Stosownie do art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1 - 3 akty lub czynności (decyzje administracyjne, postanowienia) z zakresu administracji publicznej, dotyczące uprawnień lub obowiązków, wynikających z przepisów prawa. W myśl art. 47 u.f.z.o. czynności podejmowane przez organ dotujący, o którym mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-32 i art. 40-41a, w celu ustalenia wysokości lub przekazania dotacji, o których mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-32 i art. 40-41a, stanowią czynności z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.
Z powyższego wynika, że czynność organu dotującego polegająca na ustaleniu wysokości dotacji lub jej przekazaniu, stanowi czynność z zakresu administracji publicznej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.
Podkreślić przy tym należy, że akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., podejmowane są poza postępowaniem jurysdykcyjnym z właściwą mu formą decyzji lub postanowienia, co oznacza, że odpowiadają formule, nie tyle stosowania prawa, co jego wykonywania, a więc formule wykonawczej, która wyraża się w urzeczywistnianiu (realizacji) dyspozycji normy prawnej kreującej konkretny (a więc już istniejący) stosunek administracyjny i wynikające z niego uprawnienie lub obowiązek (por. wyrok WSA w Krakowie z 7 października 2025 r., III SA/Kr 145/25; Z. Kmieciak, Glosa do uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 lutego 2008 r. sygn. akt I OPS 3/07, OSP 2008, z. 5, poz. 51, s. 350 – 351; przywołane w niniejszym uzasadnieniu wyroki sądów administracyjnych dostępne są w CBOSA na stronie internetowej NSA).
Jak słusznie zauważył WSA w Rzeszowie w wyroku z 28 lipca 2020 r. (I SA/Rz 310/20) samo przekazanie (wypłata) dotacji jest wynikiem pewnego procesu, w ramach którego najpierw dochodzi do ustalenia wysokości przysługującej danemu podmiotowi dotacji. Tak więc wypłata jest rezultatem określonego rodzaju kalkulacji, której zasady zostały sprecyzowane w przepisach prawnych. Zatem czynność przekazania dotacji jest poprzedzona stosowaniem przepisów prawa, którego prawidłowość powinna podlegać kontroli sądu (por. też wyrok WSA w Białymstoku z 17 marca 2021 r., I SA/Bk 53/21).
Biorąc pod uwagę powyższe, nie ma zatem wątpliwości, że przekazanie skarżącemu przez organ administracyjny dotacji oświatowej podlega kognicji sądu administracyjnego. Istotny w tej sprawie jest sposób obliczenia przekazanej dotacji. Przy czym do czynności tej nie stosuje się przepisów k.p.a., co znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądowym (por. wyroki WSA w Krakowie z 14 lutego 2024 r., I SA/Kr 22/24 i z 18 grudnia 2023 r., sygn. akt I SA/Kr 907/23; wyrok WSA we Wrocławiu z 6 września 2023 r., III SA/Wr 846/22). Zatem zarzut naruszenia art. 7 i art. 8 k.p.a. uznać należało za nieuzasadniony.
Zaznaczyć również trzeba, że skarga została wniesiona w terminie. Zgodnie z art. 53 § 2 p.p.s.a., jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności. Sąd, po wniesieniu skargi, może uznać, że uchybienie tego terminu nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznać skargę. W rozpatrywanej sprawie należało przyjąć, że strona skarżąca powzięła powyższą wiedzę w związku z dokonaniem przez organ przelewu kwoty dotacji, którą otrzymała 23 lipca 2025 r., stąd skarga wniesiona 20 sierpnia 2025 r. (data stempla pocztowego; k. 112 akt sądowych) została złożona z zachowaniem terminu ustawowego (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 28 maja 2024 r., III SA/Gd 126/24).
Skarżący zarzucił w skardze naruszenie art. 9 w zw. z art. 12 ust. 1, art. 17 ust. 3 u.f.z.o. poprzez ustalenie na rzecz skarżącego dotacji w nieprawidłowej (zaniżonej) wysokości na skutek błędnego ustalenia podstawy naliczenia dotacji (nieuwzględnienia wszystkich wydatków bieżących ponoszonych na utrzymanie przedszkoli gminnych prowadzonych przez gminę najbliższą – Gminę S.).
W ocenie skarżącego podstawowa kwota dotacji powinna być wyższa (w skardze i piśmie procesowym z 2 października 2025 r. skarżący wskazał, że w jego ocenie podstawa ustalenia dotacji powinna zostać powiększona o wydatki z tytułu obsługi administracyjnej i księgowej przedszkola na terenie Gminy S.).
Organ w odpowiedzi na skargę wskazał, że sposób ustalenia dotacji dla skarżącego znajduje oparcie w przepisach ustawy o finansowaniu zadań publicznych oraz informacjach uzyskanych od Gminy S.. W piśmie procesowym z 24 października 2025 r. wyjaśnił, że każdorazowo, przed obliczeniem podstawowej kwoty dotacji występuje do Gminy S. z prośbą o przekazanie danych niezbędnych do wyliczenia kwoty dotacji, zgodnie z art. 11 ust. 2 oraz art. 43-44 u.f.z.o. Dodał, że nie ma ustawowych możliwości samodzielnego obliczenia podstawowej kwoty dotacji i nie jest uprawniony do kwestionowania poprawności danych przekazanych przez Gminę S..
Podstawę przyznania dotacji oświatowej dla prowadzonych przez skarżącego niepublicznego przedszkola stanowi art. 17 ust. 3 u.f.z.o., zgodnie z którym niepubliczne przedszkole niebędące przedszkolem specjalnym niespełniające warunków, o których mowa w ust. 1, otrzymuje na każdego ucznia dotację z budżetu gminy w wysokości równej 75% podstawowej kwoty dotacji dla przedszkoli, z tym że na ucznia niepełnosprawnego w wysokości nie niższej niż przewidziana kwota potrzeb oświatowych na takiego ucznia niepełnosprawnego przedszkola dla gminy.
Pojęcie wydatków bieżących zostało zawarte w art. 9 u.f.z.o - ilekroć w niniejszym rozdziale jest mowa o wydatkach bieżących, należy przez to rozumieć wydatki bieżące, o których mowa w art. 236 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, na prowadzenie przez jednostkę samorządu terytorialnego odpowiednio przedszkoli, szkół podstawowych, w których zorganizowano oddział przedszkolny, z przeznaczeniem na ten oddział przedszkolny, innych form wychowania przedszkolnego, szkół danego typu lub placówek danego rodzaju lub na finansowanie działalności internatów w szkołach prowadzonych przez jednostkę samorządu terytorialnego, w tym w jednostkach organizujących wspólną obsługę administracyjną, finansową i organizacyjną przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego, szkół i placówek, odpowiednio zaplanowane na rok budżetowy w budżecie jednostki samorządu terytorialnego lub poniesione w roku budżetowym z budżetu jednostki samorządu terytorialnego, bez uwzględnienia wydatków odpowiednio zaplanowanych na wydzielonym rachunku, o którym mowa w art. 223 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, lub poniesionych ze środków zgromadzonych na tym rachunku, z zastrzeżeniem art. 13 ust. 5 i art. 35 ust. 2.
Z przepisu art. 12 ust. 1 u.f.z.o. wynika natomiast, że ilekroć w niniejszym rozdziale jest mowa o podstawowej kwocie dotacji dla przedszkoli, należy przez to rozumieć kwotę wydatków bieżących zaplanowanych na rok budżetowy na prowadzenie przez gminę przedszkoli, z wyłączeniem przedszkoli specjalnych i przedszkoli, w których zaplanowane wydatki bieżące finansowane z udziałem środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej przekraczają 50% ich zaplanowanych wydatków bieżących, pomniejszonych o:
1) zaplanowane na rok budżetowy w budżecie gminy opłaty za korzystanie z wychowania przedszkolnego w tych przedszkolach, stanowiące dochody budżetu gminy,
2) zaplanowane na rok budżetowy w budżecie gminy opłaty za wyżywienie w tych przedszkolach, stanowiące dochody budżetu gminy,
3) sumę iloczynów odpowiednich przewidzianych na rok budżetowy kwot potrzeb oświatowych dla gminy na uczniów niepełnosprawnych zdanymi rodzajami niepełnosprawności w przedszkolach oraz statystycznej liczby uczniów niepełnosprawnych z danymi rodzajami niepełnosprawności w tych przedszkolach,
4) zaplanowane na rok budżetowy w budżecie gminy wydatki bieżące finansowane z udziałem środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej na prowadzenie tych przedszkoli,
5) iloczyn przewidzianej na rok budżetowy kwoty potrzeb oświatowych dla gminy na dziecko objęte wczesnym wspomaganiem rozwoju w przedszkolu oraz statystycznej liczby dzieci objętych wczesnym wspomaganiem rozwoju w tych przedszkolach,
6) iloczyn przewidzianej na rok budżetowy kwoty potrzeb oświatowych dla gminy na uczestnika zajęć rewalidacyjno-wychowawczych w przedszkolu oraz statystycznej liczby uczestników zajęć rewalidacyjno-wychowawczych w tych przedszkolach,
7) zaplanowane na rok budżetowy w budżecie gminy wydatki bieżące na realizację programów rządowych, o których mowa w art. 90u ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, zwanej dalej "ustawą o systemie oświaty", w tych przedszkolach
- i podzielonych przez statystyczną liczbę uczniów w tych przedszkolach pomniejszoną o statystyczną liczbę uczniów niepełnosprawnych w tych przedszkolach.
Podstawowa kwota dotacji podlega aktualizacji zgodnie z regulacjami u.f.z.o. Ideą procesu dokonywania aktualizacji podstawowej kwoty dotacji jest ustalenie jaka dokładnie kwota przysługuje danemu podmiotowi w roku dotowanym.
Konieczność dokonywania aktualizacji podstawowej kwoty dotacji, o której mowa w art. 12 ust. 1 u.f.z.o., wynika z art. 44 u.f.z.o., w myśl którego:
1. Aktualizacji podstawowej kwoty dotacji, o której mowa w art. 12, art. 13 i art. 50 ust. 1, dokonuje się:
1) w miesiącu pierwszej aktualizacji;
2) w październiku roku budżetowego;
3) w dowolnym miesiącu roku budżetowego - w szczególnie uzasadnionych przypadkach.
2. W aktualizacji dokonywanej na podstawie ust. 1 pkt 1 uwzględnia się plan dochodów i wydatków:
1) budżetu jednostki samorządu terytorialnego - w przypadku aktualizacji podstawowej kwoty dotacji, o której mowa w art. 12 i art. 50 ust. 1,
2) części budżetu państwa, której dysponentem jest minister właściwy do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego - w przypadku aktualizacji podstawowej kwoty dotacji, o której mowa w art. 13
- według stanu na ostatni dzień miesiąca poprzedzającego miesiąc pierwszej aktualizacji.
3. W aktualizacji dokonywanej na podstawie ust. 1 pkt 2 uwzględnia się:
1) plan dochodów i wydatków:
a) budżetu jednostki samorządu terytorialnego - w przypadku aktualizacji podstawowej kwoty dotacji, o której mowa w art. 12 i art. 50 ust. 1,
b) części budżetu państwa, której dysponentem jest minister właściwy do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego - w przypadku aktualizacji podstawowej kwoty dotacji, o której mowa w art. 13
- według stanu na dzień 30 września roku budżetowego;
2) zaktualizowaną zgodnie z art. 11 ust. 2 statystyczną liczbę dzieci objętych wczesnym wspomaganiem rozwoju, uczniów, wychowanków lub uczestników zajęć rewalidacyjno-wychowawczych.
4. W aktualizacji dokonywanej na podstawie ust. 1 pkt 3 uwzględnia się:
1) plan dochodów i wydatków:
a) budżetu jednostki samorządu terytorialnego - w przypadku aktualizacji podstawowej kwoty dotacji, o której mowa w art. 12 i art. 50 ust. 1,
b) części budżetu państwa, której dysponentem jest minister właściwy do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego - w przypadku aktualizacji podstawowej kwoty dotacji, o której mowa w art. 13
- według stanu na ostatni dzień miesiąca poprzedzającego miesiąc aktualizacji;
2) zaktualizowaną zgodnie z art. 11 ust. 2 statystyczną liczbę dzieci objętych wczesnym wspomaganiem rozwoju, uczniów, wychowanków lub uczestników zajęć rewalidacyjno-wychowawczych - w przypadku aktualizacji podstawowej kwoty dotacji dokonywanej po dniu 30 września roku budżetowego.
Tak jak zostało wyżej zaznaczone istota sporu sprowadzała się do ustalenia prawidłowości wyliczenia wysokości wypłaconej skarżącemu dotacji za lipiec 2025 r., w szczególności kwestii uwzględnienia w podstawie ustalenia dotacji wydatków dotyczących obsługi administracyjnej i księgowej przedszkola z gminy najbliższej, tj. Gminy S..
W realiach sprawy ma bowiem zastosowanie przepis art. 17 ust. 4 u.f.z.o., zgodnie z którym w przypadku braku na terenie gminy przedszkola prowadzonego przez gminę, w którym zaplanowane wydatki bieżące finansowane z udziałem środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej nie przekraczają 50% jego zaplanowanych wydatków bieżących, niebędącego przedszkolem specjalnym, kwotę dotacji, o której mowa w ust. 3, określa się w wysokości równej 75% podstawowej kwoty dotacji dla przedszkoli w najbliższej gminie prowadzącej przedszkole, z tym że na ucznia niepełnosprawnego w wysokości nie niższej niż przewidziana kwota potrzeb oświatowych na takiego ucznia niepełnosprawnego przedszkola dla gminy. Ponadto, stosownie do treści art. 10 ust. 20 u.f.z.o. najbliższa gmina lub powiat, o których mowa w ust. 1-12 i 15-18, przekazuje gminie dotującej lub powiatowi dotującemu, o których mowa w art. 16 ust. 1, art. 17 ust. 1 i 3, art. 18 ust. 1, art. 19 ust. 1 i 3, art. 20 ust. 1, art. 21 ust. 1 i 3 oraz art. 25 ust. 1, 2, 4 i 8, dane niezbędne do wyliczenia podstawowej kwoty dotacji, o której mowa w art. 12, oraz wskaźnika zwiększającego, o którym mowa w art. 14, w terminie 30 dni od dnia wystąpienia przez gminę dotującą lub powiat dotujący o przekazanie tych danych.
Podkreślić w tym miejscu należy, że stosownie do art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, ze sąd przy ocenie legalności zaskarżonego aktu lub czynności bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia/aktu/czynności.
Akta, o których mowa w art. 62 pkt 1 p.p.s.a., to zarówno akta sądowe sprawy, jak i akta administracyjne sprawy. Wskazany przepis stanowi zatem podstawę prawną zarządzenia wezwania organu administracji publicznej do uzupełnienia także akt administracyjnych sprawy, z tym jednak zastrzeżeniem, że uzupełnienie to może dotyczyć wyłącznie dokumentów, które stanowiły składnik tych akt i którymi dysponował organ, podejmując zaskarżone orzeczenie. Materiał dowodowy zebrany przez sąd służy weryfikacji kompletności materiału dowodowego zgromadzonego w aktach administracyjnych sprawy oraz prawidłowości opartych na nich ustaleń organu w zakresie stanu faktycznego (zob. A. Bińczyk, O znaczeniu akt sprawy dla wyniku sądowoadministracyjnej kontroli działalności administracji publicznej, ZNSA 2013/3, s. 125-137).
W niniejszej sprawie akta administracyjne zawierają, m.in. pismo z 31 grudnia 2024 r. (znak: [...]) działającego z upoważnienia Wójta Gminy Kierownika Centrum Usług Wspólnych w M. skierowane do Urzędu Gminy w S. z prośbą o podanie statystycznej liczby uczniów w przedszkolach na terenie Gminy S. pomniejszoną o statystyczną liczbę uczniów niepełnosprawnych w tych przedszkolach oraz danych niezbędnych do obliczenia podstawowej kwoty dotacji na 2025 r., tj. informacje o wydatkach bieżących zaplanowanych na 2025 rok, ustalonych zgodnie z art. 9 u.f.z.o., informacje o wskazanych dochodach i wydatkach zaplanowanych na 2025 rok, o które będą pomniejszone wydatki bieżące, zgodnie z art. 12 ust. u.f.z.o.; podobnej treści pismo z 5 sierpnia 2025 r. (znak: [...]) o tożsamym nadawcy i adresacie pisma; odpowiedź Wójta Gminy S. na ww. pisma (odpowiednio z 16 stycznia 2025 r., znak: [...]; z 1 września 2025 r., znak: [...]).
Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie przy brakach dokumentacji, dysponując lakonicznym stanowiskiem organu administracyjnego, zawartym w odpowiedzi na skargę, nie można było zweryfikować procesu kalkulacji w oparciu o przepisy u.f.z.o., w ramach którego organ ustalił wysokość przysługującej skarżącemu w lipcu 2025 r. dotacji.
Zaznaczyć trzeba, że sąd administracyjny uprawniony jest wyłącznie do oceny legalności działania organu. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Potwierdza to też treść art. 3 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.
Natomiast to rolą organu administracji jest rozstrzygnięcie o prawach czy obowiązkach strony stosunku administracyjnego na podstawie norm prawa materialnego i w ustalonym w tym postępowaniu stanie faktycznym. Zadaniem zaś sądu administracyjnego jest sprawdzenie, czy postępowanie organu odpowiadało wymogom formalnym i czy w ustalonym stanie faktycznym prawidłowo zastosowano przepisy prawa materialnego. Tym samym, sąd nie zastępuje organów administracji publicznej w merytorycznym załatwieniu spraw i nie dokonuje samoistnie ustaleń faktycznych i prawnych. Sąd jedynie weryfikuje zgodność zajętego przez organ stanowiska z obowiązującymi przepisami prawa. A zatem co do zasady nie jest możliwe prowadzenie postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym, który kontrolę legalności opiera na materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu przed organem administracji wydającym zaskarżoną decyzję, czynność (art. 133 § 1 p.p.s.a.). Jak wskazał bowiem Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 17 stycznia 2006 r., (I FSK 508/05), sąd w istocie nie może dokonywać ustaleń, które mogłyby służyć merytorycznemu rozstrzygnięciu sprawy (por. wyrok NSA z 7 lutego 2001 r., V SA 671/00).
W świetle powyższego, zauważyć należy, że w aktach administracyjnych tej sprawy brak jest pełnych danych źródłowych na podstawie których dokonano metodologii wyliczenia podstawowej kwoty dotacji dla przedszkola prowadzonego przez skarżącego w 2025 r. oraz ustalenia na jej podstawie wysokości podstawowej kwoty dotacji za lipiec 2025 r. Roli takiej nie można przypisać załączonej do akt sprawy ww. korespondencji pomiędzy Wójtem Gminy i Wójtem Gminy S., a także przedłożonemu przez skarżącego w toku postępowania sądowoadministracyjnego wydrukowi przelewu z 23 lipca 2025 r., w szczególności tytułu tego przelewu. Ze znajdujących się w aktach administracyjnych dokumentów nie wynikają bowiem obliczenia, które można byłoby zweryfikować. Wskazują jedynie na statystyczną liczbę uczniów w przedszkolach w Gminie S. (74 dzieci), wydatki bieżące zaplanowane na 31 lipca 2025 r. ustalone zgodnie z art. 9 u.f.z.o. (1 358 432,00 zł) i kwotę przekazanej dotacji (73 304,26 zł).
Sąd dokonując oceny zgodności z prawem czynności materialno-technicznej, musi dysponować takimi dokumentami, jakimi dysponował organ i mieć możliwość prześledzenia toku rozumowania organu, skoro w samej czynności organ nie przedstawił przesłanek, ani jednoznacznej podstawy prawnej dokonanej czynności materialno-technicznej. W innym wypadku, dokonywana przez sąd ocena legalności podjętej czynności, byłaby czysto iluzoryczna (por. wyrok WSA w Krakowie z 15 grudnia 2022 r., III SA/Kr 931/22). Sąd podziela pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, że art. 7 Konstytucji RP, stanowiący iż władza publiczna działa na podstawie i w granicach prawa, wiąże się z wynikającą z zasady demokratycznego państwa prawnego - zasadą zaufania do Państwa (art. 2 Konstytucji). Działanie organu władzy publicznej, mieszczące się w jego prawem określonych kompetencjach, ale noszące znamiona arbitralności i niepoddające się kontroli i nadzorowi, nie może być uznane za zgodne z prawem. Wymóg działania na podstawie prawa, w połączeniu z zasadą zaufania, rodzi po stronie organów władzy publicznej obowiązek motywowania jej rozstrzygnięć. Obowiązek taki jest zaliczany do standardów demokratycznego państwa prawnego (por. wyrok NSA z 8 czerwca 2006 r., II OSK 410/06).
Niezwykle istotne jest uzasadnienie podjętej przez organ czynności, bowiem pozwala ono poznać motywy faktyczne oraz - co ważne w kontekście rozpatrywanej sprawy - także prawne, którymi kierował się on podejmując tę czynność. Obowiązek uzasadniania niedecyzyjnych rozstrzygnięć organów wykonujących administrację publiczną wynika z art. 41 ust. 2 lit. c Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej, a także z Europejskiego Kodeksu Dobrej Administracji z dnia 6 września 2001 r., który zasadę uzasadniania rozstrzygnięć formułuje w art. 18 (por. wyrok WSA w Poznaniu z 30 sierpnia 2023 r., III SA/Po 302/23; wyrok WSA w Opolu z 13 grudnia 2022 r., II SA/Op 202/22; wyrok WSA w Krakowie z 14 grudnia 2023 r., III SA/Kr 1143/23). Pokreślenia też wymaga, że uzasadnienie pełni istotną rolę z punktu widzenia skuteczności kontroli sądowej rozstrzygnięcia administracyjnego (por. wyrok Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości z dnia 15 października 1987 r., w sprawie C-222/86). Sąd badając bowiem legalność podjęcia określonej czynności, musi poznać motywy, które wpłynęły na takie, a nie inne załatwienie sprawy.
Wskazać też należy, że w załączniku do Rezolucji (77) 31 Komitetu Ministrów Rady Europy o ochronie jednostki przed aktami administracyjnymi, przyjętej w dniu 28 września 1977 r., stanowi się, że gdy akt administracyjny może godzić w prawa, wolności lub interesy, zainteresowany informowany jest o motywach, na których akt ten się opiera. Informacja taka udzielana jest czy to przez wskazanie motywów w akcie, czy też - na żądanie zainteresowanego - przez zakomunikowanie mu ich na piśmie z rozsądnym terminie, przy czym przez akt administracyjny rozumie się każdy środek albo decyzję o charakterze indywidulanym, podjęte w wykonaniu kompetencji publicznej i mogących powodować bezpośrednie skutki dla praw, wolności lub interesów osób. Nie można również nie zauważyć, że zgodnie z art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, co oznacza wymóg wskazania przez organ podstawy prawnej dokonywanych czynności. Przepis ten wyraża zasadę praworządności, która jest podstawową zasadą funkcjonowania aparatu administracyjnego (vide wyr. WSA w Bydgoszczy z 8 kwietnia 2025 r., I SA/Bd 814/24).
Powyższe stanowisko znajduje również aprobatę w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, który uznał, że chociaż z przepisów ustawy nie wynika obowiązek uzasadniania rozstrzygnięcia w przedmiocie przyznania dotacji, to jednak taki obowiązek organu administracyjnego można wywieść z dwóch zasad ogólnych prawa administracyjnego, a mianowicie z zasady sprawiedliwości proceduralnej oraz z zasady dobrej administracji. Jedną z wartości zasady sprawiedliwości proceduralnej jest obowiązek uzasadnienia decyzji. Chodzi tu o taką organizację procesu, a w tym podejmowania rozstrzygnięcia, która pozwala uznać wynik zastosowania prawa (procedury) za sprawiedliwy. Obowiązek administracji w postaci uzasadniania swoich decyzji jest ponadto jednym z kluczowych elementów prawa do dobrej administracji. Brak uzasadnienia aktu administracyjnego innego niż decyzja administracyjna lub postanowienie administracyjne w zasadzie istotnie ogranicza możliwość przeprowadzenia weryfikacji takiego działania przez sąd administracyjny. Sąd bowiem nie ma możliwości zaznajomienia się z przebiegiem czynności, które legły u podstaw wydania takiego aktu (por. wyrok NSA z 14 lipca 2021 r., I GSK 364/21).
Warto w tym miejscu przypomnieć, że w orzecznictwie i literaturze przedmiotu ugruntowany jest pogląd, przypomniany m.in. w postanowieniu NSA z 26 października 2018 r. (I GSK 3105/18), że "ratio legis uregulowania prawnego rozszerzającego kontrolę sądu administracyjnego poza sferę decyzji lub postanowień, będących przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej na podstawie art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a., wiązane jest z umożliwieniem sądowej kontroli również takich działań administracji publicznej, które dotyczą praw i obowiązków obywateli i innych podmiotów w sferze publicznej oraz potrzebą zapewnienia im gwarancji procesowych w ich relacjach z organami administracji publicznej oraz w zakresie zadań realizowanych przez te organy (T. Woś, H. Knysiak - Molczyk, M. Romańska (red. T. Woś), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wydanie 5, Warszawa 2012, s. 69-70). Tym samym obywatele i inne podmioty konkretnych uprawnień lub obowiązków w sytuacji, gdy odnoszący się do nich akt lub czynność posiada cechy określone w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., mają zapewnioną ochronę na drodze sądowej. Mogą bowiem zaskarżyć takie akty i czynności organu administracji publicznej do sądu administracyjnego, a także bezczynność organu w tych sprawach, jak również żądać, aby sąd administracyjny orzekł o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (art. 146 p.p.s.a.)." (vide WSA w Bydgoszczy w wyroku z 3 listopada 2021 r., I SA/Bd 130/21).
Zdaniem sądu rozpatrującego przedmiotową sprawę, tak rozumiane ratio legis sądowej kontroli czynności każe oczekiwać, że czynności organu administracji podlegające kontroli będą należycie uzasadnione, tj. uzasadnione w sposób umożliwiający sądowi wniknięcie w rzeczywiste motywy ich dokonania. W realiach tej sprawy, sądowa kontrola legalności tej czynności, nie jest możliwa. W tej sprawie nie zostało wyjaśnione w jakim zakresie organ przyjął do ustalenia dotacji wydatki bieżące dla uczniów przedszkola gminnego, wskazując na uzależnienie ustalenia podstawowej kwoty dotacji od współdziałania z Gminą S..
Tymczasem należy wyjaśnić, że przepis art. 10 ust. 20 u.f.z.o. korespondujący z innymi jednostkami redakcyjnymi tej ustawy nakłada na najbliższą gminę skonkretyzowany obowiązek do wykonania w określonym terminie. Omawiana regulacja prawna jest jasna i nie wymaga nadzwyczajnych zabiegów interpretacyjnych. Po wyznaczeniu najbliższego samorządu, samorząd dotujący występuje do tego samorządu o dane niezbędne do wyliczenia podstawowej kwoty dotacji oraz wskaźnika zwiększającego. Najbliższy samorząd ma obowiązek przekazać samorządowi dotującemu powyższe dane w terminie 30 dni od dnia wystąpienia. Wyznaczony zgodnie z definicją najbliższy samorząd nie dokonuje obliczeń podstawowej kwoty dotacji i wskaźnika zwiększającego, a jedynie przekazuje dane niezbędne do ich wyliczenia. Oznacza to, że nawet jeżeli najbliższy samorząd ma już wyliczoną podstawową kwotę dotacji lub wskaźnik zwiększający do dotowania szkół na swoim terenie, to formalnie samorząd dotujący powinien dokonać sprawdzenia i sam na podstawie przekazanych danych wyliczyć podstawową kwotę dotacji lub wskaźnik zwiększający. Jeżeli samorząd dotujący nie dokona samodzielnie wyliczenia, to nie zwalnia go to z odpowiedzialności za błędnie wyliczoną kwotę dotacji w oparciu o podstawową kwotę dotacji lub wskaźnik zwiększający, które kalkulował najbliższy samorząd (por. wyrok NSA z 29 lutego 2024 r., I GSK 56/23). Natomiast w wyroku z 7 grudnia 2022 r. (I GSK 1578/20) Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że skoro przepisy u.f.z.o. nie ustalają metodologii obliczania kwoty wydatków bieżących, o których mowa w art. 12 ust. 1 u.f.o.z.o. in primodium oraz nie ustanawiają obowiązku organu określenia tejże metodologii, to oznacza, że organ wykonawczy sam dokonuje takich obliczeń stosując powszechnie przyjęte/akceptowane reguły podziału planowanych kosztów funkcjonowania pomiędzy podmioty, w tym przedszkola gminne (w odniesieniu do zaplanowanych w budżecie limitów wydatkowych). Przy czym obliczenia te muszą być udokumentowane w celach weryfikacyjnych i wynikać z nich powinno jakie kryteria zastosowano przy tych wyliczeniach.
Podzielając ww. poglądy NSA, w ocenie sądu orzekającego w tej sprawie, nie zasługuje na akceptację stanowisko organu, że nie ma on ustawowych możliwości samodzielnego obliczenia podstawowej kwoty dotacji i nie jest uprawniony do kwestionowania poprawności danych przekazanych przez Gminę S..
Ponownie rozpatrując sprawę, organ będzie miał na uwadze wywody i wskazania sądu zawarte w tym wyroku. Organ obowiązany będzie bez zbędnej zwłoki ponownie przeanalizować wyliczenie dotacji dla strony skarżącej. W przypadku gdy uzna, że przekazanie tej dotacji nastąpiło w zaniżonej wysokości, to dokona wypłaty w prawidłowej wysokości. Natomiast w sytuacji gdy organ uzna, że dotacja została przekazana w prawidłowej wysokości, to poinformuje o tym na piśmie stronę skarżącą, dokonując wyjaśnienia kwestii wysokości spornej dotacji, wskazując sposób wyliczenia dotacji z podaniem podstawy prawnej - z odwołaniem się do przepisów prawa. Organ odniesie się też do kwestii naliczania odsetek stosownie do art. 48 u.f.z.o.
WSA rozpoznając niniejszą sprawę opiera się na brzmieniu art. 146 p.p.s.a., który w § 1 wskazuje, że sąd, uwzględniając skargę na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, uchyla ten akt, interpretację, opinię zabezpieczającą lub odmowę wydania opinii zabezpieczającej albo stwierdza bezskuteczność czynności. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 stosuje się odpowiednio. W § 2 stanowi zaś, że w sprawach skarg na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, sąd może w wyroku uznać uprawnienie lub obowiązek wynikające z przepisów prawa.
Należy podkreślić, że przepis art. 146 § 2 p.p.s.a. stanowi wyjątek od kasacyjnego charakteru kompetencji orzeczniczych sądu administracyjnego. Wyrok sądu uznający uprawnienie lub obowiązek wynikający z przepisów prawa zastępuje rozstrzygnięcie organu administracji. Ponieważ organ nie prowadził ustaleń w zakresie wszystkich wydatków bieżących, należy wskazać, że nie jest możliwe na obecnym etapie postępowania uwzględnienie wniosku skargi zawartego w pkt 2. Stanowiska sądu tego nie zmienia załączenie przez skarżącego licznych dowodów z dokumentów. Dokumenty te winny być zweryfikowane przez organ. Przepis art. 106 § 3 p.p.s.a. wyraźnie stanowi bowiem o przeprowadzeniu dowodu, a nie o prowadzeniu postępowania dowodowego.
Sąd na podstawie ww. przepisu dopuścił dowód z załączonych do skargi dokumentów jedynie celem weryfikacji legalności dokonanej przez organ czynności.
Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 146 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w pkt 1 sentencji wyroku stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności.
O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt 2 sentencji wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając wysokość uiszczonego wpisu od skargi (200 zł), wysokość opłaty skarbowej od udzielonego pełnomocnictwa (17 zł) oraz wysokość wynagrodzenia pełnomocnika skarżącego, będącego adwokatem (480 zł), stosownie do § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2023 r. poz. 1964; z późn. zm.).