Organ podkreślił, że w toku postępowania egzekucyjnego aktywną rolę odegrał Prezydent Miasta L., bowiem wielokrotnie dokonywano wymiany korespondencji z Urzędem Miasta L., m. in. odnośnie do przeznaczenia nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego (22.10.2019 r.): wypowiedzenia się w sprawie skorzystania z prawa pierwokupu (13.11.2019 r.); nieskorzystaniu z prawa pierwokupu (9.12.2019 r.); przesłania wypisów i wyrysów z rejestru gruntów (30.01.2020 r.); obwieszczenia o terminie opisu i oszacowania wartości nieruchomości z 31 lipca 2020 r. wraz z prośbą o wywieszenie obwieszczenia na tablicy ogłoszeń urzędu; złożenia zestawienia podatków i innych danin publicznych z: 13 stycznia 2021 r., 7 maja 2021 roku, 20 lipca 2021 r. obwieszczeń o kolejnych licytacjach udziału z nieruchomości: z 11 stycznia 2021 r.
W toku postępowania Urząd Miasta L. nie wyraził zainteresowania realizacją prawa pierwokupu nieruchomości. Pomimo pełnej wiedzy na temat prowadzonego postępowania egzekucyjnego, Prezydent Miasta L. nie powiadomił organu egzekucyjnego o toczącym się postępowaniu w sprawie realizacji inwestycji drogowej i planowanym podziale działki nr [...]. Wiadomość taką organ egzekucyjny powziął dopiero z chwilą otrzymania pisma Prezydenta Miasta L. z 3 stycznia 2023 r., a więc już po udzieleniu przybicia i przyjęciu kwoty zapłaty.
Przybicie jest jednym z etapów postępowania egzekucyjnego, na którym kończą się wszystkie czynności dokonywane przez organ egzekucyjny, a ostateczne postanowienie prekluduje możliwość zaskarżenia wcześniejszych uchybień. Postanowienie o przybiciu jest czynnością kończącą etap egzekucji z nieruchomości. Jednocześnie jest warunkiem koniecznym do przyznania własności nieruchomości. A. O. uiściła kwotę nabycia 30 grudnia 2021 r. Nie było zatem przeszkód, aby następnie Naczelnik Pierwszego Urzędu Skarbowego w Lublinie postanowieniem z 10 stycznia 2022 r. przyznał jej własność. Postanowienie to stało się ostateczne 25 stycznia 2022 r.
Organ egzekucyjny wskazał, że postanowienie o przyznaniu własności w postępowaniu egzekucyjnym w administracji ma charakter konstytutywny, co oznacza, że nieruchomość przechodzi na nabywcę bez względu na to, kto dotąd był jej rzeczywistym właścicielem. Z przeniesieniem własności na nabywcę wiąże się również przejście pożytków z nieruchomości, czy też przeniesienie obowiązku ponoszenia danin publicznych. Na nabywcę przechodzą zatem wszelkie prawa i obowiązki właściciela.
Nadto uczestnicy postępowania egzekucyjnego byli jednocześnie stronami w sprawie realizacji inwestycji drogowej. Z dużym prawdopodobieństwem można było zatem założyć, że posiadali pełną wiedzę o planowanym podziale działki nr [...]. Przed przyznaniem własności nieruchomości, żaden z uczestników postępowania nie zgłosił uwag i zastrzeżeń co do prowadzonego postępowania. Pierwsza wzmianka w KW o planowanym podziale przedmiotowej nieruchomości ujawniona została 30 września 2022 r.
W ocenie organu wydanie przez Prezydenta Miasta L. decyzji z 18 listopada 2021 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, nie stanowiło podstawy do uznania postanowienia Naczelnika Pierwszego Urzędu Skarbowego w Lublinie z 10 stycznia 2022 r. za obarczone wadą rażącego naruszenia prawa. Również zarzucone w zażaleniu naruszenia art. 12 ust. 4 w zw. z art. 11f ust. 1 pkt 6 u.r.i.d., art. 2a ust. 2 ustawy o drogach publicznych, art. 49 ust. 1 k.p.a. w zw. z art. 11d ust. 5 i 11f ust. 3 u.r.i.d., nie stanowią podstawy do uchylenia zaskarżonego postanowienia i stwierdzenia nieważności postanowienia Naczelnika Pierwszego Urzędu Skarbowego w Lublinie o przyznaniu własności. Przepisy te nie były podstawą prawną do wydania postanowienia, o którego stwierdzenie nieważności wnosi Prezydent Miasta L..
W skardze na powyższe postanowienie Prezydent Miasta L. wniósł o jego uchylenie wraz z postanowieniem organu z 25 maja 2023 r.
Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie:
1. art. 12 ust. 4, art. 11f ust. 1 pkt 6 u.r.i.d.;
2. art. 2a ust. 2 ustawy o drogach publicznych, poprzez przyznanie A. O. własności ułamkowej części nieruchomości w sytuacji, gdy nieruchomość była objęta decyzją Prezydenta Miasta L. z 18 listopada 2021r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej i w konsekwencji z mocy prawa przeszła na własność Gminy L.;
3. art. 49 ust. 1 k.p.a. w zw. z art. 11d ust. 5 i art. 11f ust. 3 u.r.i.d., poprzez zignorowanie publicznych obwieszczeń dotyczących nieruchomości, co doprowadziło do wydania postanowienia o przyznaniu własności;
4. art. 110f ustawy egzekucyjnej obowiązującym w dniu zajęcia spornej nieruchomości, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie, że stanowi on podstawę prawną do uznania, że decyzja Prezydenta Miasta L. z 18 listopada 2021 r. nie wywołała skutku prawnego przewidzianego w art. 12 ust. 3 i 4 ustawy o realizacji inwestycji tj., że własność spornej działki z dniem 23 grudnia 2021 r. nie przeszła na Miasto L., podczas gdy organ sam stwierdził, że stosownie do tego przepisu rozporządzenie nieruchomością po jej zajęciu nie ma wpływu na dalsze postępowanie egzekucyjne, a wiec jest dopuszczalne i wywołuje skutek prawny.
W ocenie skarżącego organ nie zrealizował wytycznych zawartych z wyroku NSA z 12 września 2024 r. W kwestii rażącego naruszenia prawa skarżący podkreślił, że postanowienie Naczelnika Pierwszego Urzędu Skarbowego w Lublinie wydano w stosunku do nieruchomości będącej własnością Gminy L., na zasadzie art. 12 ust. 4 w zw. z art. 11f ust. 1 pkt 6 u.r.i.d. Wymienione przepisy wbrew argumentacji organu, nie przewidują żądnych wyłączeń, a więc odnoszą się do wszystkich nieruchomości, w stosunku do których wydano ostateczną decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Ponadto, zgodnie z art. 2a ust. 2 ustawy o drogach publicznych drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy, co zdaniem skarżącego sprawia, że wydanie postanowienia przez Naczelnika Pierwszego Urzędu Skarbowego w Lublinie było tym bardziej niedopuszczalne.
W ocenie skarżącego prowadzenie postępowania egzekucyjnego w stosunku do nieruchomości po 23 grudnia 2021 r. było bezprzedmiotowe, ponieważ dotyczyło nieruchomości, której własność na mocy decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przeszła na własność Gminy L., a stosownie do ustawy o drogach publicznych, może stanowić własność ściśle określonych podmiotów. Zatem przywołany przez organ art. 110 f § 1 ustawy egzekucyjnej, obowiązujący w dniu zajęcia, nie mógł stanowić podstawy prawnej do uznania, że decyzja Prezydenta Miasta L. z 18 listopada 2021 r. nie wywołała skutku prawnego w postaci przejścia działki [...] z dniem 23 grudnia 2021 r. na Miasto L..
Miasto L. realizując inwestycję drogową dokonywało publicznych obwieszczeń do których było zobowiązane. Organ egzekucyjny nie ustalił stanu prawnego nieruchomości zarówno w dacie przybicia, jak i przeniesienia własności nieruchomości.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, w całości podtrzymał stanowisko prezentowane w zaskarżonym postanowieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:
Skarga zasługiwała na uwzględnienie, albowiem zarówno zaskarżone postanowienie, jak i poprzedzające je postanowienie w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia Naczelnika Pierwszego Urzędu Skarbowego w Lublinie z 10 stycznia 2022 r. zostały wydane z naruszeniem prawa.
Ocena prawidłowości stanowiska organu w rozpoznawanej sprawie, wymaga w pierwszej kolejności oceny wykonania przez organ wskazań zawartych w wyroku NSA z 12 września 2024 r., sygn. akt III FSK 369/24. Zgodnie bowiem z art. 153 p.p.s.a., ocena prawna wyrażona w orzeczeniu sądu wiąże w tej sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. Również wojewódzki sąd administracyjny, rozpoznając sprawę ponownie, związany jest oceną prawną wyrażoną we wcześniejszym orzeczeniu sądu administracyjnego, co wynika z art. 153 p.p.s.a. Ocena ta stanowi wskazanie co do zastosowania i wykładni prawa w konkretnej sprawie w tym stanie faktycznym i prawnym, który był przedmiotem rozpoznania przez sąd administracyjny (por. J. Borkowski, [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, R. Mastalski, J. Zubrzycki, Ordynacja podatkowa, Wrocław 2012, s. 885). W tym kontekście Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę jest zatem związany oceną prawną wyrażoną w przytoczonym wyroku NSA, w takim zakresie, w jakim nie uległ zmianie stan prawny i nie zostały dokonane nowe ustalenia faktyczne.
Ocena prawna, o której stanowi komentowany przepis, może dotyczyć zarówno samej wykładni prawa materialnego i procesowego, jak i braku wyjaśnienia w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym istotnych okoliczności stanu faktycznego. Zarówno organ administracji, jak i sąd, rozpatrując sprawę ponownie, obowiązane są zastosować się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach. Natomiast naruszenie przez organ postanowień art. 153 p.p.s.a. uzasadnia możliwość powtórnego zaskarżenia aktu lub czynności na tej podstawie i spowoduje uchylenie ich przez sąd administracyjny. Stanowi to gwarancję przestrzegania przez ten organ związania orzeczeniem tego sądu (Komentarz do ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi J. Tarno, wydanie 3, Warszawa 2008, str. 376 i nast.).
W niniejszej sprawie Prezydent Miasta L. domagał się stwierdzenia nieważności stosownie do art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., postanowienia z 10 stycznia 2022 r., którym organ egzekucyjny przyznał własność udziału w nieruchomości (działki nr [...]) osobie, której wcześniej udzielił przybicia (24 listopada 2021 r.), bowiem zanim doszło do wydania tego postanowienia, działka ta uległa podziałowi na mocy decyzji z 18 listopada 2021 r. (ostatecznej 23 grudnia 2021 r.) o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej na działki [...] i [...], a jedna z powstałych w wyniku podziału działek (nr [...]) z mocy prawa przeszła na własność Gminy L.. Organ stoi na stanowisku, że już 5 kwietnia 2018 r. organ egzekucyjny dokonał zajęcia ułamkowej części nieruchomości, wpis ten ujawniono w księdze wieczystej. Zatem dalsze rozporządzanie nieruchomością (art. 110f ustawy egzekucyjnej, obowiązujący w dacie zajęcia) po jej zajęciu nie ma wpływu na dalsze postępowanie egzekucyjne. Był zatem uprawniony do wydania postanowienia o przybiciu (na podstawie art. 111m § 4 ustawy egzekucyjnej), a następnie po uiszczeniu ceny nabycia nieruchomości 30 grudnia 2021 r. na podstawie art. 112b § 1 ustawy egzekucyjnej do wydania postanowienia o przyznaniu własności.
Z takim stanowiskiem organu nie sposób jednak się zgodzić.
Rozpocząć należy od wskazania, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że przesłanka rażącego naruszenia prawa, o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. na którą powołuje się skarżący wymaga spełnienia łącznie trzech odrębnych elementów, tj. oczywistości naruszenia prawa, uwzględnienia charakteru przepisu oraz skutków społeczno-gospodarczych decyzji niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia obowiązującej zasady praworządności. Przy tym, jako rażącego nie można traktować takiego rozstrzygnięcia, które wynika z odmiennej interpretacji danej normy prawnej. Z powyższego wynika, że przy badaniu omawianej przesłanki nieważności decyzji w pierwszej kolejności ustaleniu podlega stan prawny obowiązujący w momencie wydania kwestionowanej decyzji i stan faktyczny wówczas istniejący i ustalony przez organ. W razie zaś stwierdzenia naruszenia normatywnego wzorca działania należy oceniać charakter tego naruszenia w świetle całokształtu okoliczności sprawy, w tym skutków, które decyzja/postanowienie wywołało. Co ważne, postępowanie dotyczące stwierdzenia nieważności nie może prowadzić do ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy co do jej istoty, tak jak w postępowaniu odwoławczym. Postępowanie to ogranicza się do zbadania, czy kwestionowane ostateczne rozstrzygnięcie jest dotknięte jedną z kwalifikowanych wad, wymienionych enumeratywnie w art. 156 § 1 k.p.a. uzasadniających stwierdzenie nieważności. Rolą sądu administracyjnego w prowadzonym wskutek skargi strony postępowaniu sądowoadministracyjnym jest zbadanie, czy odmowa stwierdzenia nieważności była uzasadniona i zgodna z prawem. Sąd nie może natomiast oceniać decyzji (postanowienia), której stwierdzenia nieważności odmówiono. Nie ma więc obowiązku (ani podstaw) do badania legalności decyzji ostatecznej (postanowienia ostatecznego), bowiem wówczas wykroczyłby poza granice sprawy, poza zakres naruszeń prawa zakreślony wnioskiem skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji (vide: wyrok NSA z 21 listopada 2012 r., sygn. akt II FSK 714/11).
Powszechnie przyjmuje się, że warunkiem koniecznym do uznania naruszenia prawa za rażące jest oczywisty charakter tego naruszenia. Ma on miejsce wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu, a rozstrzygnięciem zawartym w decyzji, przy czym istnienie tej sprzeczności da się ustalić poprzez proste ich zestawienie. Jednocześnie podkreśla się, że postawienie zarzutu rażącego naruszenia prawa może mieć miejsce wyłącznie w przypadku stosowania przez organ przepisu, którego treść nie budzi wątpliwości (vide: wyrok NSA z 9 maja 2006 r., sygn. akt II FSK 692/05).
Jak wspomniano na wstępie, przed oceną prawidłowości odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o oparciu o powyższe przesłanki należy ocenić czy organ ponownie oceniając zażalenie Prezydenta Miasta L. złożone na postanowienie organu z 5 lipca 2023 r. stosownie do art. 153 p.p.s.a., wykonał zalecenia zawarte w wyroku NSA wydanym w sprawie. Czy w istocie organ egzekucyjny przeniósł na uczestnika postępowania egzekucyjnego udział we współwłasności nieruchomości, w świetle okoliczności, że nieruchomość ta mogła stanowić/stanowiła już własność Miasta L..
W ocenie Sądu wytyczne zawarte we wskazanym wyroku nie zostały przez organ wykonane. Nadto Sąd dokonując kontroli w powyższym zakresie uznał, że zaskarżone postanowienie należało uchylić z uwagi na uchybienia procesowe art. 7, art. 77 § 1 i 80 k.p.a. które mogły mieć wpływ na wynik sprawy.
NSA nakazał organowi zbadać i ustosunkować się do tego, czy w istocie nieruchomość była objęta decyzją Prezydenta Miasta L. nr 1303/21 z 18 listopada 2021 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej i czy w konsekwencji - tak jak twierdzi Prezydent - z mocy prawa jej część (działka nr [...] przeszła na własność Gminy L. w dacie wskazywanej przez Prezydenta, tj. 23 grudnia 2021 r.
Jednak organ ponownie nie odniósł się do tej kwestii. Mianowicie, brak jest w zaskarżonym postanowieniu ustaleń organu odnośnie do podziału działki nr [...]. Natomiast z akt sprawy wynika, że w istocie decyzją Prezydenta Miasta L. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, dokonano na podstawie art. 12 ust. 1 u.r.i.d. podziału działki m.in. nr [...] na działki nr [...] i nr [...]. Organ odmawiając stwierdzenia nieważności mówi o udziale w działce nr [...], a następnie w dalszej części uzasadnienia określa nieruchomość jako działkę oznaczoną nr [...].
Zatem organ nie dokonał prawidłowych ustaleń odnośnie do przedmiotu decyzji Prezydenta Miasta L., tj. czy obejmowała ona nieruchomość, o której mówi jako działka nr [...], czy też działka nr [...].
Kolejnym zagadnieniem które organ miał zweryfikować po ustaleniu czy z mocy prawa działka nr [...] przeszła na własność Gminy L. w dacie 23 grudnia 2021 r., to jaki był stan prawny działki w dacie udzielania przybicia oraz wydania spornego postanowienia z 10 stycznia 2022 r., czy postanowienie przysądzające własność mogło być wydane w okolicznościach zaistniałych w sprawie. NSA wskazało, że oceny, czy wystąpiło rażące naruszenie prawa, organ ma dokonać nie tylko przez pryzmat tego, czy organ egzekucyjny działał w usprawiedliwionym okolicznościami przeświadczeniu, że prowadzi egzekucję z udziału w nieruchomości należącego do zobowiązanego, z którego majątku była prowadzona egzekucja, lecz także przez pryzmat tego, jaki był rzeczywiście status prawny działki nr [...] (lub też działek [...] i [...]) w momencie wydawania postanowienia. Zatem czy decyzja Prezydenta Miasta L. z 18 listopada 2021 r. wywołała skutek prawnorzeczowy, na jaki powołuje się Prezydent - zważywszy, że organ wcześniej, jak wskazał, zajął udział 1/3 w nieruchomości, który należał do dłużnika, przeciwko któremu była prowadzona egzekucja i to on powołuje się na skutek prawnorzeczowy.
Przypomnieć należy, że Prezydent we wniosku argumentował, że jego decyzja z 18 listopada 2021 r. wywołała skutek w postaci nabycia prawa własności – tyle że przez Miasto L. w trybie art. 12 ust. 3 i 4 u.r.i.d.
Organ stoi na stanowisku, że powyższa regulacja nie odnosi się do wszczętego postępowania egzekucyjnego z nieruchomości, bowiem podstawę prawną do prowadzenia egzekucji z nieruchomości stanowił obowiązujący w dniu zajęcia art. 110f § 1 ustawy egzekucyjnej. Zatem decyzja Prezydenta Miasta L. z 18 listopada 2021 r. (ostateczna z dniem 23 grudnia 2021 r.) nie wywołała skutku prawnego przewidzianego w art. 12 ust. 3 i 4 u.r.i.d., tj. że działki [...] z dniem 23 grudnia 2021 r. nie przeszła na Gminę L.. Argumentacja organu koncentrowała się na dokonaniu przez organ egzekucyjny już 5 kwietnia 2018 r. zajęcia nieruchomości. Zatem organ uznał, że postępowanie egzekucyjne mogło być kontynuowane i prawidłowe było zatem wydane na podstawie art. 111m ww. ustawy egzekucyjnej, postanowienie z 24 listopada 2021 r. o przybiciu na rzecz nabywcy udziału nieruchomości, a następnie na podstawie art. 112b, postanowienie z 10 stycznia 2022 r. przyznającego własność ułamkowej części nieruchomości.
W ocenie Sądu stanowisko organu jest błędne, gdyż art. 110f § 1 ustawy egzekucyjnej nie może stanowić podstawy do uznania, że decyzja Prezydenta Miasta L. z 18 listopada 2021 r., nie wywołała skutku prawnorzeczowego w postaci przejścia części prawa własności nieruchomości na Gminę L. stosownie do art. 12 ust. 3 i 4 u.r.i.d.
Należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 110f ustawy egzekucyjnej (w brzmieniu obowiązującym w dacie zajęcia), rozporządzenie nieruchomością po jej zajęciu nie ma wpływu na dalsze postępowanie egzekucyjne. Nabywca może uczestniczyć w postępowaniu w charakterze zobowiązanego. W każdym przypadku czynności egzekucyjne są ważne w stosunku do nabywcy (§ 1). Rozporządzenia przedmiotami podlegającymi zajęciu razem z nieruchomością po ich zajęciu są nieważne. Nie dotyczy to rozporządzeń zarządcy nieruchomości w zakresie jego ustawowych uprawnień (§ 2). Obciążenie nieruchomości przez zobowiązanego po jej zajęciu oraz rozporządzenie opróżnionym miejscem hipotecznym jest nieważne. W razie wpisania hipoteki przymusowej po zajęciu nieruchomości zabezpieczona nią wierzytelność nie korzysta z pierwszeństwa zaspokojenia przewidzianego dla należności zabezpieczonych hipotecznie (§ 3).
Jednak w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia, z "rozporządzeniem nieruchomością" w ujęciu cywilistycznym jako różne formy jej zbycia np. sprzedaż, zamianę, darowiznę, lub też poprzez ustanowienie hipoteki lub służebności, a z nabyciem jej w trybie tzw. ustawy "wywłaszczeniowej". Przez pojęcie "rozporządzenie nieruchomością", którym posługuje się wskazany przez organ przepis nie należy rozumieć zmiany w stanie prawnym nieruchomości wynikającej np. z orzeczenia sądu o zniesieniu współwłasności, z działu spadku czy z podziału majątku wspólnego wynikającego z ustania współwłasności majątkowej małżeńskiej, jeśli nieruchomości przyznano na własność współwłaścicielowi niebędącemu zobowiązanym (por. A. Barańska, w: K. Piasecki (red.) Kodeks postępowania cywilnego. Komentarz, t. II Warszawa 1997 r., s. 1008 oraz powołane tam orzecznictwo).
Również nabycia nieruchomości gruntowej w trybie wywłaszczenia przez podmiot publiczny nie można utożsamiać, jak uznał organ z rozporządzeniem nieruchomością w rozumieniu art. 110f § 1 ustawy egzekucyjnej. Wywłaszczenie odbywa się w trybie przewidzianym przez ustawę, a zaistnienie skutku prawnego w postaci uzyskania własności nieruchomości przez podmioty publicznoprawne (w niniejszej sprawie Gminę L.) nie zależy od woli organu orzekającego. W niniejszej sprawie organ wydający decyzję o realizacji inwestycji drogowej uznał, że przesłanki do jej wydania zostały spełnione, zatem organ nie był uprawniony do negowania skutku nabycia własności nieruchomości z mocy prawa przez Gminę L..
W wyroku z 23 stycznia 2020 r. sygn. akt I OSK 1500/18 NSA wprost stwierdził, że pozbawienie prawa własności nieruchomości do którego dochodzi na podstawie przepisów u.r.i.d. nie jest przejęciem nieruchomości "noszącym znamiona wywłaszczenia", czy też przejęciem nie odpowiadającym wywłaszczeniu w rozumieniu ustawy o gospodarce nieruchomości. Jest to wywłaszczenie w ścisłym tego słowa znaczeniu. Ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji (...) to ustawa szczególna, specjalna, przewidująca szereg rozwiązań modyfikujących i zmieniających podstawowe regulacje zawarte w kilku ustawach, w tym m.in.: o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, o gospodarce nieruchomościami, Prawie budowlanym, a także Kodeksie postępowania administracyjnego. W oparciu o jej przepisy wydawana jest jedna decyzja administracyjna tj. decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (art. 11a). Decyzja ta w stosunku do zasad ogólnych przewidzianych w ww. ustawach zastępuje kilka decyzji: decyzję o lokalizacji inwestycji celu publicznego, decyzję o podziale nieruchomości, decyzję o wywłaszczeniu, decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę, przy czym należy wskazać, że ustawodawca do tej jednej decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dochodził wskutek kolejnych zmian ustawodawczych. (...) Powyższe oznacza, że decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawiera w sobie, w stosunku do uregulowań ogólnych, decyzję wywłaszczeniową. Nie ma większego znaczenia, że w przepisie art. 11f ust. 1 pkt 6 ww. ustawy ustawodawca dla określenia skutku decyzji w postaci pozbawienia prawa własności nieruchomości użył sformułowania "z mocy prawa". Decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie ma w sobie żadnej cechy deklaratoryjności, potwierdzającej spełnienie przesłanek do nabycia własności określonych w przepisach prawa.
W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego wielokrotnie wyjaśniano, że pojęcie "wywłaszczenia" zawarte w art. 21 ust. 2 Konstytucji RP winno być rozumiane szeroko, a mianowicie jako wszelkie pozbawienie własności bez względu na formę. "Wywłaszczeniem" w znaczeniu konstytucyjnym jest każde przymusowe odjęcie własności na cel publiczny i na rzecz podmiotu publicznego (zob. np. wyrok TK z 14 marca 2000 r., P 5/99, www.trybunal.gov.pl). W uzasadnieniu wyroku z 9 grudnia 2008 r. o sygn. akt K 61/07 Trybunał, podsumowując swój dorobek orzeczniczy w kwestii wywłaszczenia, stwierdził, że "wywłaszczenie jest wyjątkową, szczególną formą ingerencji w sferę własności, dopuszczalną w wypadkach, gdy w grę wchodzi cel publiczny. Łączy się ono z ograniczeniem lub odjęciem w całości prawa własności w drodze aktu indywidualnego, dotyczącego konkretnej nieruchomości, na rzecz konkretnego podmiotu. Polega ono na nabyciu przez Państwo własności nieruchomości, będącej własnością podmiotu niepaństwowego, w drodze ściśle sformalizowanego postępowania administracyjnego połączonego z jednoczesnym wypłaceniem wywłaszczonemu odszkodowania określonego przez przepisy wywłaszczeniowe, a wszystko do celem realizacji inwestycji publicznych, których nie można zrealizować za pomocą innych środków prawnych.
Nadto zasadnie zwrócił uwagę skarżący w nawiązaniu do stwierdzenia organu dotyczącego kwestii interpretacji pojęcia "rozporządzenia" nieruchomością z art. 110f ustawy egzekucyjnej, że istnieją orzeczenia sądów zawierające różne rozstrzygnięcia tego zagadnienia w zależności od stanu faktycznego. Przykładowo w wyroku z 1 grudnia 1977 r. I CR 409/77 Sąd Najwyższy orzekł, że zmiana spowodowana orzeczeniem sądu na skutek podziału majątku wspólnego, działu spadku lub zniesienia współwłasności nieruchomości nie ma charakteru rozporządzenia tą nieruchomością w rozumieniu art. 930 k.p.c.
Dlatego w ocenie Sądu nie można uznać za prawidłowe stanowisko organu wskazujące art. 110f § 1 ustawy egzekucyjnej obowiązujący w dniu zajęcia, jako podstawę prawną do uznania, że decyzja Prezydenta Miasta L. z 18 listopada 2021 r. nie wywołała skutku prawnego przewidzianego w art. 12 ust. 3 i 4 u.r.i.d., tj. że własność działki [...] z dniem 23 grudnia 2021 r. nie przeszła na Miasto L.. Wobec zatem nieprawidłowego ustalenia stanu prawnego nieruchomości w dacie przybicia oraz przyznania własności należało zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie uchylić.
Nadto niezrozumiałe było także twierdzenie organu, że art. 12 ust. 4c i 4d oraz art. 12 ust. 3 i 4 oraz art. 11f ust. 1 pkt 6 u.r.i.d., nie odnoszą się do wszczętego postępowania egzekucyjnego z nieruchomości. Zasadnie art. 12 ust. 4c i 4d nie dotyczą niniejszej sprawy, nie wiadomo zatem w jakim celu organ go przywołał, ale już art. 12 ust. 3 i 4 oraz art. 11f ust. 1 pkt 6 ww. ustawy, wbrew stanowisku organu nie przewiduje żadnych wyłączeń mających miejsce w sprawie, a więc odnoszą się do wszystkich nieruchomości, w stosunku do których wydano ostateczną decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej.
Nie można zgodzić się także z organem, gdy uzasadnia prawo do wydania postanowienia o przybiciu, tym że postępowanie egzekucyjne z nieruchomości jest kosztowe, pracochłonne i długotrwałe, zatem zobowiązany i inni jego uczestnicy mogą wystąpić z ewentualnymi wnioskami w sprawie np. Prezydent Miasta L. mógł skorzystać z prawa pierwokupu.
Jak wynika z akt sprawy organ realizował inwestycję drogową, w oparciu o ustawę o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, a sam organ w zaskarżonym postanowieniu wskazał, że o wydaniu decyzji z 18 listopada 2021 r. informowano m. in. poprzez dokonywanie publicznych obwieszczeń.
Odnosząc się do stanowiska organu, że postanowienie organu egzekucyjnego z 24 listopada 2021 r. o przybiciu, stało się ostateczne z dniem 9 grudnia 2021 r., a zatem przed 23 grudnia 2021 r. gdy decyzja Prezydenta Miasta L. z 18 listopada 2021 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, stała się ostateczna, a zatem nie wystąpiły żadne przesłanki do odmowy jego wydania, należy wskazać, że skoro organ nie wskazał podstawy prawnej do uznania, że decyzja Prezydenta Miasta L. z 18 listopada 2021 r. nie wywołała skutku prawnego w postaci nabycia własności nieruchomości przez Gminę L. (skutku prawnorzeczowego), nie można uznać, że wyjaśnił stan prawny nieruchomości w dacie udzielenia przybicia i w konsekwencji w dacie wydania spornego postanowienia z 10 stycznia 2022 r. Zatem czy postanowienie przyznające własność nieruchomości mogło być wydane w okolicznościach zaistniałych w sprawie.
Organ kolejny raz dokonał oceny, czy wystąpiło rażące naruszenie prawa kierując się przede wszystkim działaniem organu egzekucyjnego w usprawiedliwionym okolicznościami przeświadczeniu (brak informacji od Prezydenta Miasta L., że prowadzi egzekucję z udziału w nieruchomości należącego do zobowiązanego, a nie przez pryzmat jaki był rzeczywisty status prawny działki nr [...] (lub też działek [...], [...] w momencie wydania postanowienia, o którego stwierdzenie nieważności wniesiono.
Nadto należy podzielić stanowisko skarżącego, że udzielenie przybicia nie przenosi prawa własności, a jedynie powoduje uzyskanie przez licytanta, któremu takiego przybicia udzielono, prawa do uzyskania postanowienia o przyznania mu własności nieruchomości po spełnieniu warunków licytacyjnych co do zapłaty ceny, i dopiero ono własność przenosi. Organ prowadzący postępowanie w przedmiocie zezwolenia na realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych dokonywał publicznych obwieszczeń mających za przedmiot również przedmiotową nieruchomość. Organ zatem powinien był w dacie udzielenia przybicia ustalić stan prawny nieruchomości, aby zapobiec ewentualnym nieprawidłowościom, czego nie uczynił.
Sumując, nie można podzielić stanowiska organu, że treść art. 110f ustawy egzekucyjnej, stanowiła podstawę do kontunuowania postępowania egzekucyjnego i niejako zwalniała organ egzekucyjny z czynienia wskazanych wyżej ustaleń określonych także we wskazanym wyżej wyroku NSA.
W tych okolicznościach, Sąd uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie z 25 maja 2023 r. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. z uwagi na naruszenie prawa materialnego oraz uchybienia procesowe, które miały wpływ na wynik sprawy.
Z uwagi na brak wniosku, nie było natomiast podstaw do rozstrzygania o kosztach postępowania, pomimo uwzględnienia skargi (por. art. 210 § 1 i 2 p.p.s.a.).
Organ ponownie rozpoznając sprawę uwzględni powyższe rozważania i uwagi Sądu. Przede wszystkim ustali stan prawny nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] (lub działek nr [...], nr [...]) w dacie udzielenia przybicia oraz postanowienia z 10 stycznia 2022 r. mając na uwadze, że treść art. 110f § 1 ustawy egzekucyjnego nie pozwala na wyłączenie skutków "wywłaszczeniowych" decyzji Prezydenta Miasta L. z 18 listopada 2021 r.