zdrowotnych (świadczenia ogólno-stomatologiczne udzielane w znieczuleniu ogólnym) wykonanych na terytorium [...]. Powodem wydania decyzji odmawiającej zwrotu kosztów świadczeń było założenie, że wniosek o ich przyznanie został złożony po terminie określonym w art. 42d ust 12 ustawy o świadczeniach.
Stan faktyczny sprawy nie budzi wątpliwości i sprowadza się do następujących okoliczności:
- w dniu [...] – [...] w miejscowości O. w [...] skarżącej udzielono szczegółowo opisanych świadczeń stomatologicznych, za które w dniu 19 listopada 2024 r. wystawiono fakturę nr [...] na kwotę [...]zł,
- w dniu 16 maja 2025 r. pełnomocnik skarżącej nadał w placówce pocztowej przesyłkę zawierającą wniosek o zwrot kosztów świadczeń opieki zdrowotnej udzielonego na terytorium innego niż RP państwa członkowskiego UE wraz z załącznikami. Korespondencja ta wpłynęła do organu 21 maja 2025 r.
Zgodnie z brzmieniem art. 42d ust 12 ustawy o świadczeniach (znajdującym się w Dziale II – Świadczenia opieki zdrowotnej, Rozdziale 2a – Świadczenia opieki zdrowotnej udzielone poza granicami kraju) wniosek o zwrot kosztów składa się w terminie 6 miesięcy od dnia wystawienia rachunku za świadczenie opieki zdrowotnej, którego dotyczy wniosek. Natomiast zgodnie z treścią art. 42d ust 2 pkt 9 w/w ustawy Prezes Funduszu wydaje decyzję administracyjną o odmowie zwrotu kosztów, jeżeli wniosek o zwrot kosztów został złożony po upływie terminu, o którym mowa w ust 12.
W tym miejscu przywołać również trzeba treść art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a., zgodnie z którym termin uważa się za zachowany, jeżeli przed jego upływem pismo zostało nadane w polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe (...).
Istotą sporu w przedmiotowej sprawie jest charakter terminu określonego w art. 42d ust 12 ustawy o świadczeniach, co determinuje dalej możliwość zastosowania do oceny jego dochowania art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a. Jak utrzymuje organ, termin ten ma charakter materialnoprawny, czego konsekwencją jest uznanie, że żądanie zwrotu kosztów świadczeń winno zostać złożone w organie przed jego upływem, natomiast skarżąca twierdzi, że ma on charakter procesowy, skutkiem czego miarodajna dla jego zachowania jest data nadania pisma w placówce pocztowej.
W tak nakreślonym sporze sąd przyznaje rację organowi.
Na wstępie sąd rozpoznający sprawę uważa za konieczne przywołanie rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartych w uzasadnieniu uchwały z dnia 30 listopada 2020 r., sygn. akt II OPS 1/20, w których to rozważaniach NSA dokonał klasyfikacji terminu materialnego i procesowego. Powyższe pozwoli następnie dokonać, przy pomocy opisanych wskazówek, klasyfikacji terminu, określonego w art. 42d ust 12 ustawy o świadczeniach.
NSA wskazał mianowicie, że jeśli chodzi o poglądy literatury w kwestii podziału terminów ustawowych na materialne i procesowe, zasadnicze znaczenie przyznawane jest kryterium skutków prawnych ich uchybieniu. Uchybienie terminowi materialnemu powoduje wygaśnięcie praw lub obowiązków o charakterze materialnym. Jest to bowiem okres, w którym może nastąpić ukształtowanie praw lub obowiązków jednostki w ramach administracyjnoprawnego stosunku materialnego. Po jego upływie stosunek ten nie może zostać nawiązany, postępowanie nie może być wszczęte, a wszczęte jako bezprzedmiotowe podlega umorzeniu. Natomiast uchybienie terminowi procesowemu powoduje bezskuteczność czynności prawnej (zob. B. Adamiak, w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2017, s. 353 i 354).
Jako inne kryterium rozróżnienia tych terminów wskazuje się moment zdarzenia, w związku z którym rozpoczyna się bieg terminu. Jeżeli ma ono miejsce w trakcie postępowania, to z reguły mamy do czynienia z terminem procesowym, a jeżeli przed jego wszczęciem, to prawdopodobnie z terminem materialnym. Do terminów prawa materialnego można zakwalifikować terminy do dochodzenia uprawnienia administracyjnego lub do podjęcia czynności służącej zachowaniu takiego uprawnienia. Ich uchybienie uniemożliwia skuteczne domaganie się przyznania tego uprawnienia lub dalszego z niego korzystania (M. Wincenciak, Przedawnienie w polskim prawie administracyjnym, WKP 2019, LEX/el).
Ponadto podkreśla się, że materialny charakter mają terminy do wykonania obowiązku wynikającego z mocy prawa oraz do dokonania czynności wywołujących bezpośrednio skutki materialnoprawne, niezależnie czy podejmowane są w toku postępowania, czy poza nim oraz bez względu na to, czy wywołują również skutki procesowe. Natomiast jeżeli skutki w sferze prawa materialnego mogą powstać jedynie na mocy decyzji administracyjnej, to terminy wyznaczające czas do dokonania czynności zmierzających do wszczęcia postępowania lub przyznania uprawnień traktowane są na ogół jako procesowe (Z.R. Kmiecik, Strona jako podmiot oświadczeń procesowych w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2008, s. 266-268).
Problem odróżnienia terminu prawa materialnego od terminu o charakterze procesowym był również podnoszony w orzecznictwie. Na tle rozmaitych terminów zawartych w przepisach ustaw prawnomaterialnych, na podstawie których prowadzone były postępowania administracyjne, poddane następnie kontroli sądów administracyjnych, pojawiały się bowiem często wątpliwości w zakresie właściwej kwalifikacji niektórych z tych terminów. W sprawach tych formułowane były też ogólne tezy dotyczące istoty terminu materialnego i procesowego. W uchwale z 29 października 2012 r., sygn. akt II GPS 3/12 (ONSAiWSA 2013/1/2) NSA stwierdził, że: "Jeżeli termin (jego niezachowanie) ma wpływ na sytuację materialnoprawną podmiotu, którego dotyczy, przez to, że np. powoduje wygaśnięcie lub ograniczenie jego praw lub obowiązków o charakterze materialnoprawnym, to mamy do czynienia z terminem materialnym. Z kolei terminy procesowe są terminami dotyczącymi czynności procesowych, podejmowanych przez podmioty postępowania administracyjnego (sądowego) w celu wywołania określonych skutków dla tego postępowania (procesu)".
Z kolei w wyroku z 15 lipca 2008 r., sygn. akt II GSK 256/08 NSA zwrócił uwagę, że: "Istotnym kryterium rozróżnienia rodzaju terminu na gruncie konkretnej sprawy powinno być to, czy jego uchybienie wyłącza, lub nie, powstanie stosunku prawnego materialnego, czy też ogranicza się jedynie do bezskuteczności procesowej czynności, co może dopiero wpływać na sytuację materialnoprawną jednostki". W wyroku z 3 czerwca 2014 r., sygn. akt II GSK 560/13 NSA przyjął natomiast, że przez termin prawa materialnego należy rozumieć "ustanowiony przepisem prawa materialnego termin do dokonania określonej czynności niezwiązanej z toczącym się postępowaniem administracyjnym" (analogicznie w wyroku NSA z 4 marca 2011 r., sygn. akt II GSK 71/10).
W orzecznictwie zaznaczono również, że o charakterze danego przepisu i terminu nie przesądza w jakim akcie normatywnym się on znajduje, zwłaszcza w sytuacji, gdy taki akt obok przepisów prawa materialnego zawiera też przepisy proceduralne. Miarodajne będą bowiem zawsze przedmiot i treść tego przepisu (zob. wyrok NSA Ośrodek Zamiejscowy w Katowicach z 24 listopada 1994 r., sygn. akt SA/Ka 1230/94). Przy czym przepisy prawnomaterialne miałyby regulować bezpośrednio stosunki administracyjnoprawne oraz wynikające z nich roszczenia (nakładanie obowiązków lub przyznawanie uprawnień), zaś przepisy procesowe jako normy instrumentalne określać drogę i sposób dochodzenia uprawnień wynikających z przepisów materialnych (zob. wyrok WSA w Warszawie z 14 grudnia 2010 r., sygn. akt V SA/Wa 1750/10 oraz wyrok WSA w Krakowie z 12 lutego 2013 r., sygn. akt III SA/Kr 496/12).
Przenosząc powyższe na grunt kontrolowanej sprawy, mając na względzie brzmienie art. 42d ust 12 oraz konsekwencje uchybienia terminowi do złożenia wniosku, określone w art. 42d ust 2 pkt 9 ustawy o świadczeniach, sąd stwierdza, że termin do złożenia wniosku o zwrot kosztów wynoszący 6 miesięcy od dnia wystawienia rachunku za świadczenie opieki zdrowotnej, którego dotyczy wniosek jest terminem prawa materialnego. Jest to bowiem termin, w którym może dojść do ukształtowania prawa jednostki w ramach administracyjnoprawnego stosunku materialnego. Istotny jest także skutek upływu tego terminu, albowiem powoduje wygaśnięcie prawa podmiotowego i niemożność jego realizacji. Określa go art. 42d ust 2 pkt 9 w/w ustawy stanowiąc, że Prezes Funduszu wydaje decyzję administracyjną o odmowie zwrotu kosztów, jeżeli wniosek o zwrot kosztów został złożony po upływie terminu, o którym mowa w ust 12. Tym samym upływ terminu wyłącza powstanie stosunku prawnomaterialnego.
Nie ulega również wątpliwości, że sporny termin nie może być rozumiany jako termin procesowy, bowiem nie jest terminem na dokonanie czynności w ramach trwającego postępowania administracyjnego, celem wywołania określonych skutków dla tego postępowania.
Skoro warunkiem uzyskania zwrotu świadczenia jest złożenie wniosku w określonym materialnoprawnym terminie – 6 miesięcy od dnia wystawienia rachunku – to przyjąć trzeba, że jest to równoznaczne z koniecznością dostarczenia (wpływu) określonego żądania do siedziby organu przed jego upływem.
Złożenie wniosku inicjuje dopiero postępowanie o zwrot świadczenia, nie można zatem mówić o jakichkolwiek uprawnieniach skarżącej przed spełnieniem wymogu złożenia wniosku w określonym terminie. Niedokonanie zatem czynności polegającej na złożeniu w terminie określonym ustawą wniosku spowodowało w niniejszej sprawie, że niemożliwa była realizacja materialnoprawnego uprawnienia do ubiegania się o zwrot kosztów świadczenia, co prawidłowo skutkowało odmową jego przyznania. Miarodajna dla oceny zachowania terminu była bowiem data wpływu wniosku do organu – czyli w realiach sprawy data 21 maja 2025 r. Dzień ten wykraczał poza 6 miesięczny termin liczony od dnia wystawienia rachunku, czyli od 19 listopada 2024r.
Warto w tym miejscu także podkreślić, że wobec jednoznacznego brzmienia art. 61 § 3 k.p.a. wszczęcie postepowania następuje w dacie doręczenia żądania organowi. W odniesieniu do treści art. 61 § 3 k.p.a. nie ma zatem znaczenia okoliczność, kiedy wniosek strony zostaje nadany u operatora pocztowego, jeśli to za jego pomocą jest składany w organie, bowiem decydującą jest okoliczność daty, w jakiej taki wniosek/żądanie wpływa do organu administracji publicznej. Dopiero z datą wpływu wniosku do organu zaczynają materializować się konkretne uprawnienia dla wnioskodawcy wynikające z przepisów prawa materialnego, gdyż od tej daty organ jest związany treścią wniosku co do przedmiotu i zakresu rozpoznawanej sprawy.
W orzecznictwie podkreśla się, a sąd rozpoznający sprawę pogląd ten podziela, że powoływany przez skarżącą art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a. nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie, bowiem dotyczy on wyłącznie terminów procesowych, a nie terminów materialnych, takich jakim jest termin do złożenia wniosku o zwrot kosztów świadczenia (por. wyrok WSA w Warszawie z 23.03.2020 r., sygn. akt II SA/Wa 2460/19; wyrok WSA w Warszawie z 22.04.2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 266/20). Stanowisko, zgodnie z którym art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a. należałoby stosować także do terminów prawa materialnego, zostało skrytykowane w doktrynie, jako podważające nie tylko istotę i funkcję terminów prawa materialnego, ale także ratio ich ustanowienia w poszczególnych dziedzinach prawa administracyjnego, a ponadto jako nadużywające technicznych przepisów procesowych do korygowania norm prawa materialnego (zob. A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2022, hab. 57). Regulacje zawarte w rozdziale 10 k.p.a. odnoszą się wyłącznie do terminów ustanowionych treścią k.p.a. (por. dr hab. Rafał Stankiewicz [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz pod red. Hab. zw. hab. R. Hausera i hab. zw. dr hab. M. Wierzbowskiego, Warszawa 2017, str. 527).
Zatem, w świetle powyższego, jako niezasadne należy ocenić zarzuty skargi wskazujące na naruszenie przez organ w realiach sprawy art. 42d ust. 2 pkt 9, art. 42d ust. 12 ustawy o świadczeniach oraz art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a. Organ prawidłowo zakwalifikował termin objęty art. 42d ust 12 ustawy o świadczeniach, jako termin prawa materialnego. Słusznie przyjął, że do oceny dochowania terminów materialnych nie znajduje zastosowania art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a., albowiem dotyczy on jedynie terminów procesowych. Ustalając, że skarżąca złożyła wniosek z uchybieniem terminu, zasadnie zastosowano art. 42d ust 2 pkt 9 ustawy o świadczeniach i wydano decyzję odmawiającą zwrotu kosztów świadczeń.
Końcowo zauważyć trzeba, że zgodnie z treścią art. 106 § 3 p.p.s.a sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Ponieważ zrzut ekranu ze strony internetowej nie posiada waloru dokumentu, sąd odmówił przeprowadzenia wnioskowanego w skardze dowodu. Ubocznie jednak wskazać trzeba, że na ocenę charakteru spornego terminu nie może mieć decydującego wpływu informacja zamieszczona na stronach internetowych Ministerstwa Zdrowia. Podnieść też wypada, że tożsamej w treści informacji (tj. o dochowaniu terminu w przypadku nadania pisma w placówce pocztowej) nie zawiera zakładka na stronie internetowej organu – NFZ – dotycząca świadczeń w ramach opieki transgranicznej.
Mając na względzie powyższe, sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.