4. rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 6 listopada 2013 r, w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu rehabilitacji leczniczej - poprzez nieprawidłową wykładnię i uznanie, że urządzenie wykazane przez Skarżącego nie spełnia wymogu urządzenia wskazanego do wykonywania zabiegów światłolecznictwa, tj. naświetlanie promieniowaniem widzialnym, podczerwonym lub ultrafioletowym - miejscowe i uznania na brak w rozporządzeniu wskazania na możliwość wykonywania zabiegów z użyciem światła widzialnego spolaryzowanego, które nie może być refundowane w ramach świadczeń gwarantowanych jako naświetlanie promieniowaniem widzialnym, podczerwonym i/lub ultrafioletowym – miejscowym.
II. Przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. polegające na braku podjęcia wszelkich czynności oraz niewyczerpujące zbadanie sprawy w zakresie niezbędnym do wyjaśnienia istotnych okoliczności, koniecznych do dokładnego wyjaśnienia zarzutów podnoszonych przez skarżącą w odwołaniu od rozstrzygnięcia postępowania konkursowego oraz zarzutów zawartych w uzupełnieniu odwołania;
2. art. 8 k.p.a. przez niedokonanie wyjaśnienia okoliczności sprawy, konkretnego ustosunkowania się do twierdzeń strony skarżącej oraz nieuwzględnienia w decyzji zarówno interesu społecznego, jak i słusznego interesu obywateli co skutkowało naruszeniem zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa;
3. art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnej ocenie zebranego materiału dowodowego i zaniechaniu rozpatrzenia jego całokształtu, nieuwzględnieniu zarzutu dotyczącego decyzji Komisji dotyczącej bezpodstawnego odrzucenia oferty skarżącej. Powyższe naruszenie, w oczywisty sposób mogło mieć wpływ na wynik sprawy ponieważ zaniechanie zebrania i rozpatrzenia pełnego materiału dowodowego w sprawie, doprowadziło do bezzasadnego oddalenia odwołania skarżącej;
4. art. 80 k.p.a. przez przekroczenie przez organ zasady swobodnej oceny dowodów i ustalenie, że Komisja konkursowa nie naruszyła zasad przeprowadzania postępowania, a tym samym, aby uznać, iż interes prawny odwołującego doznał uzasadnionego uszczerbku.
Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji z powodu wydania jej z rażącym naruszeniem prawa, ewentualnie jej uchylenie w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że wskazane w zaskarżonej decyzji opinie konsultantów nie mają charakteru aktów normatywnych i nie były znane oferentom w chwili wszczęcia postępowania konkursowego, a ogłoszenie o konkursie nie zawierało wskazania opinii jako podstawy oceny komisji konkursowej. Ich treść nie była dostępna dla świadczeniodawców na stronach internetowych zarówno C. NFZ, jak i Oddziału Wojewódzkiego NFZ. Również w ramach dokumentacji postępowania konkursowego, z którymi skarżąca zapoznała się zgodnie z przysługującym prawem po wszczęciu postępowania administracyjnego na skutek wniesienia odwołania brak było dołączonych opinii pozwalających na zapoznanie się z ich treścią i uznanie, że komisja konkursowa działała w oparciu o te opinie.
Stwierdziła, że art. 147 ustawy o świadczeniach uniemożliwia wprowadzania dodatkowych kryteriów, które nie zostały wskazane przed wszczęciem postępowania.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U.2026 r., poz. 143), dalej zwanej: "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w sposób, który odpowiednio miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Rozpatrując skargę w ramach tak zakreślonej kognicji Sąd nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością uchylenia bądź stwierdzenia nieważności decyzji organu odwoławczego.
Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do kwestionowania przez skarżącą zasadności odrzucenia jej oferty. Źródła tego upatruje m.in. w oparciu odrzucenia na dwóch opiniach Konsultantów Krajowych, co w efekcie doprowadziło do uznania, że urządzenie wykazane przez skarżącą nie spełnia wymogu urządzenia wskazanego do wykonywania zabiegów światłolecznictwa.
Rozpatrując sprawę w świetle powyższych kryteriów należy stwierdzić, że skarga jest bezzasadna. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja nie narusza prawa, a zebrany w sprawie materiał dowodowy pozwolił organowi na stwierdzenie, iż stan faktyczny wyczerpuje przesłanki określone w przepisach Działu VI Postępowanie w sprawie zawarcia umów ze świadczeniodawcą - ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2025 r., poz. 1461), zwanej dalej ustawą.
Zgodnie z art. 132 ust. 1 i 2 ustawy podstawą udzielania świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych przez Fundusz jest umowa o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej zawarta pomiędzy świadczeniodawcą a Funduszem. Umowa taka może być zawarta wyłącznie ze świadczeniodawcą, który został wybrany do udzielania świadczeń opieki zdrowotnej na zasadach określonych w dziale VI ustawy. W myśl art. 134 ustawy Fundusz jest zobowiązany zapewnić równe traktowanie wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy i prowadzić postępowanie w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji, zaś wszelkie wymagania, wyjaśnienia, informacje i dokumenty związane z danym postępowaniem są udostępniane świadczeniodawcom na takich samych zasadach. W świetle art. 139 ww. ustawy zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej odbywa się po przeprowadzeniu postępowania w trybie konkursu ofert albo rokowań. W celu przeprowadzenia postępowania w trybie konkursu ofert Fundusz zamieszcza ogłoszenie, które zgodnie z art. 139 ust. 3 ustawy zawiera m.in. nazwę i adres siedziby zamawiającego, określenie wartości przedmiotu zamówienia, wymagane kwalifikacje zawodowe i techniczne świadczeniodawców. Konkurs ofert składa się z części jawnej i niejawnej. W części jawnej komisja konkursowa w obecności oferentów, w myśl art. 142 ust. 2 ustawy stwierdza prawidłowość ogłoszenia konkursu ofert oraz liczbę złożonych ofert, otwiera koperty lub paczki z ofertami i ustala, które z ofert spełniają warunki, o których mowa w art. 146 pkt 2 tj. warunki wymagane od świadczeniodawców oraz przyjmuje do protokołu zgłoszone przez oferentów wyjaśnienia lub oświadczenia. Art. 146 daje Prezesowi NFZ ustawowe upoważnienie do określenia przedmiotu postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, kryteriów oceny ofert oraz warunków wymaganych od świadczeniodawców. Przed ich określeniem Prezes Funduszu zasięga opinii właściwych konsultantów krajowych. Kryteria oceny ofert i warunki wymagane od świadczeniodawców są jawne i nie podlegają zmianie w toku postępowania (art. 147 ustawy). W przypadku gdy oferent lub oferta nie spełniają wymaganych warunków określonych w przepisach prawa oraz warunków określonych przez Prezesa Funduszu, wówczas komisja konkursowa, zgodnie z art. 149 ust. 1 pkt 7 ustawy o świadczeniach odrzuca ofertę.
W myśl art. 152 ustawy świadczeniodawcom, których interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Fundusz zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, przysługują środki odwoławcze i skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Natomiast w toku postępowania w sprawie zawarcia umowy, do czasu jego zakończenia oferent może złożyć do komisji konkursowej umotywowany protest w terminie 7 dni od dnia dokonania zaskarżonej czynności.
Tryb odwoławczy został unormowany w art. 154 ust. 1, 3 i 4 ustawy. Wynika z niego, że świadczeniodawca biorący udział w postępowaniu może wnieść do Prezesa Funduszu, w terminie 7 dni od dnia ogłoszenia o rozstrzygnięciu postępowania, odwołanie dotyczące rozstrzygnięcia postępowania. Po rozpatrzeniu odwołania Prezes Funduszu wydaje decyzję administracyjną uwzględniającą lub oddalającą odwołanie. Decyzja Prezesa Funduszu jest ostateczna. Świadczeniodawcy przysługuje od niej skarga do sądu administracyjnego.
W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że rozpoznanie odwołania wniesionego na podstawie art. 154 w związku z art. 152 ustawy jest ograniczone wyłącznie do zbadania, czy nie doszło do naruszenia zasad postępowania, które spowodowało uszczerbek w interesie prawnym świadczeniodawcy (oferenta), zaś w granicach tego postępowania nie mieści się ponowna ocena złożonych ofert, w tym badanie prawidłowości oceny oferty złożonej przez podmiot konkurujący z podmiotem wnoszącym odwołanie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 9 października 2012 r., sygn. akt II GSK 999/12, z 7 grudnia 2012 r., sygn. akt II GSK 625/12, z 13 lutego 2009 r. sygn. akt II GSK 748/08). Prezes NFZ w trakcie tego postępowania nie prowadzi ponownie postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej lecz rozpoznaje sprawę w odniesieniu do konkretnego podmiotu i konkretnych czynności. Tym samym Prezes NFZ nie ustala nowego stanu faktycznego istotnego dla rozstrzygnięcia lecz bada, czy rozstrzygnięcie postępowania dokonane przez komisję zostało podjęte z naruszeniem zasad postępowania i czy na skutek tego doszło do naruszenia interesu prawnego odwołującego się.
Sądowa kontrola takiej decyzji odbywa się wyłącznie w oparciu o kryterium legalności, bowiem sądy administracyjne nie są uprawnione do rozstrzygania o trafności merytorycznej oceny ofert, która odbywa się z uwzględnieniem także elementów medycznych i ekonomicznych.
Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy wyjaśnić należy, że ogłoszeniem o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w trybie konkursu ofert kod postępowania [...] Dyrektor Świętokrzyskiego Oddziału Wojewódzkiego NFZ zaprosił do składania ofert i uczestniczenia w konkursie ofert poprzedzającym zawarcie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w opisanym na wstępie zakresie. W ogłoszeniu dyrektor określił m.in. przedmiot, zakres czasowy umowy, wartość zamówienia, maksymalną liczbę umów przewidzianych do zawarcia oraz charakterystykę przedsiębiorców, którzy mogą ubiegać się o zawarcie umowy ze wskazaniem wymogów jakie muszą spełnić.
Do konkursu wpłynęły dwie oferty, w tym oferta skarżącej, którą komisja konkursowa odrzuciła z uwagi na niespełnienie wymaganych warunków określonych w przepisach prawa, w tym warunków określonych przez Prezesa Funduszu na podstawie art. 146 ust. 1 pkt 2 ustawy. W ocenie Komisji w ofercie brak było zapewnienia sprzętów niezbędnych do realizacji świadczeń gwarantowanych w miejscu udzielania świadczeń tj. lampy do naświetlań promieniowaniem widzialnym, podczerwonym lub ultrafioletowym – wskazano lampę BIOPTRON emitującą światło spolaryzowane, które nie spełnia wymogów określonych w Rozporządzeniu Ministra Zdrowia w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu rehabilitacji leczniczej z dnia 6 listopada 2013 r. (Dz. U. z 2021 r., poz. 265).
W załączniku nr [...] do ww. rozporządzenia pod poz. Lp. 1 wskazano warunki realizacji świadczeń gwarantowanych dla świadczenia o nazwie fizjoterapia ambulatoryjna tj. m.in. wyposażenie w gabinecie, zakładzie rehabilitacji lub fizjoterapii: 2) wyposażenie do zabiegów fizykoterapeutycznych wymagane w miejscu udzielania świadczeń: b) lampa do naświetlań promieniowaniem widzialnym, podczerwonym lub ultrafioletowym.
Skarżąca w swojej ofercie przedstawiła lampę do naświetleń Zepter model BIOPTRON, którą okazała w trakcie wizytacji przeprowadzonej w miejscu wykazanym w ofercie. Dodatkowo 7 listopada 2025 r. przesłała organowi specyfikację dla ww. sprzętu.
Jak wynika z akt sprawy, pismem z 13 stycznia 2021 r. skierowanym do Zastępcy Dyrektora Departamentu Analiz i Strategii Ministerstwa Zdrowia prof. ucz. dr hab. n. med. P. M. poinformował, że terapie światłem BIOPTRON nie może być finansowana w ramach koszyka świadczeń gwarantowanych z zakresu rehabilitacji leczniczej gdyż wnioskowana terapia światłem BIOPTRON zawiera nazwę handlową producenta i nie występuje jako bodziec fizykalny. Terapia tym światłem jest terapią światłem spolaryzowanym i nie może być refundowana jako naświetlanie promieniowaniem wizualnym, podczerwonym i/lub ultrafioletowym – miejscowe.
Pismem z 18 listopada 2025 r. organ zwrócił się do Dyrektora Departamentu Świadczeń Opieki Zdrowotnej NFZ w Warszawie o informację, czy aktualne jest stanowisko zawarte w piśmie z 3 kwietnia 2014 r., że zabieg z wykorzystaniem lampy BIOPTRON nie jest zabiegiem refundowanym. Jak wynika z tego pisma, zgodnie z opinią dr hab. Z. Ś., Konsultanta Krajowego w dziedzinie fizjoterapii, światło lampy BIOPTRON jest światłem polichromatycznym, spolaryzowanym, natomiast w wykazie świadczeń brak jest zabiegów z użyciem takiego światła. Zatem zabiegi przy użyciu lamp BIOPTRON nie mogą być zaliczone do grupy zabiegów realizowanych w ramach świadczeń gwarantowanych z zakresu rehabilitacji leczniczej z powodu braku badań opartych na faktach. W odpowiedzi z 19 listopada 2025 r. organ otrzymał informacje o podtrzymaniu ww. stanowiska.
W ocenie Sądu organ prawidłowo zinterpretował powyższe przepisy jako ustanawiające wymogi co do wyposażenia świadczeniodawcy umożliwiającego udzielanie wszystkich świadczeń gwarantowanych w zakresie fizjoterapii ambulatoryjnej. Rozporządzenie z 6 listopada 2013 r. określa bowiem świadczenia gwarantowane i zarazem warunki ich realizacji (wyposażenie świadczeniodawcy). Lampa do naświetleń promieniowaniem widzialnym, podczerwonym lub ultrafioletowym powinna zatem umożliwiać realizację świadczenia gwarantowanego, a jak wynika z akt sprawy, w tym będących w posiadaniu organu opinii, zadeklarowana do udzielania świadczenia lampa BIOPTRON takiej możliwości nie posiada. Za pomocą tego sprzętu nie jest zatem możliwa realizacja zabiegów fizykoterapeutycznych, a skarżąca nie zadeklarowała do wykonania ich innego sprzętu.
Odnosząc się do zarzutu skarżącej, jakoby organ dokonał oceny oferty w oparciu o kryteria niewskazane przed wszczęciem postępowania, wskazać należy, że zarzut ten jest niezasadny.
Wymóg dotyczący wyposażenia podmiotu leczniczego w zakresie urządzeń do udzielania zabiegów fizykoterapeutycznych wynikał wprost z obowiązujących przepisów prawa, tj. rozporządzenia określającego warunki realizacji świadczeń zdrowotnych, i miał charakter obiektywny oraz jednakowy dla wszystkich uczestników postępowania. Kryterium to nie uległo zmianie na żadnym etapie postępowania konkursowego.
Odwołanie się przez organ do opinii konsultantów krajowych nie stanowiło wprowadzenia nowego kryterium oceny ofert, lecz było elementem postępowania wyjaśniającego, mającego na celu prawidłową interpretację wymogu wynikającego z przepisów prawa oraz ustalenie, czy oferowany przez skarżącą sprzęt odpowiada tym wymaganiom. Opinie te zostały wykorzystane wyłącznie pomocniczo, jako źródło wiedzy specjalistycznej w zakresie właściwości urządzenia wskazanego w ofercie, tj. lampy BIOPTRON.
Podkreślenia wymaga, że postępowanie konkursowe powinno być prowadzone w sposób zapewniający wszechstronne wyjaśnienie stanu faktycznego oraz rzetelną ocenę złożonych ofert. W tym kontekście nie można skutecznie zarzucać organowi naruszenia zasad postępowania poprzez dochowanie należytej staranności i zasięgnięcie opinii specjalistycznych, zwłaszcza w sytuacji, gdy ocena spełnienia wymogów określonych w przepisach prawa wymaga wiadomości specjalnych.
W świetle zgromadzonego materiału dowodowego, w tym wskazanych opinii specjalistycznych, organ miał podstawy do przyjęcia, że lampa BIOPTRON emituje światło polichromatyczne, spolaryzowane, które nie jest tożsame z promieniowaniem widzialnym, podczerwonym ani ultrafioletowym w rozumieniu przepisów regulujących udzielanie świadczeń z zakresu fizykoterapii. Tym samym oferowany sprzęt nie spełniał wymogów określonych w rozporządzeniu, co uzasadniało odrzucenie oferty jako niespełniającej warunków udziału w postępowaniu.
Skoro zatem skarżący nie spełnił powyższego warunku dotyczącego wyposażenia umożliwiającego realizację zabiegu zgodnie z ofertą lamp, zasadne było odrzucenie jego oferty, a w konsekwencji oddalenie odwołania.
Przedstawione wyżej rozważania czynią bezzasadnymi zarzuty naruszenia wskazanych w skardze przepisów k.p.a. Organ wyjaśnił bowiem wszystkie okoliczności mające znaczenie w sprawie i nadał im właściwe znaczenie prawne. Prawidłowo również zastosował do ustalonego stanu faktycznego przepisy prawa materialnego, czemu dał wyraz w wyczerpującym uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia.
Ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, skargę jako niezasadną należało oddalić, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art.151 p.p.s.a.