Wyrok WSA z dnia 22 października 2025, sygn. I SA/Kr 545/25

Dalej organ odwoławczy wskazał, że opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi ma charakter publicznoprawny i jest oderwana od faktycznej ilości wytwarzanych i odbieranych przez gminę odpadów. Podstawą naliczenia takich opłat jest deklaracja, której KWP w Krakowie nie złożyła, wobec czego organ I instancji miał podstawę do wszczęcia i przeprowadzenia postępowania w trybie art. 6o ust. 1 u.c.p.g. a następnie określenia wysokości tej opłaty na podstawie danych wynikających z materiału dowodowego. Zatem, skoro KWP w Krakowie nie złożyła deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, to organ I instancji był uprawniony na podstawie art. 6o ustawy do określenia w drodze decyzji wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, uwzględniając prawidłowo ustalone elementy stanu faktycznego, mające wpływ na jej wysokość.

Końcowo SKO przywołało orzeczenia sądów administracyjnych, zgodnie z którymi właściciel każdej nieruchomości jest zobowiązany do podporządkowania się gminnemu systemowi gospodarowania odpadami komunalnymi i nie zwalnia z tego takiego właściciela okoliczność samodzielnego gospodarowania odpadami komunalnymi (wyrok WSA w Olsztynie z dnia 10 marca 2021 r. sygn. akt: I Sa/Ol 879/20). Dla określenia opłaty miesięcznej bez znaczenia pozostaje okoliczność, czy odpady wytworzone na nieruchomości zostały skompostowane albo w jakikolwiek inny sposób usunięte z nieruchomości. Obowiązek ponoszenia opłaty ciąży na właścicielu nieruchomości niezależnie od rodzaju wytworzonych odpadów, a istotne jest, że na danej nieruchomości w ogóle powstały odpady komunalne i zadeklarowano selektywną zbiórkę odpadów (wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 7 lutego 2023 r., sygn. akt: I SA/Bd 694/22).

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Skarżąca zarzuciła

a) niezgodność art. 6o ust. 1 u.c.p.g. z art. 86 Konstytucji RP w zakresie, w jakim nie przewiduje wyłączenia obligatoryjnego nałożenia w drodze decyzji opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w odniesieniu do właścicieli nieruchomości (w rozumieniu ustawy], na których nie zamieszkują mieszkańcy, a co do których ustalono/wykazano, że realizują wszystkie cele wskazane w ustawie poprzez wypełnianie obowiązków określonych w art. 5 u.c.p.g.,

b) naruszenie art. 6o ust. 1 u.c.p.g. poprzez ustalenie opłaty za okres wsteczny od dnia 1 stycznia 2023 r. z pominięciem okoliczności, że dla przedmiotowej nieruchomości były od tej daty zawarte i realizowane umowy na odbiór odpadów, które w jakimkolwiek zakresie nie zostały zakwestionowane, a jednocześnie ZMGK, w zamian za ustaloną opłatę nie ma możliwości wstecznego zrealizowania obowiązku wynikającego z art. 6r ust. 2d u.c.p.g., co prowadzi do bezpodstawnego wzbogacenia, a po stronie KWP skutkuje podwójnym obciążeniem mimo wypełnienia ratio legis ustawy, tj. prawidłowego gospodarowania odpadami komunalnymi.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w całości, a ponadto o zwrot kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi podkreśliła, że przez cały okres objęty zaskarżoną decyzją, dla nieruchomości będącej przedmiotem postępowania zawarte były umowy z podmiotami zewnętrznymi, realizujące w pełni cel u.c.p.g., którym jest gospodarowanie odpadami z poszanowaniem prawa, środowiska, ochrony zdrowia, bezpieczeństwa ekologicznego i porządku publicznego i z tego tytułu Skarżąca wydatkowała w omawianym okresie środki finansowe w wysokości [...] zł. W ocenie Skarżącej charakter naliczonej przez Zarząd opłaty, z uwagi na fakt niemożliwości realizacji wstecz zapewnienia przez gminę obowiązku pozbywanie się wszystkich rodzajów odpadów komunalnych, nabiera wyłącznie charakteru sankcji finansowej, instytucji nieznanej u.c.p.g. (w Rozdziale 4D "Kary pieniężne" u.c.p.g. nie przewidziano bowiem sankcji karnych dla właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne).

W odpowiedzi na skargę SKO podtrzymało dotychczasowe stanowisko i wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje.

Sąd administracyjny w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U.2024.935; dalej: p.p.s.a.) uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy to skargę uwzględnia (art. 145 §1 pkt 1 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).

Poruszając się w ramach tak zakreślonej kontroli sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie gdyż zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji są obarczone naruszeniami prawa prowadzącymi do ich wyeliminowania z obrotu prawnego.

Przechodząc do meritum. Ustawa z dnia 1 lipca 2011r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 152, poz. 897 ze zm.) wprowadziła istotne zmiany w dotychczasowym systemie gospodarowania odpadami komunalnymi, polegające przede wszystkim na obligatoryjnym przejęciu przez gminy obowiązków właścicieli nieruchomości w zakresie zagospodarowania odpadów komunalnych. Ponadto ustawa ta zakłada ustanowienie jednolitych zasad finansowania, odbierania i zagospodarowania odpadów komunalnych na terenie całego kraju. Działania te miały na celu realizację zadań nałożonych przez Unię Europejską (por. uzasadnienie projektu ustawy: nr druku 3670, sejm VI kadencji).

Ustawa, w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 2012r., wywoływała wątpliwości w zakresie zgodności niektórych jej uregulowań z normami Konstytucji. Wyrokiem z dnia 28 listopada 2013r., sygn. K 17/12 Trybunał Konstytucyjny orzekł m.in. w punkcie 3 i 4 sentencji, że: art. 6h i art. 6m ust. 1 w związku z art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach są zgodne z art. 2 Konstytucji; art. 6h i art. 6m ust. 1 w związku z art. 2 ust. 3 powołanej ustawy są zgodne z art. 2 Konstytucji.

Kluczowym w rozpoznawanej sprawie jest art. 6o u.c.p.g., stanowiący, że w razie niezłożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi albo uzasadnionych wątpliwości co do danych zawartych w deklaracji wójt, burmistrz lub prezydent miasta określa, w drodze decyzji, wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, biorąc pod uwagę uzasadnione szacunki, w tym średnią ilość odpadów komunalnych powstających na nieruchomościach o podobnym charakterze. Ww. przepis z dniem 1 lutego 2015 r. otrzymał brzmienie:

- w razie niezłożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi albo uzasadnionych wątpliwości co do danych zawartych w deklaracji wójt, burmistrz lub prezydent miasta określa, w drodze decyzji, wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, biorąc pod uwagę dostępne dane właściwe dla wybranej przez radę gminy metody, a w przypadku ich braku - uzasadnione szacunki, w tym w przypadku nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, średnią ilość odpadów komunalnych powstających na nieruchomościach o podobnym charakterze (ust. 1);

- opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi w wysokości określonej w decyzji, o której mowa w ust. 1, obowiązuje do końca miesiąca poprzedzającego miesiąc, w którym następuje zmiana danych niezbędnych do określenia wysokości tej opłaty (ust. 2);

- po doręczeniu decyzji, o której mowa w ust. 1, złożenie deklaracji nie jest dopuszczalne, jeżeli nie następuje zmiana danych niezbędnych do określenia wysokości tej opłaty, w tym stawki opłaty (ust. 3);

- właściciel nieruchomości wobec którego została wydana decyzja, o której mowa w ust. 1, w przypadku zmiany danych jest obowiązany do złożenia deklaracji, dotyczy to również przypadku zmiany stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi (ust. 4).

Zatem to na właścicielu nieruchomości spoczywa obowiązek złożenia do właściwego organu prawidłowej deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi.

Zgodnie z art. 6h u.c.p.g. właściciele nieruchomości, o których mowa w art. 6c, w tym także właściciele nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne (art. 6c ust. 2) są obowiązani ponosić na rzecz gminy, na terenie której są położone ich nieruchomości opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi.

W kontekście zarzutów i twierdzeń strony Skarżącej trzeba podkreślić, że objęcie na mocy art. 6c ust. 2 u.c.p.g. wszystkich nieruchomości na terenie gminy systemem opłatowym wyłącza całkowicie możliwość pozbywania się odpadów komunalnych w inny sposób, niż przez ten, jaki zorganizowała gmina. Ustawodawca wymaga bowiem od gmin dążenia do pełnego pokrycia terenu gmin systemem gospodarowania odpadami, a zatem realizując ten cel, stosując art. 6c ust. 2 u.c.p.g., gminy nie mogą akceptować działań zmierzających do wyłączenia nieruchomości spod tak funkcjonującego systemu.

Podkreślić należy, że opłata za gospodarowanie odpadami nie jest wynagrodzeniem za świadczoną przez gminę usługę. Podmioty zobowiązane do uiszczenia opłaty nie mają swobody kształtowania treści stosunku prawnego, w szczególności wysokości opłaty, ewentualnego jej obniżenia lub odstąpienia od niej oraz terminu zapłaty. Elementy te określa bowiem ustawa oraz akt prawa miejscowego w zakresie wskazanym w ustawie (art. 6k i art. 61 u.c.p.g.). Opłata ta ma charakter publicznoprawny i jest oderwana od faktycznej ilości wytwarzanych i odbieranych przez gminę odpadów (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 12 maja 2017r., I SA/Wr 1306/16; dostępny w internetowej bazie orzeczeń http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przypomnieć w tym miejscu należy, że regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie miasta, wydany na podstawie art. 4 u.c.p.g. jest aktem prawa miejscowego; wydany został na podstawie ustawowego upoważnienia i w jego granicach. Zakres jego obowiązywania jest powszechny, ale tylko na terenie działania właściwego organu. Ma walor przepisu powszechnie obowiązującego. Określając wysokość stawki za gospodarowanie odpadami komunalnymi i jednocześnie wiążąc jej zastosowanie z częstotliwością odbioru odpadów, stanowi on prawo i musi być uznany i respektowany jako podstawa prawna decyzji określającej wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi.

Na nieruchomości niezamieszkałej, na której prowadzona jest działalność gospodarcza, powstają odpady pochodzące z bytowania ludzi, jak też odpady wynikające wyłącznie z tej działalności. Odpady komunalne z nieruchomości niezamieszkałych to takie odpady, które powstają w związku z okresowym pobytem na tych nieruchomościach ludzi, w tym pracowników i klientów, którzy wytwarzają odpady komunalne.

Określając wysokość opłaty nie można pominąć, co wynika wprost z powołanego wyżej art. 6o u.c.p.g. średniej ilości odpadów powstających na nieruchomościach o podobnym charakterze. Przeprowadzenie wskazanego szacowania, stanowiącego jak wyżej wskazano element procesu określania wysokości opłaty, powinno znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji.

Organy administracji, naruszyły przepis prawa materialnego, tj. art. 6o ust. 1 u.c.p.g., przez jego błędne zastosowanie, jednakże z innych przyczyn niż to zostało podniesione w skardze.

W przedmiotowej sprawie nie wystąpiły bowiem przesłanki wydania przez organ decyzji w części "na przyszłość" (poprzez posłużenie się w decyzjach terminem ,,nadal"), określającej wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi.

Decyzja określająca wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi powinna odnosić się do tych miesięcy, za które powstał obowiązek jej uiszczenia, tym samym opłata ta powinna być określona już po zakończeniu danego miesiąca. Decyzja, o której mówi ustawodawca w art. 6o u.c.p.g. nie stanowi wprost "odpowiednika" deklaracji składanych w trybie art. 6m ust. 1 i ust. 2 u.c.p.g., nie może zatem określać zobowiązania, które jeszcze nie powstało.

W tym miejscu należy przypomnieć, że zgodnie z postanowieniami art. 6 ust. 12 u.c.p.g. w brzmieniu obowiązującym od 1 lutego 2015r., do opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, stosuje się przepisy działu III Ordynacja podatkowa, z tym że uprawnienia organów podatkowych przysługują wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta. Zatem nie można przyjąć właściwej wykładni treść przepisu art. 6o u.c.p.g., bez odpowiedniego uwzględnienia zapisu art. 21§3 O.p.

W myśl powołanej jednostki redakcyjnej, jeżeli w postępowaniu podatkowym organ podatkowy stwierdzi, że podatnik, mimo ciążącego na nim obowiązku, nie zapłacił w całości lub w części podatku, nie złożył deklaracji albo że wysokość zobowiązania podatkowego jest inna niż wykazana w deklaracji, albo powstałego zobowiązania nie wykazano, organ podatkowy wydaje decyzję, w której określa wysokość zobowiązania podatkowego. Do spraw opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, zastosowanie będzie miała tylko część cytowanej regulacji prawnej, w kontekście przesłanki "niezapłacenia w całości lub w części" tejże opłaty.

Nie może być brana pod uwagę przesłanka "niezłożenia deklaracji", gdyż nie ma wątpliwości, że chodzi tu wyłącznie o deklaracje, w których podmiot zobowiązany jest do samodzielnego obliczenia daniny (zob. L. Etel [w:] L. Etel, Cezary Kosikowski (red.), Ordynacja podatkowa. Komentarz, Warszawa 2013, s. 286).

Z przesłanką "niezapłacenia w całości lub w części" danej opłaty mamy do czynienia jedynie w znaczeniu czynności – niezrealizowanej, wymagalnej. Wówczas, gdy upłynął termin wymagany przepisami prawa. Decyzja taka posiada charakter deklaratoryjny, jedynie potwierdzający zaistnienie określonego zdarzenia (obowiązku uiszczenia opłaty w terminie, który upłynął). Zatem w kontekście powyższych rozważań należy stwierdzić, że decyzja wydana na podstawie przepisu art. 6o u.c.p.g., w związku z przepisem art. 21§3 O.p., może jedynie określać wysokość zobowiązania, które powstało z mocy prawa i nie zostało wykonane, nie może natomiast określać zobowiązania "na bliżej nieokreśloną przyszłość".

Ustawodawca, w stanie prawnym obowiązującym od 1 lutego 2015r., w art. 6o u.c.p.g. nie używa zwrotu "...od końca miesiąca poprzedzającego miesiąc, w którym...", lecz określenia "...od końca miesiąca poprzedzającego miesiąc, w którym...""...do końca miesiąca poprzedzającego miesiąc, w którym...". Powyższe tym bardziej potwierdza, że ostateczna decyzja o wysokości opłaty (wydana na podstawie art. 6o ust. 1 u.c.p.g.) nie może obowiązywać "na przyszłość", tj. do czasu zmiany okoliczności, które mają wpływ na jej wymiar (por. prawomocny wyrok WSA w Opolu z dnia 7 września 2017r., sygn. akt I SA/Op 291/17 oraz wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 8 sierpnia 2017r., I SA/Rz 396/17).

W tym stanie rzeczy należy stwierdzić, że decyzja wydana na podstawie przepisu art. 6o ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, w związku z przepisem art. 21§3 Ordynacji podatkowej, w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 lutego 2015r. może jedynie określać wysokość zobowiązania, które powstało z mocy prawa i nie zostało wykonane, nie może natomiast określać zobowiązania "na bliżej nieokreśloną przyszłość" (zob. wyrok NSA z dnia 21 marca 2018r., sygn. akt II FSK 2210/17).

Mając na uwadze powyższe Sąd uwzględnił skargę i działając na podstawie art. 145§1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. orzekł jak w pkt. I sentencji wyroku. Podstawą uchylenia decyzji organu pierwszej instancji był natomiast art. 135 p.p.s.a, który stanowi, że sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Ponownie rozpoznając sprawę (art. 153 p.p.s.a.) organ uwzględni ocenę prawną zawartą w uzasadnieniu przedmiotowego wyroku.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200, art. 205 § 2, art. 209 p.p.s.a. w pkt II sentencji wyroku, zasądzając na rzecz strony Skarżącej zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw w wysokości 7378 zł obejmujący zwrot uiszczonego wpisu sądowego od skargi (1978 zł) oraz wynagrodzenie pełnomocnika strony skarżącej będącego radcą prawnym (5400 zł), wynikające z §14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w związku z §2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j.Dz.U.2023.1935 ze zm.).