Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.
Skargę należało oddalić.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm.), rozstrzygając w granicach danej sprawy sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną z zastrzeżeniem art. 57a.
Rozstrzygając sprawę Sąd miał na uwadze przepis art. 190 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, co w okolicznościach niniejszej sprawy dotyczy wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 października 2025 r. sygn. akt I GSK 1079/22
Jak podkreślono w orzecznictwie, wynikająca z ww. przepisu zasada związania sądu, któremu sprawa została przekazana do rozpoznania, wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny, odnosi się wyłącznie do zakresu kontroli tego sądu, wyznaczonego granicami skargi kasacyjnej stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Wyrażona w art. 134 § 1 p.p.s.a. zasada niezwiązania sądu granicami skargi, oznaczająca nakaz dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu, nawet gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony, doznaje przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez sąd pierwszej instancji, ograniczenia jedynie w zakresie wynikającym z art. 190 p.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy przesądzone są zatem te kwestie materialnoprawne i procesowe, co do których wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku kasacyjnym, przez dokonanie samodzielnej oceny lub wyraźne zaaprobowanie stanowiska sądu I instancji. Z treści art. 190 p.p.s.a. wynika też, że Wojewódzki Sąd Administracyjny przy ponownym rozpoznawaniu danej sprawy jest związany wykładnią dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny zarówno w zakresie prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, przy czym ocena ustaleń faktycznych jest pochodną oceny wykładni (a w konsekwencji zastosowania) przepisów postępowania. W tym sensie orzeczenie NSA może pośrednio wiązać sąd I instancji przy ponownym rozpoznawaniu sprawy, co do oceny ustaleń faktycznych dokonanych przez organy administracyjne. Przepis art. 190 p.p.s.a. powoduje, pomimo uchylenia orzeczenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, że pewne kwestie sporne w sprawie zostają ostatecznie przesądzone, co prowadzi w konsekwencji do zawężenia granic ponownego rozpoznania sprawy.
Odnosząc powyższe uregulowania na grunt przedmiotowej sprawy, przede wszystkim należy wskazać, że istota sporu w niniejszej sprawie ogniskuje się wokół prawidłowości postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z 13 czerwca 2019 r. nr SKO.EA/418/35/2019, którym to utrzymano w mocy postanowieniem Prezydent Miasta Krakowa z 21 marca 2019 r. nr [...] uznające za bezzasadny zarzut wniesiony w toku postępowania egzekucyjnego .
Zdaniem Skarżącego postepowanie egzekucyjne prowadzone w sprawie zaległości z tytułu opłaty dodatkowej za nieopłacony postój pojazdu samochodowego w strefie płatnego parkowania, bez uprzedniego wydania decyzji jest nieprawidłowe, a ww. postanowienia przeczące tej zasadzie zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa, przez co istnieją podstawy do stwierdzenia nieważności postanowienia z 13 czerwca 2019 r. nr SKO.EA/418/35/2019.
Z kolei organ konsekwentnie uważa , że obowiązek uiszczenia opłaty za postój powstaje z mocy prawa przez co wydanie decyzji stwierdzającej wysokość opłaty jest zbędne.
Podstawą prawną zaskarżonego postanowienia jest art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. stanowiący, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Na podstawie art. 126 k.p.a przepis ten odnosi się również do postanowień. W ocenie Sądu SKO prawidłowo oceniło przesłanki rażącego naruszenia prawa postanowienia z 13 czerwca 2019 r. nr SKO.EA/418/35/2019.
Zaskarżone postanowienie zapadło w trybie stwierdzenia nieważności decyzji, który jest nadzwyczajnym trybem weryfikacji, stanowiącym wyjątek od zasady trwałości decyzji (postanowień) ostatecznych, o której mowa w art. 16 § 1 k.p.a. Orzekający w tym trybie organ administracji publicznej nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej kontrolowanym postanowieniem, lecz posiada jedynie uprawnienia kasacyjne, tj. ustala, czy Postanowienie poddane kontroli jest dotknięte jedną z wad, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. oraz, czy nie występują przesłanki negatywne, wykluczające możliwość stwierdzenia jej nieważności, wymienione w art. 156 § 2 k.p.a. Tym samym w postępowaniu nadzwyczajnym kontroluje się ważność decyzji ostatecznej (postanowienia) przez pryzmat ewentualnie tkwiących w niej od samego początku wad o charakterze kwalifikowanym, a więc najpoważniejszych uchybień jakimi może być dotknięty akt administracyjny. Tylko wady doniosłe mogą zostać przy tym uznane za istotne, tj. takie które uzasadniają wyeliminowanie decyzji administracyjnej (postanowienia) z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc (tj. od początku).
Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (postanowienia) jest zatem ograniczone do weryfikacji samej decyzji administracyjnej (postanowienia), z wyłączeniem możliwości ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, której dotyczy weryfikowane rozstrzygnięcie. Stąd w ramach postępowania nieważnościowego organ nie może dokonywać nowych lub dodatkowych ustaleń faktycznych. Weryfikacja prawidłowości decyzji administracyjnej (postanowienia) , następuje zatem z uwzględnieniem stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jej wydania. Znajduje to odzwierciedlenie w postępowaniu przed sądem administracyjnym, który kontrolując decyzję (postanowienie) wydaną w postępowaniu nadzorczym ocenia jedynie, czy organ zasadnie stwierdził wystąpienie (lub nie) przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., uzasadniające (lub nie) wyeliminowanie ostatecznej decyzji z obrotu prawnego. W wyniku tak zawężonej kontroli, Sąd w niniejszym składzie, stwierdził natomiast, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu , albowiem postanowienie SKO z 13 czerwca 2019 r. nr SKO.EA/418/35/2019 nie zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa.
W orzecznictwie i piśmiennictwie przyjmuje się jednolicie, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa (tj. "rzucająca się w oczy" sprzeczność między treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną); charakter przepisu, który został naruszony pozwala na proste uznanie oczywistości jego naruszenia - tzn. jest on jasny, klarowny i nie wymaga prowadzenia skomplikowanej wykładni prawa (przepis mający zastosowanie w bezpośrednim rozumieniu) oraz skutki społeczne i ekonomiczno-gospodarcze wydanej decyzji, których nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa. Nie zawsze więc oczywiste naruszenie przepisu prawa (wyraźnego w interpretacji) będzie miało charakter rażący. Kluczowe są bowiem skutki jakie owo naruszenie powoduje w obrocie prawnym, czyniąc dalsze trwanie kontrolowanej decyzji w obrocie prawnym, niemożliwym do zaakceptowania. Tym samym sąd podziela prezentowany od lat w orzecznictwie podgląd, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., można mówić dopiero wtedy, gdy decyzja ( postanowienie) wywołuje stan istotnie niezgodny z prawem, tj. taki, w którym jej funkcjonowanie w obrocie prawnym jest nie do pogodzenia z zasadą praworządności i zaufania obywatela do działań organu. Stwierdzone naruszenie prawa powinno mieć zatem znacznie większą wagę, aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej (por.: wyrok NSA z 17 września 1997 r., III SA 1425/96, "Poradnik VAT" 1998, nr 3, s. 24; wyrok SN z 20 czerwca 1995 r., III ARN 22/95, OSNAPiUS 1995, nr 24, poz. 297; wyrok NSA z 11 maja 1994 r., III SA 1705/93, "Wspólnota" 1994, nr 42, s. 16). Dodać przy tym należy, że na mocy art. 156 § 2 k.p.a., nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. gdy wywołała ona nieodwracalne skutki prawne, które zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą, należy rozpatrywać ściśle - wyłącznie w płaszczyźnie obowiązującego prawa i środków prawnych, jakimi posługują się w swej działalności organy administracji publicznej (por. wyrok NSA z 10 maja 2023 r., II OSK 1671/20, jak i wcześniejsze orzeczenia: z 12 grudnia 2012 r., II OSK 1952/11 oraz z 25 kwietnia 2023 r., II OSK 1364/20; – dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA"). Wówczas organ ogranicza się do stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji (art. 158 § 2 k.p.a.).
W niniejszej sprawie w zaskarżonym postanowieniu nie tylko nie dopatrzono się rażącego naruszenia prawa ale nie stwierdzono jakiegokolwiek naruszenia uznając, że postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z 13 czerwca 2019 r. nr SKO.EA/418/35/2019 jest prawidłowe. Sąd tę ocenę podziela.
Problematykę opłat związanych z pozostawieniem pojazdów w strefie płatnego parkowania reguluje ustawa z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych. Jak stanowi art. 13 ust. 1 pkt 1 tej ustawy obowiązek wniesienia opłaty parkingowej za postój pojazdu w strefie płatnego parkowania spoczywa na podmiotach korzystających z dróg publicznych. Zgodnie z art. 13b ust. 3 u.d.p. strefę taką ustala rada gminy (rada miasta) w stosownej uchwale. Opłatę, o której mowa w cytowanym wyżej przepisie pobiera się zgodnie z art. 13b ust. 1 u.d.p., za postój pojazdów samochodowych w strefie płatnego parkowania, w wyznaczonym miejscu, w określone dni robocze, w określonych godzinach lub całodobowo. Zgodnie z art. 13b ust. 2 u.d.p. strefę ustala się na obszarach charakteryzujących się znacznym deficytem miejsc postojowych, jeżeli uzasadniają to potrzeby organizacji ruchu, w celu zwiększenia rotacji parkujących pojazdów samochodowych lub realizacji lokalnej polityki transportowej, w szczególności w celu ograniczenia dostępności tego obszaru dla pojazdów samochodowych lub wprowadzenia preferencji dla komunikacji zbiorowej. Z kolei art. 13f ust. 1 u.d.p. stanowi, że za nieuiszczenie opłat, o których mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, pobiera się opłatę dodatkową, a rada gminy (rada miasta) określa wysokość tej opłaty oraz sposób jej pobierania.
Z treści przytoczonych regulacji jednoznacznie wynika, że obowiązek uiszczenia opłaty za parkowanie pojazdu samochodowego w strefie płatnego parkowania jest obowiązkiem wynikającym z mocy samego prawa. Obowiązek taki winien być wykonany niezwłocznie po wystąpieniu określonego stanu faktycznego (zaparkowania w strefie, a w odniesieniu do opłaty dodatkowej - nieuiszczenia opłaty parkingowej), z wystąpieniem którego ustawa wiąże ten obowiązek. W tym miejscu należy przypomnieć, że w myśl art. 21§1 O.p. zobowiązanie podatkowe może powstać w dwojaki sposób: z dniem zaistnienia zdarzenia z którym ustawa podatkowa wiąże powstanie takiego zobowiązania albo z dniem doręczenia decyzji organu podatkowego, ustalającego wysokość tego zobowiązania. Obowiązek uiszczenia opłaty parkingowej powstaje w ten pierwszy sposób. Każdy, kto najdzie się w sytuacji określonej przez przepis rangi ustawowej - art. 13 ust. 1 pkt 1 u.d.p. - czyli parkuje pojazd samochodowy na drodze publicznej w strefie płatnego parkowania, jest obowiązany do ponoszenia opłat. Obowiązek uiszczenia tej opłaty wynika wprost z ustawy, a jego konkretyzacja nie następuje w drodze decyzji administracyjnej. Dokonanie obliczenia tej opłaty i jej pobór następuje w drodze czynności materialno - technicznej. Skoro więc dla realizacji obowiązku poniesienia opłaty parkingowej nie jest konieczna jego konkretyzacja w drodze indywidualnego aktu administracyjnego (decyzji), przyjąć należy, że również w przypadku powstania obowiązku uiszczenia opłaty dodatkowej - ze względu na jej funkcjonale związanie z opłatą za parkowanie w strefie płatnego parkowania - wydanie takiego indywidualnego aktu administracyjnego nie jest wymagane.
Co więcej, ustawodawca nie upoważnił organów administracji do wydawania takich aktów. Zgodnie natomiast z art. 207 § 1 i 2 O.p. organ administracji publicznej załatwia sprawę poprzez wydanie decyzji, gdy przysługuje mu w tym zakresie norma kompetencyjna do rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty. W analizowanym stanie prawnym ustawodawca normy takiej nie przewidział, co jest konsekwencją braku przedmiotu rozstrzygania w sprawie, skoro źródło powstania obowiązku wynika bezpośrednio z przepisu prawa (ustawy i przepisu prawa miejscowego). Takie stanowisko jednolicie prezentowane jest również w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok WSA w Opolu z 8 kwietnia 2021 r. sygn. akt I SA/Op 293/20, wyrok WSA w Bydgoszczy z 20 czerwca 2023r. sygn. akt I SA/Bd 217/23, wyrok WSA w Szczecinie z 14 października 2009r. sygn. akt: II SA/SZ 35/09; wyrok NSA z 10 grudnia 2024r. sygn. akt II GSK 1808/21, wyrok NSA z 15 lutego 2017 r. sygn.. akt II GSK 4664/16 wyrok NSA z 12 marca 2010r. sygn. akt: I OSK 1683/09; wyrok NSA z 18 listopada 2016r. sygn. akt: I OSK 1978/16).
Słusznie zatem przyjęły organy obu instancji, że skoro wskazany obowiązek powstaje z mocy prawa, to w tym zakresie nie prowadzi się postępowania administracyjnego, jak i nie rozstrzyga się w drodze decyzji administracyjnej.
Natomiast w powoływanym przez Skarżącego art. 61 u.f.p. wskazano jedynie organy właściwe do wydawania decyzji w sprawie środków publicznych stanowiących niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym. Zatem przepis dotyczy wyłącznie kwestii właściwości organów. Z kolei zgodnie z art. 67 u.f.p. do spraw dotyczących środków publicznych stanowiących niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym nieuregulowanych ustawą o finansach publicznych stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego i odpowiednio przepisy działu III o.p. Nie jest to jednak delegacja ustawowa do wydawania decyzji w konkretnej sprawie administracyjnej, tym bardziej nie jest to delegacja do wydania decyzji w sprawie określenia wysokości opłaty dodatkowej za nieopłacony postój pojazdu samochodowego w strefie płatnego parkowania.
Mając na względzie powyższe Sąd stwierdza, że w realiach rozpatrywanej sprawy brak jest podstaw do przyjęcia, że nałożona na skarżącego opłata dodatkowa została pobrana nienależnie, a postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z 13 czerwca 2019 r. nr SKO.EA/418/35/2019 w przedmiocie zarzutów na prowadzone postępowania egzekucyjne było wydane z rażącym naruszeniem prawa lub bez podstawy prawnej .
Dla realizacji obowiązku uiszczenia takich opłat (opłaty parkingowej, opłaty dodatkowej) nie jest konieczna (ani wręcz dopuszczalna) jego konkretyzacja w drodze indywidualnego aktu administracyjnego, np. decyzji, ustawodawca bowiem nie upoważnił organów administracji do wydawania takich aktów. (...) Zgodzić się należy ze Skarżącym, że opłaty dodatkowe za nieuiszczenie opłaty parkingowej stanowią niepodatkowe należności o charakterze publicznoprawnym, o których mowa w art. 60 u.f.p. Wyjaśnić należy, że pojęcie niepodatkowych należności o charakterze publicznoprawnym stanowiących dochód Skarbu Państwa albo budżetu jednostek samorządu terytorialnego, obejmuje zarówno należności powstające z mocy prawa, jak też wymagające dookreślenia w drodze decyzji. W przypadku opłaty dodatkowej za nieuiszczenie opłaty parkingowej, opisany wyżej charakter prawny obowiązku, mający oparcie w przepisach szczególnych (ustawa o drogach) eliminuje możliwość wydania decyzji administracyjnej. W orzecznictwie zwraca się również uwagę, że użycie przez ustawodawcę sformułowania: "pobiera" wskazuje jednoznacznie, że obowiązek uiszczenia opłaty za parkowanie i opłaty dodatkowej, jeżeli ta pierwsza nie zostanie uiszczona, jest obowiązkiem wynikającym z mocy prawa (ex lege). W tym zakresie nie jest zatem wymagane konkretyzowanie obowiązku w drodze indywidualnego aktu administracyjnego (tak wyrok NSA z 9 maja 2019r. sygn. akt: I GSK 41/19)."
Tym samym, Kolegium zasadnie przyjęło, że w przedmiotowej sprawie nie zachodziły przesłanki do stwierdzenia nieważności postanowienia SKO w Krakowie z dni 13 czerwca 2019r. nr SKO.EA/418/35/2019.
Nie można tez zgodzić się z zarzutem Skarżącego, iż zaskarżone postanowienie pomija argumentację podniesioną przez stronę. Skarżący powołując się na art. 61 i 67 ustawy o finansach publicznych wykazywał konieczność uprzedniego wydania decyzji określającej wysokość opłaty dodatkowej za nieopłacony postój pojazdu samochodowego w strefie płatnego parkowania i było to osią sporu zarówno w postepowaniu egzekucyjnym jak i w postępowaniu o stwierdzenie nieważności postanowienia. Do tego zarzutu organ obszernie się odniósł, co prawda nie wyjaśniając roli jaką w sprawie miały ww. przepisy. Nie jest to jednak uchybienie mające jakikolwiek wpływ na wynik rozstrzygnięcia albowiem organ przedstawił w sposób prawidłowy zasady, którymi się kierował podejmując sporne rozstrzygnięcie powołując stosowne przepisy prawa i popierając swoją argumentację orzecznictwem sądów administracyjnych.
Nie podzielając zatem żadnego z zarzutów skargi i uznając zaskarżone rozstrzygnięcie za zgodne prawem, Sąd skargę jako nieuzasadnioną, oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a.