- pogarszający się stan zdrowia skarżącego mimo, iż niekwestionowany nie uniemożliwia mu dalszego wykonywania ciężkiej, fizycznej pracy, a tym samym regulowania zadłużenia, bez uwzględnienia jego wieku i rzeczywistego ryzyka nagłej utraty dochodu,
- instytucja umorzenia służy "wsparciu osób w zupełnie wyjątkowych okolicznościach związanych ze skrajną biedą, nieprzewidzianymi wypadkami losowymi czy innymi, niemożliwymi do przewidzenia zdarzeniami, w sytuacji gdy status materialny trwale nie rokuje w kontekście spłaty zadłużenia" podczas gdy organ całkowicie zignorował okoliczności, iż wiek oraz stan zdrowia odwołującego powodują, iż status materialny zobowiązanego nie rokuje w kontekście spłaty zobowiązania a sam S. G. mimo podeszłego wieku i ograniczeń zdrowotnych podejmuje ciężką pracę fizyczną przekraczająca jego realne możliwości tylko w celu zapłaty zadłużenia, przy czym dalsze podejmowanie tego zatrudnienia, może skutkować wobec odwołującego coraz to bardziej pogarszającą się sytuacja zdrowotną.
2. art. 107 § 3, art. 11 oraz art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez nierozważenie w sposób kompleksowy, wnikliwy i rzetelny wszystkich okoliczności związanych z sytuacją majątkową i zdrowotną odwołującego i ograniczenie się do stwierdzeń ogólnikowych, w tym wydanie decyzji bez ustalenia rzeczywistej sytuacji finansowej S. G..
Nadto wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z oświadczenia o stanie rodzinnym i majątkowym S. G. z dnia 28 lipca 2025 r.
W uzasadnieniu skargi strona przedstawiła przebieg postępowania w sprawie oraz uzasadnienie zarzutów skargi.
W odpowiedzi na skargę Zakład wniósł o jej oddalenie.
W dniu 27 października 2025 r. udział w sprawie jako uczestnik postępowania zgłosił Prokurator Prokuratury Okręgowej w Kielcach.
Na rozprawie 20 listopada 2025 r. pełnomocnik skarżącego poparł skargę, natomiast uczestnik postępowania – Prokurator Prokuratury Okręgowej w Kielcach wniósł o oddalenie skargi.
Sąd na podstawie art. 106 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j. t. Dz.U. z 2024 r. poz. 935) dalej: "p.p.s.a." postanowił odmówić przeprowadzenia dowodu wskazanego w skardze.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:
Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U.2021.137 ze zm.) i art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd bada zaskarżone orzeczenie pod kątem jego zgodności z obowiązującym prawem, zarówno materialnym, jak i procesowym, nie jest przy tym – co do zasady - związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji administracyjnej uchybiającej prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" p.p.s.a.), jak też rozstrzygnięcia dotkniętego wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. "b"), a także wydanego bez zachowania reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. "c").
Skarga jest zasadna, albowiem zdaniem sądu, zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja z 31 marca 2025 r. naruszają przepisy postępowania administracyjnego, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Przedmiotem kontroli sądu jest decyzja ZUS z 11 lipca 2025 r., nr UP-473/2025, którą utrzymano w mocy decyzję własną z 31 marca 2025r. nr [...], odmawiającą S. G. umorzenia należności z tytułu składek w łącznej kwocie [...]zł.
Na wstępie rozważań podniesienia wymaga, że postępowanie w sprawie umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne i FP może być prowadzone wyłącznie wówczas, gdy takie należności są nadal wymagalne, a dłużnik nie jest w stanie ich uiścić. Umorzenie może dotyczyć więc tylko należności istniejących. Umorzenie należności zgodnie z art. 31 u.s.u.s. w zw. z art. 59 § 1 pkt 8 Ordynacji podatkowej stanowi przyczynę wygaśnięcia zobowiązania z tytułu należności składkowych. Stosownie do przepisu art. 31 u.s.u.s. w zw. z art. 59 § 1 pkt 9 Ordynacji podatkowej kolejną przyczyną skutkującą wygaśnięciem zobowiązania z tytułu należności składkowych jest przedawnienie.
Przedawnienie należności z tytułu należności składkowych uniemożliwia zatem prowadzenie postępowania o ich umorzenie i rozstrzygnięcie sprawy co do istoty, skutkuje koniecznością umorzenia postępowania z powodu jego bezprzedmiotowości.
Z powyższego wynika, że ocena, czy doszło do przedawnienia objętych wnioskiem zaległości jest istotną okolicznością, która powinna w pierwszej kolejności podlegać badaniu przez organ w trakcie postępowania w przedmiocie umorzenia zaległości, czy innych ulg dotyczących należności z tytułu składek na ubezpieczenia, gdyż stwierdzenie przedawnienia powoduje bezprzedmiotowość merytorycznego postępowania (por. wyrok II GSK 4359/16 z 12 stycznia 2017 r. i powołane w nim orzecznictwo NSA, dostępny na stronie www.orzecznictwo.nsa.gov.pl).
Ustalenia, co do istnienia należności składkowych, powinny być poczynione w pierwszej kolejności i wyprzedzać analizę przesłanek dopuszczających umorzenie zaległości z tytułu składek w rozumieniu art. 28 u.s.u.s. oraz przepisów rozporządzenia. Merytoryczne rozstrzygnięcie w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek jako załatwienie sprawy co do istoty może być wydane tylko wobec faktycznie istniejących należności.
Odnosząc powyższe do rozpoznawanej sprawy należy zauważyć, że objęte wnioskiem skarżącego (oraz wynikające z treści decyzji) należności składkowe dotyczą odległych w czasie okresów, poczynając od czerwca 2007 roku do października 2013 r. Stąd, mając na względzie okres powstania tych składek, organ przystępując do rozpatrzenia wniosku o umorzenie zaległości, zobowiązany był w pierwszej kolejności zbadać, czy są one wymagalne, dokonując w tym zakresie ustaleń i oceny z punktu widzenia przesłanek prowadzących do przedawnienia, z uwzględnieniem zdarzeń powodujących przerwę lub zawieszenie biegu przedawnienia. Ustalenia w tym przedmiocie, aby następnie mogły być zweryfikowane przez sąd, powinny być szczegółowo przedstawione w uzasadnieniu decyzji oraz – co istotne – potwierdzone w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym.
Wskazać należy, że od 1 stycznia 2012 r. na podstawie art. 11 pkt 1 lit.a ustawy z dnia 16 września 2011 r. o redukcji niektórych obowiązków obywateli i przedsiębiorców (Dz. U. nr 232, poz. 1378, dalej ustawa nowelizująca) zmieniono treść art. 24 ust. 4 u.s.u.s., regulującego kwestię przedawnienia składek.
Zgodnie z jego brzmieniem należności z tytułu składek ulegają przedawnieniu po upływie 5 lat (uprzednio okres ten wynosił 10 lat), licząc od dnia, w którym stały się wymagalne, z zastrzeżeniem ust. 5-6. Stosownie do art. 27 ust. 1 ustawy nowelizującej do przedawnienia należności z tytułu składek, którego bieg rozpoczął się przed dniem 1 stycznia 2012 r., stosuje się przepisy w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, z tym, że bieg przedawnienia rozpoczyna się od 1 stycznia 2012 r. Jeżeli przedawnienie rozpoczęte przed dniem 1 stycznia 2012 r. nastąpiłoby zgodnie z przepisami dotychczasowymi wcześniej, przedawnienie następuje z upływem tego wcześniejszego terminu (art. 27 ust 2 tej ustawy).
W myśl zaś art. 32 u.s.u.s. do składek na ubezpieczenie zdrowotne m.in. w zakresie ich poboru, egzekucji, stosowania ulg i umorzeń stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące składek na ubezpieczenia społeczne. Należy nadto zwrócić uwagę, iż przepisy art. 24 ust 5-6 u.s.u.s. przewidują zdarzenia, których zaistnienie powoduje przerwanie bądź zawieszenie biegu terminu przedawnienia.
Uzasadnienia obu wydanych w sprawie decyzji nie zawierają jednak dostatecznych ustaleń i rozważań co do kwestii przedawnienia, natomiast podane przez organ okoliczności w tym zakresie nie zostały potwierdzone w złożonym do sądu materiale dowodowym sprawy, co sprawia, że decyzje takie uchylają się spod kontroli sądu. Pominięcie tego zagadnienia, lub omówienie go w sposób niepełny i nie dający się zweryfikować, stanowi o istotnej wadliwości podjętych decyzji.
Z uzasadnień decyzji oraz dołączonego do nich materiału dowodowego sprawy, nie wynikają konieczne w niniejszej sprawie ustalenia organu pozwalające stwierdzić, w jakiej wysokości należności są wymagalne, choć istnieją wątpliwości, czy nie wygasły. Jak wynika natomiast z zaprezentowanych powyżej rozważań, kwestia ta jest podstawowym elementem zainicjowanego przez wnioskodawcę postępowania, której ustalenie spoczywa na organie.
Organ w decyzji z 31 marca 2025 r. w kwestii upływu terminu przedawnienia zaległości oraz istnienia ewentualnych okoliczności mających wpływ na jego bieg, cytując art. 24 ust 5b oraz 5f u.s.u.s. podał, że składki są wymagalne, bowiem na zawieszenie biegu terminu przedawnienia składek miało wpływ wszczęcie postępowania egzekucyjnego w dniu 2 marca 2012 r. i sukcesywne kierowanie należności do egzekucji, która trwa do nadal. Organ podał także, że doszło do wydania i doręczenia decyzji ustalającej obowiązek podlegania ubezpieczeniom społecznym, podstawę wymiaru składek lub obowiązek opłacania składek na te ubezpieczenia oraz do zawarcia umowy ratalnej.
Jednakże teza ta nie została w dostateczny sposób potwierdzona w aktach administracyjnych sprawy. Nie zawierają one bowiem żadnych dokumentów źródłowych – w postaci decyzji czy umowy ratalnej z którymi organ wiąże skutek zawieszenia biegu terminu przedawnienia, wskazując na okoliczności mające wpływ na termin przedawnienia składek.
Natomiast co do tytułów wykonawczych należy zwrócić uwagę, że akta sprawy zawierają tylko kilka z nich, dotyczących następujących okresów: grudzień 2012 r., styczeń-marzec 2013 r., kwiecień 2013 r., sierpień – grudzień 2011 r., styczeń 2012 r. Nadto należy zwrócić uwagę, że z treści pisma Naczelnika US w Skarżysku – Kamiennej z dnia 17 lipca 2025 r. wynika, jakoby tytuły wykonawcze dotyczące wnioskodawcy o podanych dwóch numerach zostały zagubione (k. 107). Zatem dokonane przez organ ustalenia w powyższym zakresie uchylają się spod kontroli sądu.
Zauważyć też trzeba, że dodatkowo w decyzji nr [...] organ powołuje okoliczność ustanowienia hipotecznego zabezpieczenia należności z tytułu składek dokonanych w dwóch księgach wieczystych. Jednakże również i w tym zakresie akta sprawy nie zawierają odpisów ksiąg wieczystych oraz wniosków o wpis w/w zabezpieczenia, tak by można było zweryfikować, czy dokonane zabezpieczenia dotyczą konkretnych należności z tytułu składek i ocenić następnie, czy nie uległy one przedawnieniu.
Braki w tym zakresie mogą wskazywać na wadliwe ustalenia stanu faktycznego dotyczące wysokości należności z tytułu składek, których dotyczy wniosek. Wydane w sprawie decyzje zostały więc oparte na niepełnym materiale dowodowym, który nie pozwala na jednoznaczną ocenę kwestii związanej z przedawnieniem należności objętych wnioskiem skarżącego.
Sąd nie kwestionuje, że decyzje w sprawie umorzenia należności składkowych mają charakter decyzji uznaniowych. Wymaga jednak podkreślenia, że rozstrzygnięcie organu nie może mieć charakteru dowolnego, lecz musi być wynikiem wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.), wszechstronnego zebrania oraz rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.), zaś decyzja winna spełniać wymogi określone w art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. Jak wskazano wyżej ustalenie, czy doszło do przedawnienia należności jest istotną okolicznością stanu faktycznego, która w pierwszej kolejności winna podlegać badaniu przez organ w trakcie postępowania w przedmiocie umorzenia zaległości. Nadto wynikające z powyższych ustaleń wnioski winny znaleźć odzwierciedlenie w zebranym materiale dowodowym, tak aby ich prawidłowość mogła zostać skontrolowana przez sąd. Stwierdzenie przedawnienia danych należności powoduje bowiem bezprzedmiotowość merytorycznego rozstrzygania w zakresie ich umorzenia.
W realiach kontrolowanej sprawy zgromadzony materiał dowodowy nie pozwala na ocenę zajętego przez organ stanowiska w zakresie wymagalności należności z tytułu składek, których umorzenia domaga się strona. Ustalenie tych okoliczności względem konkretnych – objętych wnioskiem – zaległości składkowych było natomiast niezbędne dla oceny możliwości merytorycznego orzekania w przedmiocie ich umorzenia.
Naruszono tym samym przepisy art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez brak jednoznacznego ustalenia czy i ewentualnie które spośród składek objętych wnioskiem o umorzenie uległy przedawnieniu w kontekście przepisów art. 24 ust 4, 5, 5a - 5f u.s.u.s. Organ nie dokonał stosownej analizy przedawnienia w odniesieniu do poszczególnych należności składkowych. Tym samym zagadnienie dotyczące przedawnienia należności składkowych skarżącego nie zostało wyjaśnione w stopniu pozwalającym na jednoznaczne przyjęcie, że są one wymagalne.
Stwierdzone uchybienia nie pozwalają sądowi na dokonanie pełnej kontroli wydanych w sprawie decyzji organu.
Nie mniej jednak w tym miejscu zauważyć trzeba, że w sprawach jak niniejsza istotne jest aby wnioskodawca nie pozostawał bezczynny, lecz współpracował z organem, odpowiadał na kierowane do niego wezwania i wyjaśniał okoliczności niezbędne do oceny jego sytuacji majątkowej, w tym uzyskiwanych dochodów. Jest to o tyle istotne, że to sama strona jest niejednokrotnie jedynym źródłem takich danych. Zatem to w interesie samego wnioskodawcy jest przedstawić wszelkie informacje dotyczące jego aktualnego stanu i je stosownie udokumentować, albowiem mają one znaczenie dla oceny istnienia przesłanek umożliwiających organowi podjęcie decyzji umorzeniowej.
Wyjaśnienia wymaga także, że sąd ocenia prawidłowość zaskarżonej decyzji na datę jej wydania. Stąd żadne dalsze dokumenty, czy oświadczenia, których strona nie złożyła w toku trwającego postępowania administracyjnego, a załączyła do skargi (oświadczenie z dnia 28 lipca 2025 r.) nie mogą wpłynąć za wynik dokonywanej kontroli. Dlatego na rozprawie w dniu 20 listopada 2025 r. sąd, działając na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a., odmówił przeprowadzenia wnioskowanego w skardze dowodu.
Jednakże, w świetle powyżej zaprezentowanej argumentacji dotyczącej naruszenia przepisów postępowania, sąd przyjął, że decyzje wydane przez organ uchylają się spod kontroli, albowiem niemożliwa jest weryfikacja twierdzeń organu, w zakresie kluczowych w sprawie okoliczności – tj. przedawnienia zaległości z tytułu składek.
Doszło tym samym do uchybienia przepisom art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. normującym zasady realizacji prawdy obiektywnej, wyczerpującego zebrania materiału dowodowego w sprawie. Przedstawione powyżej wady w sytuacji, gdy sąd może dokonywać ustaleń wyłącznie na podstawie przedstawionych akt administracyjnych i nie dysponuje żadnymi innymi możliwościami w tym zakresie skutkują tym, że w ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie wyczerpane zostały przesłanki uwzględnienia skargi przewidziane treścią art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy p.p.s.a.
W ponownie prowadzonym postępowaniu, organ uwzględniając powyższą ocenę prawną, ustali wysokość zaległości skarżącego z tytułu należności składkowych będących przedmiotem postępowania, uwzględniając terminy przedawnienia oraz zdarzenia, które mogą mieć wpływ na bieg terminu przedawnienia, zgromadzi stosowną dokumentację w w/w zakresie, a poczynionym ustaleniom i płynącym z nich wnioskom da wyraz w treści uzasadnienia decyzji.
Następnie Zakład dokona oceny istnienia przesłanek umorzenia przedstawiając jej wynik w uzasadnieniu decyzji, sporządzonym zgodnie z wymogami art. 107 § 1 i § 3 k.p.a.
Wskazane uchybienia doprowadziły sąd do wniosku, że wydane w sprawie decyzje organu naruszają przepisy art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Z uwagi na charakter stwierdzonych i powyżej opisanych naruszeń sąd uznał, że przedwczesna była ocena istnienia przesłanek umorzeniowych. Mając na względzie powyższe, sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. W punkcie 2 sentencji wyroku sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust 1 pkt 1 lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1964).