w budynku funkcjonuje portiernia, zaś w niektórych lokalach prowadzona jest działalność gospodarcza.
Prezydent wskazał także, że pojęcie odpadów komunalnych zostało zdefiniowane w art. 3 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2022 r. poz. 699). Zasady gromadzenia odpadów komunalnych dla nieruchomości na terenie gminy miejskiej Kraków zostały ustalone w uchwałach,
w tym zgodnie z uchwałami Rady Miasta Krakowa z dnia 6 listopada 2013 r., LXXXVIII/1313/13 oraz z dnia 19 grudnia 2018 r., nr III/37/18 w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia wysokości stawki takiej opłaty, opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne ustala się od liczby pojemników znajdujących się na nieruchomości, ich wielkości oraz częstotliwości ich opróżniania, a stawkę opłaty na podstawie § 4 ust. 2. Stosownie znów do uchwały z dnia 16 września 2020 r.,
nr XLV/1197/20 w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia wysokości stawki takiej opłaty, w przypadku nieruchomości, które w części stanowią nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, a w części nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy,
a powstają odpady komunalne, wysokość miesięcznej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi sumę opłat określonych w § 2 (obliczonej zgodnie
z § 1) i § 5. Na tej podstawie, organ I instancji stwierdził, że w omawianym okresie obowiązywały dwie metody ustalania opłaty dla nieruchomości, na których w części nie zamieszkują mieszkańcy, tj. zależna od ilości pojemników i metoda sumowania opłat.
W związku z tym, Prezydent, przedstawiając w decyzji szczegółowe wyliczenia, ustalił opłatę w kwocie:
1) 622,00 zł za każdy miesiąc za okres od 01.01.2019 r. do 31.03.2019 r.;
2) 394,24 zł za każdy miesiąc za okres od 01.04.2019 r. do 31.10.2020 r.;
3) 479,20 zł za każdy miesiąc za okres od 01.11.2020 r. do 31.12.2020 r.;
4) 502,20 zł za każdy miesiąc za okres od 01.01.2021 r. do 31.03.2021 r.;
5) 525,20 zł za każdy miesiąc za okres od 01.04.2021 r. do 31.05.2021 r.;
6) 548,20 zł za każdy miesiąc za okres od 01.06.2021 r. do 31.08.2021 r.;
7) 525,20 zł za każdy miesiąc za okres od 01.09.2021 r. do 31.12.2021 r.;
8) 502,20 zł za każdy miesiąc za okres od 01.01.2022 r. do 28.02.2022 r.;
9) 571,20 zł za każdy miesiąc za okres od 01.03.2022 r. do 30.06.2022 r.;
10) 715,12 zł za każdy miesiąc za okres od 01.07.2022 r. do 31.08.2022 r.;
11) 634,12 zł za każdy miesiąc za okres od 01.09.2022 r. do 30.09.2022 r.;
12) 661,12 zł za każdy miesiąc za okres od 01.10.2022 r. do 31.03.2023 r.;
13) 688,12 zł za każdy miesiąc za okres od 01.04.2023 r. do 31.10.2023 r.;
14) 715,12 zł za każdy miesiąc za okres od 01.11.2023 r. do 31.12.2023 r.;
15) 688,12 zł za każdy miesiąc za okres od 01.01.2024 r. do 31.05.2024 r.;
16) 688,12 zł za każdy miesiąc za okres od 01.06.2024 r. do 30.06.2024 r.;
17) 553,12 zł za każdy miesiąc za okres od 01.07.2024 r. do 31.07.2024 r.;
18) 688,12 zł za każdy miesiąc za okres od 01.08.2024 r. do 31.08.2024 r.;
19) 499,12 zł za każdy miesiąc za okres od 01.09.2024 r. do nadal.
Ponadto, organ I instancji wskazał, że należało umorzyć postępowanie
w sprawie określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za okres od dnia 1 stycznia 2018 r. do dnia 31 grudnia 2018 r., z uwagi na przedawnienie zobowiązania podatkowego.
Następnie, Prezydent sprecyzował, że liczbę mieszkańców w okresie od dnia
1 listopada 2020 r. ustalono na podstawie złożonych oświadczeń od właścicieli poszczególnych lokali mieszkalnych. Z kolei, liczbę pojemników (6 pojemników) ustalono na podstawie umowy najmu pojemników na odpady komunalne z dnia 10 stycznia 2017 r., nr [...]zawartej pomiędzy M. Sp. z o.o. w K. a Wspólnotą. Liczbę pojemników potwierdza także protokół z czynności kontrolnych Straży Miejskiej Miasta Krakowa z dnia 14 grudnia 2021 r. oraz z dnia 4 lipca 2024 r. Wskaźniki częstotliwości odbioru odpadów organ I instancji ustalił na podstawie wzoru deklaracji typu DM.
W związku z powyższym, Prezydent stwierdził, że łączna wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za okres od dnia 1 stycznia 2019 r. do dnia wydania niniejszej decyzji wynosi 38.053,80 zł plus należne odsetki za zwłokę. Wobec tego, na dzień wydania decyzji do zapłaty przez Wspólnotę pozostaje kwota 8.270,56 zł plus należne odsetki za zwłokę w kwocie 3.207,00 zł.
Z rozstrzygnięciem organu I instancji nie zgodziła się Wspólnota, działając przez swojego zarządcę i pismem z dnia 15 października 2024 r. złożyła odwołanie od decyzji z dnia 30 września 2024 r., nr [...].
W odwołaniu Wspólnota zarzuciła Prezydentowi, że kwoty: 8.270,56 zł oraz 3.207,00 zł zostały wyliczone "w sposób całkowicie dowolny" w oparciu
o zwiększone odbiory odpadów. Wspólnota nie zgodziła się z twierdzeniami organu, że nie wykonała ciążącego na niej obowiązku informacyjnego, natomiast złożyła ona wyjaśnienia i wskazała, że pismem z dnia 27 lutego 2024 r. poinformowała organ
I instancji, że zarządca sprawuje swoje obowiązki od kwietnia 2023 r. i nie jest
w stanie uczynić zadość żądaniu w ciągu zakreślonych siedmiu dni. Ponownie, zarządca nieruchomości udzielił odpowiedzi na wezwanie z dnia 16 kwietnia 2024 r. W dalszej części odwołania Wspólnota zakwestionowała także jako niezgodne ze stanem prawnym naliczenie ilości odpadów w oparciu o ich wywóz dwa razy
w tygodniu w okresie od dnia 1 stycznia 2019 r. do dnia 31 października 2020 r., które nie miały miejsca. Podkreśliła, że wynajmuje w sumie osiem pojemników, tj. po jednym na odpady zmieszane, papier, szkło, odpady bio oraz po dwa pojemniki na plastik i metal, każdy o pojemności 120 litrów, a odbiór odpadów raz w tygodniu pokrywa zapotrzebowanie Wspólnoty. Ponadto, Wspólnota podkreśliła, że wszystkie deklaracje złożyła w terminie, współpracowała z kontrolerami i uiszczała opłaty. Zarzuciła, że z protokołu kontroli z dnia 14 grudnia 2021 r. wynika jasno, że nie stwierdzono żadnych nieprawidłowości w przeciwieństwie do tego, co zawarto
w decyzji Prezydenta z dnia 30 września 2024 r. Wspólnota wskazała, że
o konieczności złożenia korekty deklaracji została poinformowana dopiero w lutym 2022 r. Ponadto, zdaniem odwołującej się nie można jednoznacznie stwierdzić, że portiernia stanowi część niezamieszkałą nieruchomości, a nie tylko część wspólną.
Następnie, Wspólnota zakwestionowała ustalenia organu I instancji dotyczące liczby osób zamieszkałych w budynku w poszczególnych lokalach i podniosła, że
w lokalu nr [...] zamieszkiwało co prawda zasadniczo pięć osób, jednakże z licznymi przerwami na dłuższe zagraniczne pobyty. Podważyła także liczbę mieszkańców lokalu nr [...] w okresie od dnia 1 listopada 2020 r. do dnia 31 marca 2023 r. Wspólnota podniosła także, że niewłaściwie wyliczono liczbę mieszkańców lokalu nr [...]. Zdaniem Wspólnoty, także inni mieszkańcy wskazani przez organ I instancji przebywają w nieruchomości sporadycznie. Odwołująca się nie zgodziła się
z naliczeniem różnicy opłaty i odsetek od niej tylko z tego powodu, że złożyła deklarację na błędnym formularzu, co jej zdaniem nie jest zgodne ze stanem faktycznym.
W związku ze złożonym odwołaniem, SKO decyzją z dnia 9 grudnia 2024 r., nr SKO.Oś/4170/414/2024 utrzymało w mocy ww. decyzję Prezydenta z dnia 30 września 2024 r., nr [...].
W pierwszej części uzasadnienia swojego rozstrzygnięcia, organ II instancji odniósł się krótko do przebiegu postępowania w sprawie i zwrócił uwagę na to, że
"w związku z podjętymi przez Radę Miasta Krakowa uchwałami: nr XLVI/1261/20
w sprawie określenia wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanych przez właścicieli nieruchomości oraz nr XLV/1197/20 w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia wysokości stawki takiej opłaty, z dniem ich wejścia nastąpiła konieczność złożenia przez właścicieli nieruchomości położonych na terenie Gminy Miejskiej Kraków ponownie deklaracji. Strona złożyła taką deklarację z dniem 1 listopada 2020 r. na formularzu deklaracji DW, czyli deklaracji
o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi dla właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy w zabudowie wielorodzinnej. W deklaracji wskazano liczbę 20 osób zamieszkujących przedmiotową nieruchomość".
Następnie, SKO zaznaczyło, że w toku czynności kontrolnych stwierdzono nieprawidłowości w zakresie wyboru właściwego formularza deklaracji w stosunku do charakteru zabudowy i decyzją Prezydenta z dnia 19 kwietnia 2023 r. określono wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Organ odwoławczy stwierdził za organem I instancji, że decyzja ta została uchylona i przekazana do ponownego rozpoznania, ponieważ stwierdzono wystąpienie wątpliwości w zakresie prawidłowości obliczeń wysokości opłaty w zakresie osób zamieszkujących przedmiotową nieruchomość.
Organ odwoławczy, oceniając ponowne rozpoznanie sprawy przez organ
I instancji, stwierdził wyłącznie, że rozstrzygnięcie kontrolowanej decyzji zostało oparte na dwóch czynnościach, tj. zwróceniu się do zarządcy budynku
o przedstawienie liczby osób zamieszkujących nieruchomość od dnia 1 listopada 2020 r. oraz na skutek dalszych wątpliwości zwróceniu się następnie do właścicieli poszczególnych lokali z zapytaniem o faktyczną ilość osób zamieszkujących
w poszczególnych lokalach. Bowiem podstawą uchylenia było przyjęcie do obliczeń wysokości opłaty ilości mieszkańców na podstawie deklaracji złożonej przez wcześniejszego zarządcę, więc istniała potrzeba ustalenia rzeczywistego stanu faktycznego w określonych momentach, dla których w drodze decyzji organ I instancji ustalił wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami, a to przez wyjaśnienie ile rzeczywiście osób zamieszkiwało w danym momencie
w przedmiotowej nieruchomości. Zdaniem, organu odwoławczego, Prezydent zastosował się do wskazań SKO poprzez ww. wezwania.
Wskazując na zarzuty odwołania organ II instancji podniósł tylko, że Wspólnota powołała się na bezzasadność decyzji w związku z oparciem jej na rzekomych zwiększonych odbiorach odpadów oraz niezgodność ze stanem faktycznym zwiększenia ilości odpadów. Dodał, że w odwołaniu zwrócono uwagę także na nieścisłości w liczbie mieszkańców ze względu na to, że wiele osób nie mieszka na stałe w lokalach wydzielonych w niniejszej nieruchomości.
Kolejno, organ odwoławczy powtórzył za organem I instancji treść przepisów art. 60 ust. 1 u.c.p.g., art. 21 § 3 O.p. i art. 6i ust. 1 pkt 1 u.c.p.g.
Następnie, podniósł, że organ I instancji otrzymał od zarządcy budynku deklarację DW, jednakże przy czynnościach kontrolnych z dnia 14 grudnia 2021 r. oraz "pozostałych działaniach organu" doszedł do wniosku, że powinna być złożona deklaracja na innym formularzu, tj. DM o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi dla właścicieli nieruchomości, które w części stanowią nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, a w części nieruchomości na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne. Zdaniem organu odwoławczego wynika to z faktu, że w budynku znajduje się portiernia,
a w części lokali prowadzona jest działalność gospodarcza. Wobec powyższego stwierdzenia, SKO powtórzyło za Prezydentem, że w niniejszej sprawie spełnione zostały dla tej nieruchomości kryteria, które wskazują, iż w części stanowi ona nieruchomość zamieszkiwaną przez mieszkańców, zaś w części niezamieszkiwaną.
Ponadto, organ II instancji stwierdził ogólnikowo, że organ I instancji prawidłowo ustalił przedziały czasowe, dla których obowiązywały różne podstawy prawne (szczególnie przepisy prawa miejscowego), a przez to odmienny był sposób wyliczenia opłat za gospodarowanie odpadami, wskazując okres przed dniem 31 października 2020 r. i po dniu 1 listopada 2020 r. Za właściwe SKO przyjęło także, że częstotliwość odbioru poszczególnych grup odpadów wynika z art. 23 ust. 4 uchwały z dnia 8 czerwca 2016 r., nr XLVII.846/16 oraz uchwały z dnia 19 grudnia 2018 r., nr III/35/18 Rady Miasta Krakowa w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Miejskiej Kraków.
Na zakończenie, organ II instancji skonstatował ogólnie, że organ I instancji
w sposób prawidłowy przeprowadził postępowanie wyjaśniające, które to rozstrzygnięcie SKO podziela.
Na ww. decyzję SKO z dnia 9 grudnia 2024 r., nr SKO.Oś/4170/414/2024 pismem z dnia 13 stycznia 2025 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie złożyła Wspólnota reprezentowana przez zarządcę – M. M.
Jednocześnie, w tym samym piśmie M. M. wniosła we własnym imieniu skargi na uchwały Rady Miasta Krakowa z wnioskiem o ich uchylenie:
- z dnia 11 lipca 2012 r., nr LII/699/12;
- z dnia 27 kwietnia 2022 r., nr LXXXIII/2354/22 w sprawie postanowienia
o odbieraniu odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości położonych na terenie Gminy Miejskiej Kraków, na których nie zamieszkują mieszkańcy,
a powstają odpady komunalne,
- z dnia 8 czerwca 2016 r., nr XLVII.843/16,
- z dnia 19 grudnia 2018 r., nr III/35/18 w sprawie częstotliwości odbioru poszczególnych grup odpadów,
- z dnia 30 września 2020 r., nr XLVI/1260/20 w sprawie określenia terminu, częstotliwości i trybu uiszczania opłaty.
Sprawy z ww. skarg M. M. zostały zarejestrowane w WSA w Krakowie pod sygnaturami odpowiednio:
- II SA/Kr 365/25 (skarga na uchwałę nr LII/699/12),
- I SA/Kr 231/25 (skarga na uchwałę nr LXXXIII/2354/22),
- I SA/Kr 216/25 (skarga na uchwałę nr XLVII/843/16),
- I SA/Kr 214/25 (skarga na uchwałę nr XLVI/1260/20).
WSA w Krakowie we wszystkich powyższych sprawach wydał postanowienia, którymi odrzucił powyższe skargi. Postanowienia w tych sprawach są prawomocne.
W zakresie zaskarżenia decyzji SKO Skarżąca sformułowała zarzut niewłaściwego ustalenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, w szczególności poprzez ustalenie kwoty 38 053,80 zł z odsetkami za okres od 1 stycznia 2019 r., z pominięciem, że Skarżąca uregulowała już kwotę 29 783,24 zł oraz naruszenia art. 60 u.c.p.g. Wspólnota zarzuciła organowi II instancji, że niezasadnie przyjął, że "portiernia w budynku to część niezamieszkała bo
w zasadzie to lokal użytkowy i że za powstałe w nim odpady należy dopłacić ponad 10 tys. złotych, co oznaczałoby, że portiernia wygenerowała aż 1/3 całości kosztów za pięć lat wstecz dla całej Wspólnoty". Ponadto, zdaniem Skarżącej, organy nie przedstawiły żadnej podstawy prawnej, zgodnie z którą przyjęły, że portiernia nie stanowi części wspólnej. Według Skarżącej z tego względu, niewłaściwe było przyjęcie przez organ, że powinna złożyć deklarację na formularzu DM, zamiast DW.
W dalszej części skargi, wskazano, że niewłaściwe w sprawie została ustalona liczba osób zamieszkujących w poszczególnych lokalach, a to z tego względu, że pomimo deklaracji właścicieli "część z nich przez większość roku (zwłaszcza
w okresie pandemii) w ogóle ani w Polsce, ani na K. nie przebywała". Podnosiła, że faktyczna liczba mieszkańców, także wynikająca ze złożonych deklaracji, wbrew twierdzeniom organów, wpływa na wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami. Skarżąca zarzuciła organowi dowolność w ustaleniach stanu faktycznego sprawy i zakwestionowała także metodę obliczenia wysokości ww. opłaty, która jej zdaniem "nie musi opierać się na wywozach faktycznych".
W odpowiedzi na skargę, SKO podtrzymało w całości swoje rozstrzygnięcie
i wniosło o oddalenie skargi jako niezasadnej. Dodatkowo, organ odwoławczy wskazał, że nietrafny jest zarzut Skarżącej dotyczący nieuwzględnienia uprzedniego uregulowania przez Wspólnotę odpowiedniej kwoty na poczet opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Zdaniem SKO odniosło się ono do ustalenia opłat za poszczególne okresy z uwzględnieniem osób zamieszkujących
w przedmiotowej nieruchomości z uwzględnieniem zapłaconej już kwoty.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.
Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.; dalej: P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania.
Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zobowiązany jest natomiast do wzięcia z urzędu pod uwagę wszelkich naruszeń prawa, w tym także tych, które nie zostały podniesione w skardze, a są związane z materią zaskarżonych aktów administracyjnych. Orzekanie odbywa się
z uwzględnieniem obowiązujących wówczas przepisów prawa.
Na podstawie art. 135 P.p.s.a., sąd podejmuje środki w celu usunięcia naruszenia prawa, w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy.
Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a P.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. b P.p.s.a.), oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c P.p.s.a.). W przypadkach, w których zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt. 2 P.p.s.a.). Stosownie natomiast do treści art. 151 P.p.s.a., w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo
w części.
Rozpatrując sprawę w powyżej zakreślonych granicach, Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, jednak z zasadniczo innych przyczyn niż podniesione w skardze.
Sąd stwierdził, że decyzja SKO z dnia 9 grudnia 2024 r. narusza przepisy
art. 127 w zw. z art. 233 § 1 w zw. z art. 180 w zw. z art. 187 § 1 i art. 191 O.p. oraz przepisy art. 210 § 1 pkt 4 i § 4 O.p., w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy i dlatego też powinna być wyeliminowana z obrotu prawnego.
Stosownie do przepisu art. 127 O.p. postępowanie podatkowe jest dwuinstancyjne.
Zasada dwuinstancyjności postępowania podatkowego stanowi konkretyzację przepisu art. 78 Konstytucji RP, a jednocześnie element szerszej zasady sprawiedliwości proceduralnej, która obejmuje dwa istotne elementy, a mianowicie obowiązek uzasadniania swoich rozstrzygnięć przez organy władzy publicznej oraz prawo do zaskarżania przez strony i uczestników postępowania rozstrzygnięć wydanych w pierwszej instancji, zagwarantowane w art. 78 Konstytucji (por. wyrok TK z dnia 14 czerwca 2006 r., sygn. akt K 53/05, OTK ZU 2006, nr 6A, poz. 66). Artykuł 78 Konstytucji stanowi bowiem także gwarancję obiektywnej i realnej kontroli instancyjnej, której celem jest zapobieganie pomyłkom i arbitralności w pierwszej instancji (por. wyrok TK z dnia 12 czerwca 2002 r., P 13/01, OTK ZU 2002, nr 4A, poz. 42, s. 564).
Skutki naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania są doniosłe. Wydanie decyzji z pogwałceniem zasady dwuinstancyjności, obowiązującej
w postępowaniu podatkowym, godzi w podstawowe prawa i gwarancje procesowe obywatela i musi być ocenione jako naruszenie prawa powodujące wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego. Inaczej rzecz ujmując, jeżeli sąd stwierdza naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania, to nie może uznać tej okoliczności za nieistotną (por. wyrok NSA z dnia 30 marca 2004 r. sygn. akt FSK 169/04 czy też wyrok z dnia 9 lutego 2022 r., sygn. akt I SA/Kr 1521/21, wszystkie powołane
w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są opublikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Z zasady dwuinstancyjności określonej w art. 127 O.p. wynika obowiązek dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, po raz pierwszy przez organ I instancji, a następnie w II instancji (por. wyrok NSA z dnia 7 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1267/15). Zasada dwuinstancyjności jest zrealizowana wtedy, gdy rozstrzygnięcia obu organów zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez nie postępowania merytorycznego w zakresie ustalenia stanu faktycznego, zebrania i oceny dowodów, ponownego przeanalizowania wszystkich argumentów
i żądań strony oraz rozważań prawnych stosownych dla rozstrzygnięcia, a wszystko to powinno znaleźć dodatkowo odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Dwukrotne rozpoznanie oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego, konsekwentnie do tego ukształtowane jest postępowanie odwoławcze, którego przedmiotem nie jest weryfikacja decyzji, a ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej. Do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzję, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone.
Organ odwoławczy nie może zatem ograniczyć się tylko do kontroli decyzji organu pierwszej instancji, a obowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę (por. Adamiak B., Borkowski J., Mastalski R., Zubrzycki J., Ordynacja podatkowa. Komentarz 2016, Wrocław 2016, s. 1143; por. T. Woś, J. Zimmermann, glosa do uchwały SN z dnia 23 września 1986 r., III AZP 11/86, PiP 1989, z. 8, s. 147, por. także np. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 30 marca 2017 r., sygn. akt I SA/Ol 110/17 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 21 marca 2017 r., sygn. akt I SA/Gl 1212/16, WSA w Krakowie z dnia 23 września 2021 r.; sygn. akt 784/21).
Z kolei w wyroku z dnia 18 stycznia 2006 r. w sprawie o sygn. akt I SA/Bk 37/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku stwierdził, że: "Dwuinstancyjność postępowania oznacza, że złożenie przez stronę odwołania od decyzji organu pierwszej instancji powoduje, iż sprawa rozpoznawana jest ponownie przez organ odwoławczy. Organ ten rozpoznaje sprawę, a nie odwołanie".
Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela powyżej przedstawiony kierunek orzeczniczy i przyjmuje go za własny.
W tym miejscu podkreślić ponadto trzeba, że utrzymanie w mocy decyzji nie oznacza, iż organ odwoławczy nie musi przeprowadzić postępowania odwoławczego, polegającego na zbadaniu sprawy i podjęciu ponownego rozstrzygnięcia. Sformułowanie "utrzymanie w mocy" jest określeniem, które wskazuje jedynie formalnie na utrzymanie w mocy bytu decyzji organu pierwszej instancji, ale i oznacza zarazem, że treść rozstrzygnięcia organu drugiej instancji, choć tożsama z rozstrzygnięciem organu I instancji, stanowi wynik przeprowadzonego samodzielnie przez organ wyższego stopnia postępowania, czego nie odnotowano na gruncie badanej sprawy.
Co więcej, dwuinstancyjność postępowania wymusza na organie odwoławczym odniesienie się w uzasadnieniu wydanej decyzji, nawet do tych twierdzeń strony, które omówiono już raz w ocenianym rozstrzygnięciu organu pierwszej instancji. Nie może być tak, że odesłanie do uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji zastępuje w tym przypadku ocenę, którą winien dokonać ponownie organ odwoławczy. Tworzy to obowiązek dwukrotnego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, dwukrotnego ustalenia stanu faktycznego i dwukrotnej wykładni przepisów prawa (por. wyrok NSA z dnia 5 stycznia 2011 r., sygn. akt II FSK 1561/09).
W świetle powyższych rozważań Sąd stoi na stanowisku, że organ odwoławczy winien w uzasadnieniu decyzji odnieść się do wszystkich okoliczności, które mogą mieć wpływ na wynik sprawy, także tych które nie są kwestionowane przez stronę,
a mają wpływ na prawa i obowiązki strony. W sprawie dotyczącej opłat za gospodarowanie, co jest oczywiste, będą to m.in. okoliczności mające wpływ na wysokość wymiaru opłaty. Organ ma również obowiązek odniesienia się do sformułowanych w odwołaniu zarzutów (podkreślenie Sądu).
Przenosząc powyższe rozważania na realia niniejszej sprawy należy przypomnieć, że na gruncie okoliczności faktycznych przedmiotowej sprawy,
w wyniku przeprowadzonego postępowania organ I instancji stwierdził, że Wspólnota od stycznia 2019 r. wnosiła opłaty za gospodarowanie w nieprawidłowej wysokości. U podstaw takiego twierdzenia stanęły ustalenia dokonane w trakcie kontroli wskazujące, że Skarżąca dokonała nieprawidłowego wyboru formularza deklaracji
w stosunku do charakteru zabudowy nieruchomości, co zdaniem Prezydenta stanowiło przyczynę poddawania w wątpliwość informacji zawartych w jej treści (m.in. na nieruchomości oprócz lokali mieszkalnych funkcjonuje portiernia, a także działają podmioty gospodarcze). Pomimo wezwania Skarżącej do dokonania korekty deklaracji korekta nie została złożona jak i strona nie przedłożyła wyjaśnień. Z uwagi na powyższe, w dniu 7 lutego 2023 r. organ I instancji wszczął postępowanie
w sprawie określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi wobec W., za okres od 1 stycznia 2018 r. Po przeprowadzeniu postępowania decyzją z dnia 30 września 2024 r., w której sentencja obejmuje 19 okresów począwszy od 1 stycznia 2019 r. do września 2024 r., określił wysokość opłaty za gospodarowanie za poszczególne okresy.
Powyższy kierunek rozstrzygnięcia Prezydenta został utrzymany przez SKO, który w ocenie Sądu całkowicie bezrefleksyjnie zaakceptował stanowisko organu
I instancji zaniechując ustalenia stanu faktycznego, a w ślad za nim, własnej oceny dowodów zebranych w sprawie. Na gruncie przedmiotowej sprawy organ odwoławczy odtworzył historię przebiegu postępowania przed organem I instancji, przypomniał też jedynie niektóre ustalenia stanu faktycznego, jakie dokonał organ
I instancji. Uzasadnienie decyzji organu II instancji jest swoistą niepełną relacją (streszczeniem z 22 stron do 1 strony) co w sprawie ustalił organ I instancji. Natomiast przedstawienie przepisów, które miały zastosowanie w sprawie i ocena zebranego materiału dowodowego, SKO zawarło na niecałych dwóch stronach
Trudno uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego, które Sąd intencjonalnie przytoczył prawie w całości, znaleźć własną pogłębioną ocenę zarówno poszczególnych dowodów zgromadzonych przez organ I instancji, jak również wszechstronną ich kompleksową ocenę. Co najwyżej można znaleźć wskazanie przez organ II instancji, że organ I instancji taką czy inną okoliczność ustalił. Uzasadnienie decyzji nie zawiera analizy dowodów uznanych za wiarygodne oraz wskazania przyczyn, dla których innym dowodom odmówiono wiarygodności.
Sąd zwraca uwagę, że w powyższych okresach, których dotyczy decyzja Prezydenta, po pierwsze występowały różne stany faktyczne w zakresie przede wszystkim liczby zamieszkałych osób na nieruchomości oraz przeznaczenia poszczególnych lokali, po drugie różne podstawy prawne (poszczególne uchwały Rady Miasta Krakowa wymienione powyżej), które przewidują odmienne sposoby wyliczenia należności za poszczególne okresy.
W decyzji SKO próżno szukać odniesienia do poszczególnych okresów, tym samym nie ma analizy czy kwoty opłaty określone przez organ I instancji zostały prawidłowo określone w oparciu o zebrany w sprawie materiał dowodowy odnoszący się do poszczególnych okresów. Jest natomiast stwierdzenie odnoszące się en bloc do wszystkich okresów ("organ I instancji w sposób prawidłowy przeprowadził postępowanie wyjaśniające, a to właściwie ustalił stan prawny obowiązujący
w odpowiednich przedziałach czasowych, a także podjął czynności, które okazały się niezbędne do wyjaśnienia stanu faktyczne niniejszej sprawy. Tut. Kolegium podziela ustalenia dokonane przez organ I instancji" - str. 4).
Należy mieć na uwadze, że zgodnie z przepisem art. 187 § 1 O.p. organ odwoławczy jest zobligowany do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego, co oznacza rozważenie, przeanalizowanie i zaznajomienie się z całym materiałem dowodowym. Ocena materiału dowodowego musi być dokonana we wzajemnym powiązaniu faktów, a wyciągnięte wnioski powinny być spójne i stanowić logiczną całość. Zauważyć jednak trzeba, że w realiach przedmiotowej sprawy, organ odwoławczy nie dokonał oceny dowodów, lecz przejął ustalenia dokonane przez organ I instancji. Obowiązek rozpatrzenia całego materiału dowodowego jest ściśle związany z wynikającą z art. 191 O.p. zasadą swobodnej oceny dowodów, która powinna być oparta na wszechstronnej ocenie całości materiału dowodowego.
Kolejno Sąd wskazuje, że Skarżąca w odwołaniu podniosła szereg szczegółowych zarzutów odnoszących się do poszczególnych lokali a przede wszystkim do liczby poszczególnych osób zamieszkujących poszczególne lokale oraz kwestie dotyczące ich wykorzystania. SKO w uzasadnieniu swojej decyzji całkowicie pominęło podnoszoną przez Skarżącą argumentację, nie próbując nawet w jakikolwiek sposób odnieść się do sformułowanych w odwołaniu zarzutów.
Jak już Sąd wskazywał rozpatrując odwołanie organ odwoławczy ma odnieść się do wszystkich kwestii, które poruszane są w decyzji organu I instancji, również
i tych, które nie zostały objęte odwołaniem. Prezydent w swojej decyzji oprócz rozstrzygnięcia w zakresie określenia wysokości opłat za gospodarowanie za poszczególne okresy, zawarł również rozstrzygnięcie w zakresie umorzenia postępowanie jako bezprzedmiotowego, w sprawie określenia Wspólnocie wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za okres od 1 stycznia 2018 r. do 31 grudnia 2018 r. Również i w tej kwestii SKO nie zajęło stanowiska.
Przedstawione powyżej braki zaskarżonej decyzji uprawniają Sąd do oceny, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem jednej z głównych zasad postępowania, tj. zasady dwuinstancyjności, bowiem organ podatkowy drugiej instancji w realiach przedmiotowej sprawy uchylił się od rozpoznania sprawy
w całości, jednocześnie naruszając przepis art. 210 § 1 pkt 6 i § 4 O.p.
Sąd wskazuje, że zgodnie art. 210 § 1 O.p. decyzja zawiera:
1) oznaczenie organu podatkowego;
2) datę jej wydania;
3) oznaczenie strony;
4) powołanie podstawy prawnej;
5) rozstrzygnięcie;
6) uzasadnienie faktyczne i prawne;
7) pouczenie o trybie odwoławczym - jeżeli od decyzji służy odwołanie;
8) podpis osoby upoważnionej, z podaniem jej imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego, a jeżeli decyzja została wydana w formie dokumentu elektronicznego - kwalifikowany podpis elektroniczny albo podpis potwierdzony profilem zaufanym ePUAP.
Koniecznym zatem elementem decyzji, w tym również decyzji organu odwoławczego, jest uzasadnienie faktyczne i prawne.
W myśl przepisu art. 210 § 4 O.p. uzasadnienie faktyczne decyzji zawiera wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, którym dał wiarę, przyczyn, dla których innym dowodom odmówił wiarygodności, uzasadnienie prawne zaś wyjaśnienie zastosowanej podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. Zasada informowania o motywach rozstrzygnięcia organu i przekonywania
o zasadności tego rozstrzygnięcia, wynikająca z art. 210 § 4 O.p., oznacza, że uzasadnienie decyzji powinno wyczerpująco informować stronę o motywach, którymi kierował się organ załatwiając sprawę, odzwierciedlać tok rozumowania organu, a w szczególności powinno zawierać ocenę zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię zastosowanych przepisów oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa.
Powyższe wymogi należy traktować nie tylko, jako postulat ustawodawcy wobec organów orzekających w sprawie, ale jako przesłanki oceny ich działania, co oznacza, że naruszenie opisanych zasad może stanowić wystarczającą podstawę do uchylenia aktu administracyjnego. Strona postępowania, aby móc działać
w zaufaniu do organu musi znać przesłanki, jakimi kierował się organ wydając swoje rozstrzygnięcie. Brak prawidłowego uzasadnienia eliminuje możliwość efektywnego podważenia rozstrzygnięcia przez podatnika. Prawidłowe uzasadnienie decyzji stanowi też jeden z warunków sine qua non skutecznej kontroli decyzji administracyjnych przez sąd administracyjny. Pozwala, bowiem na dokonanie oceny, czy decyzja nie została wydana z naruszeniem przepisów prawa.
Zgodnie z ukształtowaną linią orzecznictwa, jeżeli uzasadnienie decyzji ostatecznej jest wadliwe w ten sposób i z tego powodu, że nie spełnia celów
i przesłanek art. 210 § 4 O.p. sąd administracyjny nie jest uprawniony ani też zobowiązany do tego, aby w uzasadnieniu wydanego wyroku uzasadnić rozstrzygnięcie sprawy za organ.
Sąd administracyjny nie może kontrolować tego, czego w zaskarżonym akcie nie ma, ani też uzupełniać dostrzeżonych braków tych aktów. Prowadziłoby to do niedopuszczalnego wkraczania w sferę "administrowania" zastrzeżoną do wyłącznej kompetencji organów administracyjnych.
Sąd zwraca uwagę, że w orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowane jest stanowisko, że określona w art. 121 § 1 O.p. zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji nakazuje szczególnie starannie uzasadniać te decyzje, w których obywatelowi odmawia się zadośćuczynienia jego żądaniom, bowiem "obywatel ma być przekonany a nie pokonany" (por. np. wyrok NSA z dnia 6 maja 2015 r., sygn. akt II GSK 824/14). Tymczasem w realiach niniejszej sprawy sposób sporządzenia uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie daje gwarancji, że sprawa Skarżącej została rzetelnie rozpatrzona w postępowaniu odwoławczym. Podjęte przez organ rozstrzygnięcie pozornie tylko spełnia wymogi określone w art. 210 § 4 O.p. przy uwzględnieniu etapu postępowania i nie można uznać, aby realizowało zasadę przekonywania wyrażoną w art. 124 O.p. czy zasadę pogłębiania zaufania statuowana w art. 121 § 1 O.p.
Dalej wskazać należy też, że ocena przez Sąd podniesionych w skardze zarzutów, w dużej mierze zbieżnych z zarzutami odwołania, w istocie oznaczałaby zastępowanie organu odwoławczego w jego obowiązkach, a wobec Strony – pozbawiłoby ją dwukrotnego rozpoznania jej sprawy indywidualnej w toku postępowania administracyjnego i jest niedopuszczalne (por. też wyrok WSA
w Rzeszowie z dnia 13 lipca 2023 r. sygn. akt I SA/Rz 139/23).
Zalecenia do dalszego postępowania sprowadzają się do ponownego rozpoznania odwołania Skarżącej z uwzględnieniem powyższych rozważań, do czego organ II instancji zobowiązany jest na podstawie art. 153 P.p.s.a.
W szczególności SKO ponownie prowadząc postępowanie odwoławcze rozpatrzy i oceni zarzuty Skarżącej oraz przytoczoną na ich poparcie argumentację
i dowody. Stosowna analiza oraz wynikające z niej wnioski powinny zostać zaprezentowane w sposób rzeczowy i zrozumiały w prawidłowo sporządzonym uzasadnieniu rozstrzygnięcia.
Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję.
O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt II sentencji wyroku, na podstawie art. 200 P.p.s.a., zasądzając na rzecz Skarżącej kwotę 331,00 zł tytułem uiszczonego wpisu sądowego.