W ocenie organu, zaskarżone postanowienie zawiera wszystkie elementy, o których mowa w art. 124 § 1 k.p.a., w tym również spełniono wymóg jego podpisania przez uprawnioną osobę. Postanowienie zawiera bowiem podpis i pieczęć z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania rozstrzygnięcia przez Dyrektora Oddziału ZUS. W takich przypadkach należy domniemywać prawdziwość danych wynikających z treści tych dokumentów.
W skardze na powyższe postanowienie B. B. wniosła o jego uchylenie. Podniosła, że w zaskarżonym postanowieniu wadliwie określono stronę – powinien nią być ZUS z siedzibą w Warszawie, zaś ZUS Oddział w Lublinie ma inny numer NIP i Regon. Oba te podmioty mają inny status prawny. Oddział ZUS w Lublinie nie ma osobowości prawnej, jest częścią ZUS z siedzibą w Warszawie i nie ma ustawowych uprawnień do reprezentowania ZUS z siedzibą w Warszawie. Skoro ZUS jest wierzycielem, to tytuły wykonawcze wydane zostały przez nieuprawnioną jednostkę organizacyjną, która przekracza uprawnienia ustawowe, zaś postępowanie jest nieważne.
Skarżąca zażądała wstrzymania wszelkich egzekucji z jej świadczenia emerytalnego. Wskazała, że jej dochody są niższe niż minimalna kwota wolna od egzekucji z rachunku bankowego dla osób pracujących. Podkreśliła nierówność w traktowaniu emerytów i osób pracujących, co narusza art. 32 Konstytucji RP oraz prawo międzynarodowe zakazujące dyskryminacji. Zażądała skierowania do Trybunału Konstytucyjnego zapytania w przedmiocie niezgodności z art. 32 Konstytucji RP ustawy o Funduszu Ubezpieczeń Społecznych w zakresie kwot wolnych od egzekucji z emerytur i rent.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, popierając stanowisko prezentowane w zaskarżonej decyzji.
Postanowieniem z dnia 14 sierpnia 2024 r. do sprawy – na wniosek skarżącej – dopuszczono w charakterze uczestnika Stowarzyszenie I.
Zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału z dnia 16 sierpnia 2024 r. sprawa skierowana została do rozpoznania w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a. (szczegółowo podstawy tej decyzji przedstawiono skarżącej w piśmie z dnia 11 września 2024 r.).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:
Skarga jest niezasadna, bowiem zaskarżone postanowienie odpowiada prawu.
Przedmiotem oceny było postanowienie organu o odmowie umorzenia postępowania egzekucyjnego, wydane po rozpoznaniu wniosku skarżącej w tym przedmiocie.
Podstawę prawną zaskarżonego postanowienia stanowiły przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (dalej u.p.e.a.), w brzmieniu obowiązującym po 30 lipca 2020 r. (ustawa zmieniająca - Dz.U. z 2019, poz. 2070). Przesłanki umorzenia postępowania egzekucyjnego uregulowane są w art. 59 § 1 u.p.e.a. Zgodnie z tym przepisem, postępowanie egzekucyjne umarza się w całości albo w części w przypadku:
1) niedopuszczalności egzekucji administracyjnej, w tym ze względu na zobowiązanego;
2) niewykonalności obowiązku o charakterze niepieniężnym;
3) niespełnienia w tytule wykonawczym wymogów określonych w art. 27;
4) śmierci zobowiązanego, gdy obowiązek:
a) jest ściśle związany ze zobowiązanym,
b) nie jest ściśle związany ze zobowiązanym, a egzekucja jest prowadzona wyłącznie z prawa majątkowego, które wygasło wskutek śmierci zobowiązanego;
5) gdy postępowanie egzekucyjne zawieszone na żądanie wierzyciela nie zostało podjęte przed upływem 12 miesięcy od dnia zgłoszenia tego żądania;
6) gdy z wnioskiem o umorzenie postępowania egzekucyjnego wystąpi wierzyciel;
7) gdy odrębne ustawy tak stanowią.
Jak wynika natomiast z art. 59 § 2 u.p.e.a., postępowanie egzekucyjne może być umorzone w przypadku, gdy dalsza egzekucja administracyjna będzie bezskuteczna z powodu braku majątku lub źródła dochodu zobowiązanego, z których jest możliwe wyegzekwowanie środków pieniężnych przewyższających koszty egzekucyjne. Zgodnie z art. 59 § 4 u.p.e.a. umorzenie postępowania egzekucyjnego może nastąpić na wniosek zobowiązanego, wierzyciela lub z urzędu. Umorzenie postępowania egzekucyjnego może nastąpić, jeżeli zaistnieje co najmniej jedna z przesłanek wymienionych w art. 59 § 1 u.p.e.a.
Jak wskazuje się w literaturze przedmiotu, istotą umorzenia postępowania egzekucyjnego jest przerwanie postępowania, uchylenie dokonanych czynności egzekucyjnych oraz rozstrzygnięcie o dalszym nieprowadzeniu postępowania. Instytucja ta ma na celu zakończenie postępowania egzekucyjnego, najczęściej z przyczyn natury formalnej, gdy w danej, konkretnej sytuacji zaistniałej w jego toku wykonanie obowiązku przez zobowiązanego jest niemożliwe lub niedopuszczalne. Co do zasady umorzenie postępowania egzekucyjnego oznacza, że nie jest realizowany jego cel z powodu wystąpienia przyczyn niedopuszczalności prowadzenia (vide P. Pietrasz [w:] D. R. Kijowski (red.), Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Komentarz, System Informacji Prawnej Lex, tezy do art. 59 u.p.e.a.).
Organ egzekucyjny, prowadząc postępowanie egzekucyjne, powinien weryfikować czy może być ono prowadzone i czy nie występują przyczyny niedopuszczalności egzekucji o trwałym charakterze. Skoro więc do chwili złożenia przez skarżącego wniosku o umorzenie organ prowadził postępowanie egzekucyjne, to jednoznacznym jest, że sam z urzędu nie stwierdził przesłanek uzasadniających wydanie postanowienia o jego umorzeniu. Powyższa uwaga czyni uzasadnionym twierdzenie, że skoro zobowiązany żąda umorzenia postępowania egzekucyjnego, to jego obowiązkiem jest wskazanie, na jakiej konkretnie przesłance opiera swoje żądanie, zaś rzeczą organu nie jest ocena każdej z przesłanek umorzenia postępowania egzekucyjnego wymienionych w wyżej cytowanym przepisie (choć w niniejszej sprawie ocena organu była najszersza z możliwych i odnosiła się do każdej ze wskazanych w przepisie podstaw umorzenia), ale ocena zasadności żądania opartego na skonkretyzowanej przez zobowiązanego przesłance.
Umorzenie postępowania egzekucyjnego jest konsekwencją stwierdzenia, że postępowanie to nie może być prowadzone i że przyczyny tego stanu rzeczy mają charakter trwały, a nie przejściowy.
Skarżąca we wniosku wskazała na niedopuszczalność wszczęcia i prowadzenia wobec niej postępowania egzekucyjnego. Podniosła, że tytuły wykonawcze nie powinny zostać wystawione, bowiem uważa się za płatnika składek KRUS. Ponadto, w ocenie skarżącej, wierzycielem i organem egzekucyjnym powinien być Zakład Ubezpieczeń Społecznych w Warszawie, nie zaś Oddział Zakładu w Lublinie, co także stanowi o niedopuszczalności egzekucji. Dodatkowo skarżąca zarzuciła, że skierowane do egzekucji tytuły wykonawcze nie spełniają warunków formalnych, o jakich mowa w ustawie egzekucyjnej (art. 27 u.p.e.a.), a zatem nie mogą stanowić podstawy prowadzenia wobec niej czynności egzekucyjnych.
Jak wynika z akt sprawy i treści zaskarżonego postanowienia – skarżąca od 1 stycznia 1999 r. podlegała ubezpieczeniom społecznym jako osoba prowadząca pozarolniczą działalność gospodarczą (vide m.in. wyrok SA w Lublinie z dnia 25 lutego 2016 r., sygn. akt [...]). W decyzji z dnia 3 listopada 2005 r. Prezes KRUS stwierdził ustanie ubezpieczenia społecznego rolników dla B. B. od 1 stycznia 1998 r. Decyzja ma charakter ostatecznej i prawomocnej. Podlegała ona kontroli sądowej. Z uwagi na powstałe zadłużenie z tytułu składek FUS i FUZ oraz FPiFGŚP za okres od czerwca 2016 r. do maja 2020 r. wierzyciel – Zakład Ubezpieczeń Społecznych, kierując się art. 24 ust. 2 ustawy z 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 423, dalej: u.s.u.s.), podjął czynności związane z przymusowym ściągnięciem tej należności. Wysokość zadłużenia została określona w decyzjach organu (szczegółowo wymienionych w treści postanowienia), które stały się prawomocne. W decyzjach tych organ wskazał, że w przypadku nieuregulowania zadłużenia będzie ono dochodzone w trybie postępowania egzekucyjnego, a prawomocne decyzje będą stanowić podstawę do wystawienia tytułów wykonawczych bez uprzedniego doręczenia upomnienia (rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 30 października 2014 r. w sprawie określenia należności pieniężnych, których egzekucja może być wszczęta bez uprzedniego doręczenia upomnienia, Dz.U. z 2023 r., poz. 1626, t.j.). Wierzyciel wystawił na ich podstawie tytuły wykonawcze (szczegółowo wymienione w postanowieniu). Organ egzekucyjny dokonał na podstawie każdego z tytułów zajęcia świadczenia emerytalnego zobowiązanej. Zawiadomienia o zajęciu wraz z odpisem tytułów wykonawczych zostały skutecznie doręczone – jak wskazano w treści postanowienia i co wynika z akt sprawy, a nie jest przedmiotem kwestionowania przez stronę – skarżącej B. B.. Dłużnik zajętej wierzytelności (organ rentowy) zawiadomił organ egzekucyjny o przeszkodzie w realizacji zajęcia w postaci zbiegu egzekucji. Ostatecznie Dyrektor Oddziału ZUS w Lublinie został wyznaczony do łącznego prowadzenia obu egzekucji – administracyjnej i sądowej. W toku tego postępowania dokonuje potrąceń ze świadczenia emerytalnego skarżącej, z uwzględnieniem kwoty wolnej od zajęcia.
W ocenie Sądu organy zasadnie oceniły, że skarżąca nie wykazała istnienia tych okoliczności faktycznych, które jej zdaniem mają się składać na przesłankę umorzenia postępowania egzekucyjnego w postaci niedopuszczalności egzekucji, a na które wprost powoływała się w piśmie. Wbrew twierdzeniu skarżącej, z akt sprawy wynika, że od stycznia 1998 r. nie spełnia warunków do objęcia ubezpieczeniem społecznym rolników, natomiast od 1 stycznia 1999 r. była płatnikiem składek ZUS. Nieopłacone w terminie należności z tytułu składek stały się zaległością, zaś wierzyciel – Zakład Ubezpieczeń Społecznych miał prawo i obowiązek ich egzekwowania w trybie przymusowym (art. 6 § 1 u.p.e.a.). Początkiem dla tego procesu było wystawienie tytułów wykonawczych i ich skierowanie do egzekucji.
Zgodnie z art. 1a pkt 13 u.p.e.a., wierzycielem jest podmiot uprawniony do żądania wykonania obowiązku lub jego zabezpieczenia w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym lub zabezpieczającym. Organem egzekucyjnym (art. 1a pkt 7 u.p.e.a.) jest natomiast organ uprawniony do stosowania w całości lub w części określonych w ustawie środków służących doprowadzeniu do wykonania przez zobowiązanych ich obowiązków o charakterze pieniężnym lub obowiązków o charakterze niepieniężnym oraz zabezpieczania wykonania tych obowiązków.
Jak wynika z art. 24 ust. 2 u.s.u.s., składki oraz odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkowa opłata, zwane "należnościami z tytułu składek", nieopłacone w terminie podlegają potrąceniu ze świadczeń z ubezpieczeń społecznych wypłacanych przez Zakład lub ściągnięciu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji lub egzekucji sądowej.
W niniejszej sprawie wierzycielem i organem egzekucyjnym jest w istocie ten sam organ – Zakład Ubezpieczeń Społecznych. Organ ten został też wskazany w tytułach wykonawczych jako wierzyciel (zob. art. 83c ust. 1a u.s.u.s.). Jest on państwową jednostką organizacyjną i posiada osobowość prawną (art. 66 ust. 1 u.s.u.s.). Siedzibą Zakładu jest miasto stołeczne Warszawa, ale w terenie Zakład działa poprzez swoje jednostki organizacyjne – oddziały (art. 67 ust. 1 i art. 122 ust. 3 pkt 2 u.s.u.s.). Właściwość oddziału wyznacza miejsce zamieszkania płatnika składek. Do zakresu działania Zakładu (a zatem także i jego terenowej jednostki organizacyjnej, w tym wypadku Oddziału Zakładu w Lublinie) należy m.in. wymierzanie i pobieranie składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, jak też prowadzenie rozliczeń z płatnikami składek z tytułu należnych składek i wypłacanych przez nich świadczeń podlegających finansowaniu z funduszy ubezpieczeń społecznych lub innych źródeł (art. 68 ust. 1 pkt 1 lit c) i d) u.s.u.s.) oraz kontrola wykonywania przez płatników składek i przez ubezpieczonych obowiązków w zakresie ubezpieczeń społecznych oraz innych zadań zleconych (art. 68 ust. 1 pkt 6 u.s.u.s.), a wreszcie – zgodnie z cytowanym już art. 24 u.s.u.s. - inicjowanie postępowania zmierzającego do przymusowego wykonania tych obowiązków.
Wbrew stanowisku skarżącej, organ uzasadnił podstawę występowania Dyrektora Oddziału ZUS w Lublinie w charakterze organu egzekucyjnego (art. 19 § 4 u.p.e.a. w zw. z pkt 16 załącznika do rozporządzenia Ministra Finansów w sprawie siedzib i właściwości rzeczowej oraz miejscowej dyrektorów oddziałów Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wyznaczonych do działania jako organy egzekucyjne z dnia 2 września 2016 r., Dz.U. z 2016 r., poz. 1411). Skarżąca zamieszkuje na terenie Gminy [...], a zatem miejscowo właściwym do prowadzenia wobec niej egzekucji był Dyrektor Oddziału ZUS w Lublinie.
Powyższe oznacza, że tytuły wykonawcze posiadają podstawę prawną i zostały wystawione przez właściwy podmiot. Kwestia działania w sprawie oddziału ZUS była wielokrotnie wyjaśniana skarżącej, także w zapadłych w innych sprawach wyrokach sądowych.
W ocenie Sądu, niezasadne jest również twierdzenie skarżącej, że w sprawie istnieją podstawy umorzenia postępowania egzekucyjnego wskazane w art. 59 § 1 pkt 3 u.p.e.a. Wystawione tytuły wykonawcze spełniają wszystkie wymogi wskazane w art. 27 u.p.e.a. W szczególności, zawierają oznaczenie wierzyciela i organu egzekucyjnego, wskazują dane osobowe zobowiązanego oraz treść podlegającego egzekucji obowiązku (wysokość kwoty głównej, odsetek i kosztów egzekucyjnych), jak również datę wystawienia tytułu, podpis, imię i nazwisko oraz stanowisko służbowe osoby upoważnionej do działania w imieniu wierzyciela. Tytuły zostały wystawione na obowiązującym formularzu i zawierają wszystkie niezbędne pouczenia, skierowane do zobowiązanego oraz klauzulę organu egzekucyjnego o skierowaniu do egzekucji administracyjnej. Tytuły wykonawcze zostały doręczone zobowiązanej.
W kontekście podnoszonego w sprawie zarzutu, że stanowiące podstawę tytułów wykonawczych decyzje nie zostały właściwie podpisane przez pracownika organu wskazać trzeba, że decyzje te podlegały kontroli sądów, które nie stwierdziły takich braków. Pod ich treścią znajdują się co prawda nieczytelne podpisy pracowników organu upoważnionych do ich wydania, ale szczegółowe dane w zakresie imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego autora wynikają z treści imiennej pieczęci przynależnej do tego pracownika. Dane te należycie identyfikują pracownika (a jest to zasadniczy cel, jakiemu służy obowiązek złożenia podpisu), nie sposób zatem uznać, że skarżąca pozostaje nieświadoma, kto w jej sprawie sporządził dokument. Cytowane przez skarżącą orzeczenie Sądu Najwyższego zapadło w ściśle określonym stanie faktycznym i nie może zostać uznane za kreujące określoną zasadę. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Sądu Najwyższego, orzeczenie należy uznać za podpisane, nawet jeżeli podpis jest nieczytelny. W postanowieniu z dnia 11 grudnia 2018 r. (sygn. III KO 130/18) Sąd Najwyższy wprost stwierdził, że orzeczenie należy uznać za podpisane, nawet jeżeli podpis pod wyrokiem jest nieczytelny. W obowiązującym ustawodawstwie nie ma wyraźnego wskazania, jaka ma być treść podpisu i w jaki sposób ma być wykonany (wyrok SN z 24 sierpnia 2021r., VI Ka 465/20). Powyższy problem był też przedmiotem analizy w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. W wyroku z 27 października 2016r., sygn. akt II OSK 164/15 NSA stwierdził, powołując orzecznictwo sądów administracyjnych oraz Sądu Najwyższego, że prawne i praktyczne znaczenie podpisu polega na tym, że podpis pozwala na identyfikację osoby wydającej rozstrzygnięcie. Istota podpisu sprowadza się do utożsamienia się organu z treścią decyzji (postanowienia). Ponadto podpis służy do zidentyfikowania osoby, która działa w imieniu organu, przez co umożliwia weryfikację uprawnień danej osoby do wydawania decyzji. Pod pojęciem podpisu należy więc rozumieć znak ręczny określonej osoby, pozwalający, dzięki jego indywidualnym cechom, na identyfikację tej osoby. Nie musi obejmować pełnego nazwiska, gdyż w praktyce stosowany jest najczęściej skrót (podpis nieczytelny). Wprawdzie ww. wyrok dotyczył art. 124 § 1 k.p.a., zgodnie z którym postanowienie, wydawane w toku postępowania administracyjnego, powinno zawierać podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do jego wydania, ale przywołane uwagi znajdują zastosowanie także do przepisów u.p.e.a. (zob. wyrok NSA z dnia 5 marca 2024 r., sygn. akt I GSK482/20).
Powyższe oznacza, że podniesione w skardze zarzuty nie powodują, że zaskarżone postanowienie może zostać uznane za sprzeczne z prawem. Niezależnie od podniesionych przez skarżącą we wniosku o umorzenie postępowania kwestii organ dokonał oceny każdej z wymienionych w art. 59 u.p.e.a. przesłanek, zasadnie stwierdzając, że w realiach sprawy nie zaistniała żadna z nich. Organ egzekucyjny zastosował jeden ze środków egzekucyjnych przewidzianych w ustawie egzekucyjnej dla egzekucji świadczeń pieniężnych, tj. w art. 1a pkt 12 lit. a) tiret 3 u.p.e.a. - egzekucję ze świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego oraz ubezpieczenia społecznego, a także z renty socjalnej. Wierzyciel nie zgłosił wniosku o zawieszenie postępowania egzekucyjnego, ani o jego umorzenie. Odrębne ustawy nie zawierają uregulowań, które stanowiłyby podstawę wniosku o umorzenie postępowania. Nie sposób uznać, że dalsza egzekucja administracyjna będzie bezskuteczna, bowiem skarżąca posiada stały dochód z tytułu zajętego świadczenia emerytalnego, z którego organ egzekucyjny dokonuje comiesięcznych potrąceń.
Twierdzenia skarżącej, zgodnie z którym inne określenie progów dla kwot wolnych od zajęcia dla osób pracujących i dla emerytów jest dyskryminacją uznać należy za uwagi de lege ferenda. Sądy administracyjne są natomiast obowiązane działać w granicach ustanowionego prawa, a w ramach kontroli działalności administracji publicznej stosują środki określone w ustawie (art. 3 § 1 p.p.s.a.). Równocześnie Sąd nie dostrzega istnienia podstawy do wystąpienia z pytaniem do TK w sprawie oceny konstytucyjności art. 141 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U. z 2024 r., poz. 1631 t.j.).
Mając na uwadze powyższe i jednocześnie podzielając stanowisko organu o braku przesłanek umorzenia postępowania wynikających z art. 59 § 1 i 2 u.p.e.a., Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w wyroku.