Wyrok WSA z dnia 29 maja 2025, sygn. I SA/Ke 90/25

1.10 Zadłużenie objęte wnioskiem dotyczy krótkiego okresu (jeden kwartał) i nie jest znaczne. Biorąc w związku z tym pod uwagę, że zdarzenia losowe (klęski żywiołowe w postaci gradu i przymrozków) tylko okresowo (2023 r. i 2024 r.) ograniczyły dochody uzyskiwane z prowadzonego gospodarstwa rolnego, realna jest spłata przez wnioskodawczynię zadłużenia w nieodległej perspektywie, choćby na raty. Strona jest obecnie w stanie regulować rachunki np. za telefon i Internet w kwocie miesięcznej ok. [...] zł bez uszczerbku dla egzystencji swojej i rodziny. Uregulowanie zatem zobowiązania z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne rolników w formie ratalnej również nie zagrażałoby egzystencji rodziny.

2. Na powyższą decyzję Prezesa KRUS M. P. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że zjawiska losowe (gradobicie w 2023 r. i przymrozki w 2024 r.) spowodowały całkowite wyczerpanie zasobów finansowych i konieczność zaciągnięcia kredytu u rodziny. Plan finansowy już od kwietnia 2024 r. jest ujemny. Niewielki dochód ze sprzedaży pokrył tylko część zobowiązań. Twierdzenie organu, że realna jest spłata zadłużenia organu rentowego w nieodległej perspektywie i tym samym rozłożenie należności na raty bez uszczerbku dla egzystencji rodziny jest niezrozumiałe. Obecnie zadłużenie wobec KRUS wynosi [...] zł plus odsetki (drugi i czwarty kwartał 2024 r.). Skarżąca nie jest w stanie w terminie regulować żadnych opłat. Obecnie wszystkie rachunki bieżące reguluje córka skarżącej. Aby uzyskać niezbędne środki na utrzymanie sadu i nie zadłużać się bardziej, skarżąca postanowiła wystawić do sprzedaży używany sprzęt rolniczy.

2.1 W odpowiedzi na skargę Prezes KRUS podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

3. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:

3.1. Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych; j. t. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267). Oznacza to, że wyeliminować z obrotu prawnego można jedynie rozstrzygnięcie naruszające prawo w sposób, o jakim mowa w art. 145 § 1 ust. 1 pkt 1 lit. a-c i pkt 2 - 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j. t. Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.". Nadto, zgodnie z art. 134 p.p.s.a., sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Zaskarżona decyzja narusza prawo w sposób, o jakim mowa w art. 145 § 1 pkt 2 ustawy p.p.s.a., co skutkować musiało stwierdzeniem jej nieważności.

3.2. Stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej możliwe jest wówczas, gdy decyzja zawiera wadę określoną w art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zdaniem sądu, zaskarżona decyzja dotknięta jest wymienioną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wadą kwalifikowaną, albowiem została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Jej podstawę prawną stanowił przepis art. 54 § 3 p.p.s.a., zgodne z którym organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania. W przypadku skargi na decyzję, uwzględniając skargę w całości, organ uchyla zaskarżoną decyzję i wydaje nową decyzję. Uwzględniając skargę, organ stwierdza jednocześnie, czy działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa. Przepis § 2 stosuje się odpowiednio.

3.3 Powołany przepis reguluje instytucję samokontroli (autokontroli), której kwintesencją jest umożliwienie organowi administracji publicznej weryfikacji własnego działania bez konieczności angażowania sądu administracyjnego w ocenę zgodności tego działania (lub braku działania czy też przewlekłości działania) z prawem. Przepis ten daje organowi administracji publicznej możliwość dokonania autokontroli aktu, który został zaskarżony do sądu administracyjnego. Celem autokontroli jest, by sprawa, która w toku instancyjnym została rozstrzygnięta ostateczną decyzją, nie powracała na drogę postępowania administracyjnego w sytuacji przekazania sprawy ze skargą do sądu administracyjnego. Autokontrola prowadzi zatem do szybszego załatwienia sprawy i to zgodnie z żądaniem skarżącego, a zatem służy realizacji zasady szybkości postępowania wyrażonej w art. 7 p.p.s.a. Jednak nie może odbyć się z naruszeniem reguł wyznaczonych przepisem art. 54 § 3 p.p.s.a. Jak przyjmuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, warunkiem skorzystania przez organ administracji publicznej z instytucji autokontroli jest uwzględnienie skargi w całości, co oznacza uznanie za zasadne zawartych w skardze zarzutów, podstawy prawnej i wniosków (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 grudnia 2008 r., II OSK 1575/07, z 28 lutego 2019 r. I OSK 955/17, z 22 maja 2014 r. I OSK 1379/13, z 30 kwietnia 2020 r. I OSK 843/19 - dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/).

Powyższe oznacza, że organ podejmujący rozstrzygnięcie w trybie art. 54 § 3 p.p.s.a. jest związany treścią żądania skarżącego i nie ma możliwości wybiórczego uwzględnienia skargi. Uwzględnienie skargi w całości sprowadza się do skorygowania zaskarżonego działania w kierunku pożądanym przez skarżącego. Organowi korzystającemu z art. 54 § 3 p.p.s.a. wolno uczynić tylko to, co wynika z treści skargi i jej żądania. Zadośćuczynienie skardze w całości, w rozumieniu tego przepisu, to doprowadzenie do stanu, w którym istota sprawy zostaje rozstrzygnięta ostatecznie, zgodnie z oczekiwaniami strony wynikającymi z treści skargi. Oczekiwania strony co do załatwienia (zakończenia) sprawy należy odnosić do meritum sprawy, a nie do formalnej kwestii brzmienia rozstrzygnięcia. Natomiast w razie niepodzielenia przez organ niektórych zarzutów, zakwestionowania przedstawionej w skardze oceny prawnej naruszeń bądź nieuwzględnienia w całości jej wniosków, organ winien zrezygnować z wydania rozstrzygnięcia w trybie autokontroli i przekazać skargę do rozpoznania sądowi, który w przeciwieństwie do organu nie jest związany granicami skargi na gruncie art. 134 § 1 p.p.s.a.

Innymi słowy, oceniając w trybie autokontroli wydany uprzednio przez siebie akt, organ tylko wówczas może zastosować przepis art. 54 § 3 p.p.s.a., gdy uznaje za uzasadnione zarówno zarzuty, wnioski jak i wskazaną w niej argumentację. Organ wydający akt na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a. winien podzielić zarzuty skargi i zadośćuczynić żądaniom skarżącego w całości. Nieuwzględnienie wszystkich zarzutów i wniosków zawartych w skardze nie wypełnia treści normatywnego pojęcia "uwzględnienie skargi w całości".

3.4 W ocenie sądu, decyzja organu z 24 stycznia 2025 r. nr [...] nie odpowiada wyżej przedstawionym wymogom, z tego względu, że nie rozstrzyga sprawy co do istoty zgodnie z żądaniem skargi z dnia 7 stycznia 2025 r., a mianowicie nie umorzono nią składki na ubezpieczenie społeczne za 4. kwartał 2024 r. Należy bowiem zauważyć, że cała treść skargi, objętej sprawą o sygn. akt I SA/Ke 39/25, opiera się na przedstawieniu trudnej sytuacji materialnej strony skarżącej, która wprost wskazała, że decyzja z 16 grudnia 2024 r. nr [...], odmawiająca umorzenia składek, jest dla niej niezrozumiała, ponieważ strona nie jest w stanie regulować żadnych opłat. Wnioski skarżącej są więc czytelne i nie powinny budzić żadnych wątpliwości interpretacyjnych, że oczekiwania strony wiązały się z umorzeniem należności objętych wnioskiem. Końcowo zaś strona zwróciła uwagę, że 16 grudnia 2024 r. weszło w życie rozporządzenie Komisji (UE) 2024/3118 z dnia 10 grudnia 2024 r. zmieniające rozporządzenie (UE) nr 1408/2013 w sprawie stosowania art. 107 i 108 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej do pomocy de minimis w sektorze rolnym (Dz. U. UE. L. z 2024 r. poz. 3118).

3.5 Tymczasem organ administracji przyjął własną koncepcję rozstrzygnięcia sprawy i uchylił wydaną w sprawie decyzję z 16 grudnia 2024 r. oraz odmówił umorzenia należności składkowych za 4. kwartał 2024 r. Jak wyżej wskazano, zadośćuczynienie skardze w całości, w rozumieniu regulacji z art. 54 § 3 p.p.s.a., polega na doprowadzeniu do stanu, w którym istota sprawy zostaje ostatecznie rozstrzygnięta zgodnie z oczekiwaniem strony, wynikającym z jej skargi. Tak jednak nie stało się w niniejszej sprawie. Organ wprawdzie uchylił dotychczasowe rozstrzygnięcie zawarte w decyzji z 16 grudnia 2024 r., lecz mimo tego ponownie odmówił umorzenia należności składkowych.

3.6 Mając powyższe na względzie sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja z 24 stycznia 2025 r. została wydana z naruszeniem art. 54 § 3 p.p.s.a., gdyż wbrew treści tego przepisu nie uwzględniła w całości skargi na decyzję z 16 grudnia 2024 r. W świetle powyższego sąd stanął na stanowisku, że organ dopuścił się rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Rażące naruszenie prawa jest z reguły wyrazem ewidentnego, oczywistego błędu w interpretacji prawa i ma miejsce wtedy, gdy stwierdzone naruszenie ma znaczenie większej wagi, aniżeli stabilność ostatecznego rozstrzygnięcia organu administracji. Rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Ma to być sytuacja, w której proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu prawa wskazuje na ich oczywistą niezgodność, kiedy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Nie chodzi tu zatem o błędy w wykładni prawa, ale o niedopuszczalne przekroczenie prawa, dodatkowo w sposób jasny i niedwuznaczny. Nie można natomiast mówić o oczywistości naruszenia normy prawnej w przypadku niejasnej treści przepisu oraz występujących w związku z tym rozbieżności interpretacyjnych.

W ocenie sądu, przepis art. 54 § 3 p.p.s.a. jednoznacznie stanowi, że decyzje autokontrolną można wydać jedynie w całości uwzględniając żądanie skargi. Interpretacja tego przepisu w tym zakresie zarówno w oparciu o wykładnię gramatyczną, jak i wykładnię funkcjonalną, nie budzi żadnych wątpliwości. Przepis ten wprost uzależnia wydanie decyzji autokontrolnej od uwzględnienia w całości skargi. Nie sposób przyjąć, że odmowa umorzenia należności, w kontekście argumentów skargi z 7 stycznia 2025 r., stanowi uwzględnienie skargi w całości. Takie działanie organu stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., dlatego też w punkcie 1. wyroku stwierdzono nieważność zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

3.7 Odnosząc się do kolejnych okoliczności niniejszej sprawy należy wskazać, że bezspornym jest, iż w przypadku uwzględnienia skargi na decyzję wydaną w ramach uprawnień autokontrolnych, określonych w art. 54 § 3 p.p.s.a., sąd jest uprawniony do ewentualnego uchylenia poprzedzających ją decyzji, jeżeli stwierdzi niezgodność z prawem również tych decyzji (por. wyrok NSA z 4 października 2006 r. I OSK 91/06). Stosowne bowiem do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z wyrażoną w tym przepisie zasadą niezwiązania sądu granicami skargi, zakresem rozpoznania sądu objęte są wszystkie rozstrzygnięcia wydane w danej sprawie administracyjnej, niezależnie od tego, w jakim stadium postępowania zostały wydane. Sąd więc stosownie do postanowień art. 135 p.p.s.a., który zawiera uszczegółowienie zasady niezwiązania sądu granicami skargi z art. 134 § 1 p.p.s.a. dla etapu formułowania przez niego orzeczenia, rozpatrując skargę na decyzję wydaną na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a., powinien dokonać oceny zgodności z prawem wszystkich decyzji wydanych w sprawie, w tym także decyzji uchylonej lub zmienionej w tym trybie.

3.8 Stwierdzenie przez sąd nieważności decyzji autokontrolnej z 24 stycznia 2025 r. skutkuje tym, że "odżywa" zarówno decyzja organu z 16 grudnia 2024 r., jak i skarga złożona na nią do sądu administracyjnego, objęta sygn. akt I SA/Ke 39/25. Przy czym obowiązek rozpoznania przez sąd skargi złożonej na decyzję z 16 grudnia 2025 r. aktualizuje się pomimo tego, że wcześniej wydane zostało postanowienie z 11 lutego 2025 r. I SA/Ke 39/25 o umorzeniu postępowania sądowoadministracyjnego. Prawomocne postanowienie o umorzeniu postępowania nie ma bowiem powagi rzeczy osądzonej (zob. postanowienie NSA z 6 maja 2014 r. I OSK 953/14).

Powyższe oznacza, że jeżeli nastąpiło prawomocne umorzenie postępowania sądowego zainicjowanego skargą na decyzję ostateczną, to w sprawie prowadzonej w przedmiocie decyzji wydanej w trybie art. 54 § 3 p.p.s.a. sąd administracyjny powinien stosownie do treści art. 135 p.p.s.a. objąć rozstrzygnięciem nie tylko decyzję autokontrolą, lecz także wszystkie decyzje wydane w postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy. W wyniku uchylenia decyzji wydanej w trybie autokontroli do obrotu prawnego wraca bowiem ponownie decyzja uchylona w trybie autokontroli i pozostaje aktualna konieczność rozpoznania skargi na tę decyzję.

3.9 Wątpliwości sądu nie budzi fakt, że decyzja z 16 grudnia 2024 r. została wydana z naruszeniem przepisów prawa. Jak słusznie podniesiono w skardze z 7 stycznia 2025 r., wydanie decyzji nastąpiło z pominięciem obowiązującego od 16 grudnia 2024 r. art. 3 ust. 3 rozporządzenia komisji (UE) 2024/3118 z dnia 10 grudnia 2024 r. zmieniającego rozporządzenie (UE) nr 1408/2013 w sprawie stosowania art. 107 i 108 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej do pomocy de minimis w sektorze rolnym (Dz. U. UE. L. z 2024 r. poz. 3118). Przepis art. 3 ust. 3 rozporządzenia w nowym brzmieniu stanowi, że łączna kwota pomocy de minimis przyznanej w okresie 3 lat przez państwo członkowskie przedsiębiorstwom prowadzącym działalność w zakresie podstawowej produkcji produktów rolnych nie może przekroczyć górnego limitu krajowego określonego w załączniku, gdzie dla Polski kwota ta została ustalona w wysokości 682,85 milionów EUR. Tymczasem organ w decyzji z 16 grudnia 2024 r., podając przepis art. 3 ust. 3 rozporządzenia (UE) nr 1408/2013, powołał się na wynikającą z tego rozporządzenia maksymalną łączną kwotę pomocy de minimis w wysokości 295.932.125 EUR, która już nie obowiązywała w dacie wydawania decyzji. Okoliczność, że cały krajowy limit skumulowanej kwoty de minimis w rolnictwie w ww. kwocie został wykorzystany na dzień 2 sierpnia 2024 r., stanowiła jeden z determinantów odmowy umorzenia należności składkowych.

Powyższa sytuacja spowodowała konieczność uchylenia decyzji z 16 grudnia 2024 r., jako wydanej z zastosowaniem nieobowiązującego przepisu prawa. Nieprawidłowość tę zresztą dostrzegł sam organ w decyzji z 24 stycznia 2025 r.

3.10 Mając powyższe na uwadze, sąd w punkcie 2. wyroku uchylił decyzję organu z 16 grudnia 2024 r., czyniąc to na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a.

3.11 W ponownie prowadzonym postępowaniu organ rozpozna wniosek o umorzenie należności składkowych za 4. kwartał 2024 r., uwzględniając wytyczne sądu.

3.12 Mając powyższe na uwadze, sąd orzekł jak w sentencji wyroku.