W toku postępowania sądowego organ dotujący został wezwany
o przesłanie informacji wyjaśniającej sposób ustalenia przekazanej stronie skarżącej dotacji za październik 2025 r. W odpowiedzi organ wyjaśnił m.in. że Gmina M. nie prowadzi przedszkola publicznego. Z tego względu, zgodnie
z art. 10 u.f.z.o. podstawową kwotę dotacji (PKD) ustalono na podstawie danych najbliższej gminy spełniającej ustawowe warunki – Gminy S.. Na wniosek Gminy M. z 5 sierpnia 2025 r. Gmina S. przekazała dane dotyczące: statystycznej liczby uczniów: - 74. Planowanych wydatków bieżących
na 2025 r. – [...] zł, na tej podstawie obliczono: Roczna PKD: [...] zł ÷ 74; Miesięczna PKD: [...] zł. Wysokość dotacji – 75% PKD, zgodnie z art. 17 ust. 3 ustawy. Dlatego dla ucznia pełnosprawnego stawka wyniosła: [...] zł *75%= [...] zł rocznie – [...] zł miesięcznie. Powyższe stawki obowiązywały niezmiennie od stycznia do października 2025 r., ponieważ mimo przeprowadzenia aktualizacji podstawowa kwota dotacji nie uległa zmianie. Odpowiedź organu dotyczyła również kwot dotacji dla uczniów niepełnosprawnych.
Na rozprawie sąd, na podstawie art. 106 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej: "p.p.s.a."), odmówił przeprowadzenia dowodów zawnioskowanych w skardze.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:
Zakres kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne określa ustawa
z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), stanowiąc w art. 1 § 2, że sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, przy czym zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd nie jest związany granicami skargi.
Stosownie do art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1 - 3 akty lub czynności (decyzje administracyjne, postanowienia) z zakresu administracji publicznej, dotyczące uprawnień lub obowiązków, wynikających z przepisów prawa. W myśl art. 47 u.f.z.o. czynności podejmowane przez organ dotujący, o którym mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-32 i art. 40-41a, w celu ustalenia wysokości lub przekazania dotacji, o których mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-32 i art. 40-41a, stanowią czynności z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Z powyższego wynika, że czynność organu dotującego polegająca na ustaleniu wysokości dotacji lub jej przekazaniu, stanowi czynność z zakresu administracji publicznej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Nie ma zatem wątpliwości, że przekazanie skarżącemu przez organ administracyjny dotacji oświatowej podlega kognicji sądu administracyjnego.
Zgodnie z art. 53 § 2 p.p.s.a., jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności. Sąd, po wniesieniu skargi, może uznać, że uchybienie tego terminu nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznać skargę.
W niniejszej sprawie należało przyjąć, że strona skarżąca powzięła powyższą wiedzę w związku z dokonaniem przez organ przelewu kwoty dotacji, którą otrzymała 22 października 2025 r., stąd skarga wniesiona 27 października 2025 r. (data stempla pocztowego; k. 88 akt sądowych) została złożona w terminie.
Przedmiotem kontroli sądu jest czynność ustalenia i przekazania dotacji przez organ dotujący dla prowadzonego przez stronę skarżącą przedszkola niepublicznego, znajdującego się w gminie, na terenie której brak jest przedszkola prowadzonego przez gminę, tj. przedszkola publicznego.
Zasady ustalania wysokości dotacji dla przedszkoli niepublicznych określają przepisy ustawy o finansowaniu zadań oświatowych.
Zgodnie art. 17 ust. 3 u.f.z.o., niepubliczne przedszkole niebędące przedszkolem specjalnym niespełniające warunków, o których mowa w ust. 1, otrzymuje na każdego ucznia dotację z budżetu gminy w wysokości równej 75% podstawowej kwoty dotacji dla przedszkoli (...). Z kolei stosownie do art. 17 ust. 4 u.f.z.o., w przypadku braku na terenie gminy przedszkola prowadzonego przez gminę, w którym zaplanowane wydatki bieżące finansowane z udziałem środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej nie przekraczają 50% jego zaplanowanych wydatków bieżących, niebędącego przedszkolem specjalnym, kwotę dotacji, o której mowa w ust. 3, określa się w wysokości równej 75% podstawowej kwoty dotacji dla przedszkoli w najbliższej gminie prowadzącej przedszkole (...).
Definicję podstawowej kwoty dotacji zawiera natomiast przepis art. 12 ust. 1 u.f.z.o. Wynika z niego, że ilekroć w niniejszym rozdziale jest mowa o podstawowej kwocie dotacji dla przedszkoli, należy przez to rozumieć kwotę wydatków bieżących zaplanowanych na rok budżetowy na prowadzenie przez gminę przedszkoli,
z wyłączeniem przedszkoli specjalnych i przedszkoli, w których zaplanowane wydatki bieżące finansowane z udziałem środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej przekraczają 50% ich zaplanowanych wydatków bieżących, pomniejszonych
o: 1) zaplanowane na rok budżetowy w budżecie gminy opłaty za korzystanie
z wychowania przedszkolnego w tych przedszkolach, stanowiące dochody budżetu gminy, 2) zaplanowane na rok budżetowy w budżecie gminy opłaty za wyżywienie
w tych przedszkolach, stanowiące dochody budżetu gminy, 3) sumę iloczynów odpowiednich przewidzianych na rok budżetowy kwot potrzeb oświatowych dla gminy na uczniów niepełnosprawnych zdanymi rodzajami niepełnosprawności
w przedszkolach oraz statystycznej liczby uczniów niepełnosprawnych z danymi rodzajami niepełnosprawności w tych przedszkolach, 4) zaplanowane na rok budżetowy w budżecie gminy wydatki bieżące finansowane z udziałem środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej na prowadzenie tych przedszkoli,
5) iloczyn przewidzianej na rok budżetowy kwoty potrzeb oświatowych dla gminy na dziecko objęte wczesnym wspomaganiem rozwoju w przedszkolu oraz statystycznej liczby dzieci objętych wczesnym wspomaganiem rozwoju w tych przedszkolach,
6) iloczyn przewidzianej na rok budżetowy kwoty potrzeb oświatowych dla gminy na uczestnika zajęć rewalidacyjno-wychowawczych w przedszkolu oraz statystycznej liczby uczestników zajęć rewalidacyjno-wychowawczych w tych przedszkolach,
7) zaplanowane na rok budżetowy w budżecie gminy wydatki bieżące na realizację programów rządowych, o których mowa w art. 90u ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, zwanej dalej "ustawą o systemie oświaty", w tych przedszkolach - i podzielonych przez statystyczną liczbę uczniów w tych przedszkolach pomniejszoną o statystyczną liczbę uczniów niepełnosprawnych
w tych przedszkolach.
Podstawowa kwota dotacji podlega aktualizacji zgodnie z regulacjami u.f.z.o. Ideą procesu dokonywania aktualizacji podstawowej kwoty dotacji jest ustalenie, jaka dokładnie kwota przysługuje danemu podmiotowi w roku dotowanym.
Pojęcie wydatków bieżących zostało zawarte w art. 9 u.f.z.o - ilekroć
w niniejszym rozdziale jest mowa o wydatkach bieżących, należy przez to rozumieć wydatki bieżące, o których mowa w art. 236 ust. 2 ustawy z 27 sierpnia 2009 r.
o finansach publicznych, na prowadzenie przez jednostkę samorządu terytorialnego odpowiednio przedszkoli, szkół podstawowych, w których zorganizowano oddział przedszkolny, z przeznaczeniem na ten oddział przedszkolny, innych form wychowania przedszkolnego, szkół danego typu lub placówek danego rodzaju lub na finansowanie działalności internatów w szkołach prowadzonych przez jednostkę samorządu terytorialnego, w tym w jednostkach organizujących wspólną obsługę administracyjną, finansową i organizacyjną przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego, szkół i placówek, odpowiednio zaplanowane na rok budżetowy
w budżecie jednostki samorządu terytorialnego lub poniesione w roku budżetowym
z budżetu jednostki samorządu terytorialnego, bez uwzględnienia wydatków odpowiednio zaplanowanych na wydzielonym rachunku, o którym mowa w art. 223 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, lub poniesionych ze środków zgromadzonych na tym rachunku, z zastrzeżeniem art. 13 ust. 5 i art. 35 ust. 2.
Ponadto, stosownie do treści art. 10 ust. 20 u.f.z.o. najbliższa gmina (...) przekazuje gminie dotującej lub powiatowi dotującemu, o których mowa w art. 16 ust. 1, art. 17 ust. 1 i 3, art. 18 ust. 1, art. 19 ust. 1 i 3, art. 20 ust. 1, art. 21 ust. 1 i 3 oraz art. 25 ust. 1, 2, 4 i 8, dane niezbędne do wyliczenia podstawowej kwoty dotacji, o której mowa w art. 12, oraz wskaźnika zwiększającego, o którym mowa w art. 14, w terminie 30 dni od dnia wystąpienia przez gminę dotującą lub powiat dotujący o przekazanie tych danych.
W niniejszej sprawie poza sporem jest, że gminą najbliższą dla Gminy M. jest Gmina S. oraz że organ dotujący ustalił dotację dla skarżącego przedszkola na podstawie danych przekazanych przez ww. gminę najbliższą. Dane te ograniczone zostały do wskazania wyliczonej już podstawowej kwoty dotacji dla przedszkola prowadzonego przez gminę. Czynność ustalenia dotacji dla przedszkola niepublicznego prowadzonego przez stronę skarżącą przez organ dotujący polegała natomiast na wykonaniu działania matematycznego ustalającego 75% wysokości podstawowej kwoty dotacji przekazanej przez gminę najbliższą.
W ocenie strony skarżącej podstawowa kwota dotacji nie uwzględnia wszystkich wydatków bieżących ponoszonych na utrzymanie przedszkoli gminnych prowadzonych przez gminę najbliższą – Gminę S., tj. wydatków z tytułu obsługi administracyjnej i księgowej przedszkola. W konsekwencji skarżący zarzucił ustalenie dotacji na rzecz prowadzonego przez niego przedszkola niepublicznego w nieprawidłowej (zaniżonej) wysokości.
Organ dotujący nie odnosi się do zarzutów strony skarżącej w powyższym zakresie. Jego stanowisko w sprawie koncentruje się natomiast na kwestii związania danymi przekazanymi przez gminę najbliższą.
Ocena zgodności z prawem zaskarżonej czynności wymagała zatem rozstrzygnięcia co do zakresu kompetencji organu dotującego przy ustalaniu wysokości dotacji na podstawie art. 17 ust. 4 w zw. z ust. 3 i art. 10 ust. 20 u.f.z.o. Inaczej mówiąc chodzi o rozstrzygnięcie, czy kompetencje te ograniczają się do prostej matematycznej czynności polegającej na obliczeniu 75% z kwoty przekazanej przez gminę najbliższą, czy też kompetencje te są większe i dają możliwość weryfikowania przekazanych danych, a nawet możliwość zmiany wysokości podstawowej kwoty dotacji.
Wynik wykładni językowej i systemowej wewnętrznej art. 10 ust. 20 w zw.
z art. 12 ust. 1 i art. 9 ustawy z 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych, prowadzi do wniosku, że organ dotujący ustalając wysokość dotacji na podstawie art. 17 ust. 4 w zw. z ust. 3 tej ustawy, dysponując danymi przekazanymi przez gminę najbliższą, ma obowiązek weryfikacji tych danych, w tym żądania przekazania bardziej szczegółowych danych, i w konsekwencji samodzielnego ustalenia podstawowej kwoty opodatkowania, czy też korekty wysokości tej kwoty podanej przez gminę najbliższą.
Inna interpretacja opisanych wyżej regulacji oznaczałaby, że czynność ustalenia wysokości dotacji dla przedszkola niepublicznego, na podstawie danych przekazanych przez gminę najbliższą pozostawałaby poza jakąkolwiek kontrolą oraz prowadziłoby do naruszenia zasad sprawiedliwości i równości podmiotów wobec prawa z art. 32 Konstytucji RP, tj. równego dostępu do pomocy podmiotów, które znajdują się w tej samej sytuacji (w stanie faktycznym sprawy: przedszkoli prowadzonych przez gminę oraz przedszkoli niepublicznych).
Jednocześnie wymaga podkreślenia, że zgodnie z art. 12 ust. 1 u.f.z.o. przy ustalaniu podstawowej kwoty dotacji dla przedszkoli, uwzględnia się jedynie wydatki budżetowe przeznaczone na prowadzenie gminnych przedszkoli. Jeżeli zatem nie podważy się zaplanowanych wydatków bieżących związanych z prowadzeniem przedszkoli gminnych, to przy zastosowaniu ustawowego procentowego udziału wynoszącego 75%, brak jest podstaw do kwestionowania dotacji dla przedszkola niepublicznego. W świetle powyższego należy stwierdzić, że przy ustalaniu kwoty dotacji dla przedszkola niepublicznego znaczenie mają bieżące wydatki budżetowe przewidziane w planie budżetowym, ale jedynie w części, w której są one przeznaczone na prowadzenie gminnych przedszkoli. Jeżeli zatem ze względu na szeroki zakres jakiegoś rozdziału, jego nazwę, jednak nie zaplanowano wydatków dla przedszkoli gminnych, to wielkości z takiego rozdziału nie mogą kreować wielkości podstawowej kwoty dotacji dla przedszkoli publicznych i tym samym mieć wpływu na wysokość dotacji dla przedszkoli niepublicznych.
Odnosząc się do zarzucanej w skardze zasadniczej kwestii nieujęcia przy obliczaniu podstawowej kwoty dofinansowania wydatku bieżącego w postaci obsługi administracyjnej i księgowej przedszkola, która realizowana jest przez pracowników urzędu gminy, należy wskazać, że w przypadku, gdy wydatki ujęte w planie budżetowym odnoszą się w sposób ogólny do wszystkich obsługiwanych placówek oświatowych z określeniem danych podstaw wydatkowania, bez wyraźnego wskazania, jaka konkretnie kwota jest przewidziana na obsługę przedszkoli, to tym samym sprowadza się to do konieczności dokonania pewnych założeń. W innym bowiem przypadku nie będzie możliwe wyliczenie wysokości kwoty wydatków bieżących przewidzianych na prowadzenie przedszkoli gminnych, a tym samym prawidłowe ustalenie kwoty dotacji dla przedszkoli niepublicznych. Przepisy ustawy
o finansowaniu zadań oświatowych, podobnie jak poprzednio obowiązujące w tym zakresie przepisy ustawy o systemie oświaty nie wskazują, w jaki sposób wyodrębnić koszty odnoszące się tylko do przedszkola. Z tego względu dana jednostka samorządu terytorialnego samodzielnie może określić mechanizm wyodrębnienia środków.
Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z 29 lutego 2024 r., sygn. akt I GSK 56/23 (dostępny na CBOSA), zgodnie z którym "art. 10 ust. 20 u.f.z.o. korespondujący z innymi jednostkami redakcyjnymi tej ustawy nakłada na najbliższą gminę skonkretyzowany obowiązek do wykonania w określonym terminie. Omawiana regulacja prawna jest jasna i nie wymaga nadzwyczajnych zabiegów interpretacyjnych. Po wyznaczeniu najbliższego samorządu, samorząd dotujący występuje do tego samorządu o dane niezbędne do wyliczenia podstawowej kwoty dotacji oraz wskaźnika zwiększającego. Najbliższy samorząd ma obowiązek przekazać samorządowi dotującemu powyższe dane w terminie 30 dni od dnia wystąpienia. Wyznaczony zgodnie z definicją najbliższy samorząd nie dokonuje obliczeń podstawowej kwoty dotacji i wskaźnika zwiększającego, a jedynie przekazuje dane niezbędne do ich wyliczenia. Oznacza to, że nawet jeżeli najbliższy samorząd ma już wyliczoną podstawową kwotę dotacji lub wskaźnik zwiększający do dotowania szkół na swoim terenie, to formalnie samorząd dotujący powinien dokonać sprawdzenia i sam na podstawie przekazanych danych wyliczyć podstawową kwotę dotacji lub wskaźnik zwiększający. Jeżeli samorząd dotujący nie dokona samodzielnie wyliczenia, to nie zwalnia go to z odpowiedzialności za błędnie wyliczoną kwotę dotacji w oparciu o podstawową kwotę dotacji lub wskaźnik zwiększający, które kalkulował najbliższy samorząd."
Ponownie rozpatrując sprawę, organ będzie miał na uwadze wywody
i wskazania sądu zawarte w tym uzasadnieniu wyroku. Organ obowiązany będzie bez zbędnej zwłoki ponownie przeanalizować wyliczenie dotacji dla strony skarżącej,
z uwzględnieniem szczegółowych danych dotyczących wydatków bieżących zaplanowanych na rok budżetowy w budżecie gminy najbliższej lub poniesionych
w roku budżetowym z budżetu tej gminy. W przypadku gdy stwierdzi, że przekazanie tej dotacji nastąpiło w zaniżonej wysokości, to dokona wypłaty w prawidłowej wysokości. Organ odniesie się też do kwestii naliczania odsetek stosownie do
art. 48 u.f.z.o.
Zgodnie z art. 146 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, uchyla ten akt, interpretację, opinię zabezpieczającą lub odmowę wydania opinii zabezpieczającej albo stwierdza bezskuteczność czynności. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 stosuje się odpowiednio. W § 2 stanowi zaś, że w sprawach skarg na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, sąd może w wyroku uznać uprawnienie lub obowiązek wynikające z przepisów prawa.
Należy podkreślić, że przepis art. 146 § 2 p.p.s.a. stanowi wyjątek od kasacyjnego charakteru kompetencji orzeczniczych sądu administracyjnego. Wyrok sądu uznający uprawnienie lub obowiązek wynikający z przepisów prawa zastępuje rozstrzygnięcie organu administracji. Ponieważ organ nie prowadził ustaleń
w zakresie wszystkich wydatków bieżących, należy wskazać, że nie jest możliwe na obecnym etapie postępowania uwzględnienie wniosku skargi zawartego w pkt 2.
Stanowiska tego nie zmienia załączenie przez skarżącego licznych dowodów
z dokumentów. Dokumenty te winny być zweryfikowane przez organ. Przepis art. 106 § 3 p.p.s.a. wyraźnie stanowi bowiem o przeprowadzeniu dowodu, a nie
o prowadzeniu postępowania dowodowego.
Z tych względów sąd, na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania sąd orzekł w pkt 2 sentencji wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając wysokość uiszczonego wpisu od skargi (200 zł), wysokość opłaty skarbowej od udzielonego pełnomocnictwa (17 zł) oraz wysokość wynagrodzenia pełnomocnika skarżącego, będącego adwokatem (480 zł), stosownie do § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2023 r. poz. 1964; ze zm.).