Skarżąca wystąpiła o pomoc publiczną przewidzianą w przepisie art. 31zo ust. 10 ustawy o COVID-19. Zdaniem organu, pomoc może zostać przyznana przedsiębiorstwu, które nie znajdowało się w dniu 31 grudnia 2019 r. i w dacie złożenia wniosku w trudnej sytuacji, w rozumieniu rozporządzenia Komisji (UE) nr 651/2014 z dnia 17 czerwca 2014 r., uznającego niektóre rodzaje pomocy za zgodne z rynkiem wewnętrznym w zastosowaniu art. 107 i 108 Traktatu (Dz. Urz. UE L 187 z 26 czerwca 2014r.). Uznano, że skarżąca znajduje się w takiej sytuacji, ponieważ na dzień 31 grudnia 2019 r. kwota jej kapitału zakładowego wynosiła 5.000 zł, zaś wysokość skumulowanej straty – 276.488,73 zł.
Zgodnie z art. 31zo ust. 10 ustawy o COVID-19 (w brzmieniu jak w Dz.U. z 2024 r., poz. 340, t.j.), na wniosek płatnika składek prowadzącego, na dzień 30 września 2020 r., działalność oznaczoną według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007, jako rodzaj przeważającej działalności, kodami 47.71.Z, 47.72.Z, 47.81.Z, 47.82.Z, 47.89.Z, 49.32.Z, 49.39.Z, 56.10.A, 56.10.B, 56.2l.Z, 56.29.Z, 56.30.Z, 59.11.Z, 59.12.Z, 59.13.Z, 59.14.Z, 59.20.Z, 74.20.Z, 77.2l.Z, 79.90.A, 79.90.C, 82.30.Z, 85.5l.Z, 85.52.Z, 85.53.Z, 85.59.A, 85.59.B, 86.10.Z w zakresie działalności leczniczej polegającej na udzielaniu świadczeń w ramach lecznictwa uzdrowiskowego, o którym mowa w art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych, lub realizowanej w trybie stacjonarnym rehabilitacji leczniczej, 86.90.A, 86.90.D, 90.01.Z, 90.02.Z, 90.04.Z, 91.02.Z, 93.11.Z, 93.13.Z, 93.19.Z, 93.2l.Z, 93.29.A, 93.29.B, 93.29.Z, 96.01.Z, 96.O4.Z, zwalnia się z obowiązku opłacania należnych składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych, za okres od dnia 1 listopada 2020 r. do dnia 30 listopada 2020 r. wykazanych w deklaracji rozliczeniowej złożonej za ten miesiąc, jeżeli był zgłoszony jako płatnik składek do dnia 30 czerwca 2020 r. i przychód z tej działalności w rozumieniu przepisów podatkowych uzyskany w listopadzie 2020 r. był niższy co najmniej o 40% w stosunku do przychodu uzyskanego w listopadzie 2019r.
Przepis art. 31zp ust. 1 pkt 4 ww. ustawy określa, że wniosek o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, należnych za okres od dnia 1 listopada 2020 r. do dnia 31 listopada 2020 r., zwany dalej "wnioskiem o zwolnienie z opłacania składek", płatnik składek przekazuje do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, nie później niż do dnia 31 styczna 2021 r. Przy czym Zakład Ubezpieczeń Społecznych zwalnia z ww. obowiązku w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia przesłania deklaracji rozliczeniowej lub imiennych raportów miesięcznych należnych za ostatni miesiąc wskazany we wniosku o zwolnienie z opłacania składek, a w przypadku gdy płatnik składek zwolniony jest z obowiązku ich składania - w terminie nie dłuższym niż 30 dni od terminu, w którym powinna być opłacona składka za ostatni miesiąc wskazany we wniosku o zwolnienie z opłacania składek (art. 31zq ust. 2 ustawy o COVID-19). O zwolnieniu organ informuje płatnika składek (art. 31zq ust. 5 ustawy o COVID-19). Odmowa zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek następuje w drodze decyzji (art. 31zq ust. 7), od której - zgodnie z art. 31zq ust. 8 ustawy o COVID-19 - płatnikowi składek przysługuje prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego dotyczące odwołań od decyzji oraz ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
W kontekście omawianego instrumentu wsparcia (zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek) fundamentalne znaczenie ma norma prawna zawarta w art. 15zzzh pkt 1 ustawy o COVID-19. W przepisie tym określono, iż wsparcie, o którym mowa m.in. w art. 31zo - zgodne z warunkami zawartymi w Komunikacie Komisji – Tymczasowe ramy środków pomocy państwa w celu wsparcia gospodarki w kontekście trwającej epidemii COVID-19 (2020/C 91 I/01) (Dz. Urz. UE C 91I z 20 marca 2020r., str. 1) stanowi pomoc publiczną mającą na celu zaradzenie poważnym zaburzeniom w gospodarce.
Krajowy ustawodawca chcąc, aby wymienione w powołanym przepisie instrumenty wsparcia w czasie trwającej epidemii (m.in. zwolnienie od obowiązku opłacania należności z tytułu składek), stanowiące pomoc publiczną w rozumieniu prawa wspólnotowego, nie naruszały postanowień art. 107 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej z 25 marca 1957 r. (Dz. U. z 2004 r. Nr 90, poz. 864/2 ze zm., dalej: TFUE), zawarł odesłanie do powołanego Komunikatu Komisji Europejskiej. W ten sposób, z jednej strony konkretne instrumenty wsparcia w dobie kryzysu wywołanego epidemią COVID-19 wprowadzono do polskiego porządku prawnego mocą przepisu rangi ustawowej, z drugiej - zaznaczono, że odpowiadają one wspólnym dla wszystkich krajów członkowskich UE warunkom przyznawania pomocy publicznej określonym w powołanym Komunikacie Komisji, z trzeciej zaś doprecyzowano, że wsparcie to - jako dopuszczalna pomoc publiczna - ma na celu zaradzenie poważnym zaburzeniom w gospodarce. Powyższe znajduje potwierdzenie w treści Komunikatu Komisji (UE), którego pkt 2.18 wskazuje, że: "biorąc pod uwagę, że epidemia COVID-19 dotyka wszystkie państwa członkowskie, a wprowadzone przez nie środki ograniczające rozprzestrzenianie epidemii negatywnie wpływają na sytuację przedsiębiorstw, Komisja uważa, że pomoc państwa jest uzasadniona i może zostać uznana za zgodną z rynkiem wewnętrznym na podstawie art. 107 ust. 3 lit. b) TFUE przez określony czas w celu zaradzenia niedoborowi płynności wśród przedsiębiorstw oraz zagwarantowania, że zakłócenia spowodowane epidemią COVID-19 nie zagrożą ich rentowności, szczególnie jeśli chodzi o MŚP." Dalej, w pkt 2.19 stwierdzono, że: "W niniejszym komunikacie Komisja określa warunki zgodności z rynkiem wewnętrznym, które będzie stosowała w odniesieniu do pomocy przyznanej przez państwa członkowskie na podstawie art. 107 ust. 3 lit. b) TFUE. Państwa członkowskie muszą zatem wykazać, że środki pomocy państwa zgłoszone Komisji na mocy niniejszego komunikatu są konieczne, odpowiednie i proporcjonalne, aby zaradzić poważnym zaburzeniom w gospodarce danego państwa członkowskiego, oraz że wszystkie warunki określone w niniejszym komunikacie są w całości spełnione."
Analizując treść art. 15zzzh ustawy o COVID-19 stwierdzić należy, że przepis ten zawiera podwójne odesłanie. Po pierwsze, odsyła do Komunikatu Komisji, który to z kolei wskazując jakim przedsiębiorstwom pomocy nie można udzielić, odsyła do legalnej definicji pojęcia "przedsiębiorstwa znajdującego się w trudnej sytuacji", zawartej w art. 2 pkt 18 rozporządzenia Komisji (UE) nr 651/2014. Komunikat Komisji w pierwotnym brzmieniu (z 20 marca 2020 r.) w pkt 3.1.22.c. wskazywał, że pomoc może zostać przyznana przedsiębiorstwu, które nie znajdowało się w trudnej sytuacji (w rozumieniu rozporządzenia Komisji (UE) nr 651/2014) w dniu 31 grudnia 2019 r.; może być ona przyznana przedsiębiorstwom, które nie znajdują się w trudnej sytuacji lub przedsiębiorstwom, które nie znajdowały się trudnej sytuacji w dniu 31 grudnia 2019 r., ale które później napotkały trudności lub znalazły się w trudnej sytuacji z powodu epidemii COVID-19. Zgodnie zaś z art. 2 pkt 18 rozporządzenia Komisji (UE) nr 651/2014 "przedsiębiorstwo znajdujące się w trudnej sytuacji" oznacza przedsiębiorstwo, wobec którego zachodzi co najmniej jedna z poniższych okoliczności:
a) w przypadku spółki z ograniczoną odpowiedzialnością (innej niż MŚP, które istnieje od mniej niż trzech lat lub, do celów kwalifikowalności pomocy na finansowanie ryzyka, MŚP w okresie siedmiu lat od daty pierwszej sprzedaży komercyjnej, które kwalifikuje się do inwestycji w zakresie finansowania ryzyka w następstwie przeprowadzenia procedury due diligence przez wybranego pośrednika finansowego), w przypadku gdy ponad połowa jej subskrybowanego kapitału zakładowego została utracona w efekcie zakumulowanych strat. Taka sytuacja ma miejsce, gdy w wyniku odliczenia od rezerw (i wszystkich innych elementów uznawanych za część środków własnych przedsiębiorstwa) zakumulowanych strat powstaje ujemna skumulowana kwota, która przekracza połowę subskrybowanego kapitału zakładowego. Do celów niniejszego przepisu "spółka z ograniczoną odpowiedzialnością" odnosi się w szczególności do rodzajów jednostek podanych w załączniku I do dyrektywy 2013/34/UE 45, a "kapitał zakładowy" obejmuje, w stosownych przypadkach, wszelkie premie emisyjne;
b) w przypadku spółki, w której co najmniej niektórzy członkowie ponoszą nieograniczoną odpowiedzialność za jej zadłużenie (innej niż MŚP, które istnieje od mniej niż trzech lat lub, do celów kwalifikowalności pomocy na finansowanie ryzyka, MŚP w okresie siedmiu lat od daty pierwszej sprzedaży komercyjnej, które kwalifikuje się do inwestycji w zakresie finansowania ryzyka w następstwie przeprowadzenia procedury due diligence przez wybranego pośrednika finansowego), w przypadku gdy ponad połowa jej kapitału wykazanego w sprawozdaniach finansowych tej spółki została utracona w efekcie zakumulowanych strat. Do celów niniejszego przepisu "spółka, w której co najmniej niektórzy członkowie ponoszą nieograniczoną odpowiedzialność za jej zadłużenie" odnosi się w szczególności do rodzajów jednostek wymienionych w załączniku II do dyrektywy 2013/34/UE;
c) w sytuacji, gdy przedsiębiorstwo podlega zbiorowemu postępowaniu w związku z niewypłacalnością lub spełnia kryteria na mocy obowiązującego prawa krajowego, by zostać objętym zbiorowym postępowaniem w związku z niewypłacalnością na wniosek jej wierzycieli;
d) w sytuacji, gdy przedsiębiorstwo otrzymało pomoc na ratowanie i nie spłaciło do tej pory pożyczki ani nie zakończyło umowy o gwarancję lub otrzymało pomoc na restrukturyzuję i nadal podlega planowi restrukturyzacyjnemu;
e) w przypadku przedsiębiorstwa, które nie jest MŚP, jeśli w ciągu ostatnich dwóch lat: 1) stosunek księgowej wartości kapitału obcego do kapitału własnego tego przedsiębiorstwa przekracza 7,5 oraz 2) wskaźnik pokrycia odsetek zyskiem EBITDA tego przedsiębiorstwa wynosi poniżej 1,0.
Jak wynika z powołanego art. 2 pkt 18 rozporządzenia nr 651/2014, do uznania przedsiębiorstwa za będące w trudnej sytuacji wystarczy, by spełniało jedną z przesłanek określonych w tym przepisie.
Organ nie wziął jednak pod uwagę, że jego obowiązkiem było uwzględnienie stanu prawnego - w omawianym zakresie warunków uznania pomocy publicznej za dopuszczalną - na dzień orzekania (zob. wyroki NSA z dnia 19 stycznia 2022 r., sygn. akt I GSK 1127/21, z dnia 23 maja 2023 r., sygn. akt I GSK 1675/21).
Organ pominął fakt, że Komisja Europejska w dniu 8 maja 2020 r. przyjęła Drugie zmiany Komunikatu, aby jeszcze bardziej ułatwić przedsiębiorstwom dotkniętym kryzysem dostęp do kapitału i płynności. W dniu 29 czerwca 2020 r. przyjęła Trzecie zmiany, aby dalej wspierać mikroprzedsiębiorstwa, małe przedsiębiorstwa i start-up’y oraz aby pobudzić inwestycje prywatne. W dniu zaś 13 października 2020 r. przyjęła Czwarte zmiany, aby przedłużyć okres stosowania tymczasowych ram prawnych oraz umożliwić pomoc obejmującą niepokryte koszty stałe przedsiębiorstw dotkniętych kryzysem. Głównym celem tymczasowych ram było zapewnienie ukierunkowanego wsparcia dla zwykle rentownych przedsiębiorstw, które z powodu epidemii COVID-19 znalazły się w trudnej sytuacji finansowej.
Trzecie zmiany Komunikatu Komisji (UE) w tymczasowych ramach środków pomocy państwa w celu wsparcia gospodarki w kontekście trwającej epidemii COVID-19 (Dz.Urz. UE.C.2020 poz. 218 str. 3 z dnia 2 lipca 2020r.) (z mocą obowiązującą od 29 czerwca 2020 r.), jako akt jednorazowy, zmieniły brzmienie Komunikatu Komisji (2020/C 91 I/01). Wprowadziły do punktu 3.1 jednostkę redakcyjną 3.1.22 lit.ca. Komisja wskazała w niej, że w drodze odstępstwa od powyższych przepisów, pomoc można przyznać mikroprzedsiębiorstwom i małym przedsiębiorstwom (w rozumieniu załącznika I do ogólnego rozporządzenia w sprawie wyłączeń grupowych), które w dniu 31 grudnia 2019 r. już znajdowały się w trudnej sytuacji, pod warunkiem że nie są one objęte zbiorowym postępowaniem upadłościowym na podstawie prawa krajowego oraz nie otrzymały pomocy na ratowanie (która nie została spłacona), ani pomocy na restrukturyzację (i nadal podlegają planowi restrukturyzacji), a także pomocy z sekcji 3.9 i 3.10, gdzie nie bada się w ogóle sytuacji finansowej przedsiębiorstw. W opisanych powyżej sytuacjach status MŚP powinien być zatem ustalany zgodnie z przepisami załącznika 1 do rozporządzenia w sprawie wyłączeń blokowych.
Trzecie zmiany Komunikatu zostały opublikowane w dniu 2 lipca 2020 r., ze skutkami wejścia w życie 29 czerwca 2020 r.
Zgodnie z zasadą praworządności (art. 6 k.p.a.), mającą walor zasady konstytucyjnej (art. 7 Konstytucji RP), organy administracji mają obowiązek działać na podstawie i w granicach prawa. Działanie na podstawie prawa, to działanie na podstawie przepisów prawa obowiązujących w dniu wydawania decyzji administracyjnej. Zasada praworządności nakłada zatem na organy orzekające obowiązek ustalenia mocy wiążącej przepisu prawa w dniu wydania decyzji. Po ustaleniu mocy obowiązującej przepisu prawa, organy powinny podjąć czynności w celu ustalenia stanu faktycznego w sprawie, do którego zastosowany zostać powinien przepis obowiązujący w dniu orzekania. To zaś implikuje w szczególności powinność rozpoznawania i rozstrzygania spraw przez organy administracji na gruncie obowiązującego aktualnie (tj. na dzień orzekania przez dany organ) stanu prawnego (zob. wyrok NSA z dnia 7 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 3977/18). Organy są zobowiązane orzekać, uwzględniając stan prawny z daty wydania decyzji, co wynika wprost z art. 6 k.p.a., jak i przede wszystkim art. 7 Konstytucji RP (wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1019/19).
W zakresie wejścia w życie Komunikatu Komisji – Trzeciej zmiany Komunikatu bak było przepisów intertemporalnych, a zatem organ wydając zaskarżoną decyzję miał obowiązek uwzględnić treść art. 15 zzzh ust. 1 pkt 1 ustawy o COVID-19 kształtowaną przez tę zmianę.
Tymczasem organ nie odniósł się do żadnej ze zmian Komunikatu w zaskarżonej decyzji (a do chwili orzekania dokonano ich osiem w trybie aktów jednorazowych, przy czym opisaną regułę umożliwiającą przyznanie wsparcia związanego z trwającą epidemią COVID-19 mikroprzedsiębiorstwom i małym przedsiębiorstwom, które na koniec 2019 r. znajdowały się w trudnej sytuacji, utrzymały kolejne zmiany Komunikatu Komisji). Nie uczyniono tego również w decyzji pierwszoinstancyjnej.
Podkreślenia wymaga, że odesłanie zawarte w art. 15zzzh ustawy o COVID-19 ma charakter dynamiczny co oznacza, że jest odesłaniem do obowiązujących unormowań (tak m.in. wyroki WSA: w Poznaniu z dnia 27 maja 2021 r., sygn. akt III SA/Po 489/21, w Gliwicach z dnia 19 lipca 2021 r., sygn. akt III SA/Gl 566/21, w Gdańsku z dnia 25 sierpnia 2021 r., sygn. akt I SA/Gd 751/21). To oznacza, że organ winien uwzględnić wszystkie zaistniałe do chwili orzekania zmiany Komunikatu, w tym odnieść się do przytoczonych Zmian Trzecich, które są istotne z punktu widzenia skarżącej. Tak się jednak nie stało, bowiem organ skoncentrował uwagę wyłącznie na ocenie finansowego statusu płatnika (porównując wyłącznie jego skumulowaną stratę z wysokością kapitału zakładowego) na dzień 31 grudnia 2019 r. W ramach kontroli prawidłowości i rzetelności danych przedstawionych we wniosku stwierdził, że skarżąca znajdowała się w trudnej sytuacji już na 31 grudnia 2019 r., bowiem wysokość niepokrytych strat przewyższała 50% wysokości kapitału zarejestrowanego. Skarżąca wskazała, że organ błędnie zakwalifikował ją jako przedsiębiorstwo w trudnej sytuacji, mimo że jako mikroprzedsiębiorca została wyłączona z tej definicji. Do kwestii tej organ jednak w ogóle się nie odniósł, ponieważ nie zważył na zmiany Komunikatu Komisji. W uzasadnieniu decyzji nie przywołał nawet istotnej treści mającego zastosowanie w sprawie Komunikatu Komisji (UE) oraz kolejnych zmian do niego, nie mówiąc o pogłębionej analizie treści tego Komunikatu. Nie dokonał więc żadnej analizy danych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy w dacie, w której orzekał o wniosku. Okoliczności te winien stosownie ustalić, a następne przełożyć na aktualne na dzień orzekania w sprawie brzmienie Komunikatu Komisji (UE), do którego odesłanie zawarto w art. 15zzzh ustawy COVID-19.
W omawianych okolicznościach stwierdzić zatem należy, że organ naruszył w sprawie zarówno przepisy postępowania (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.), jak i przepisy prawa materialnego (art. 31 zo ust. 10 w zw. z art. 15 zzzh ustawy o COVID-19) poprzez nieuwzględnienie aktualnego na dzień orzekania brzmienia Komunikatu Komisji(UE) i brak poczynienia ustaleń, które pozwoliłyby uznać, że skarżąca rzeczywiście nie spełnia przesłanek do skorzystania z pomocy. Naruszenia te mają charakter istotny, bowiem mogły wpłynąć na treść wydanego rozstrzygnięcia.
Rozpatrując ponownie sprawę, organ będzie zobowiązany uwzględnić stanowisko Sądu przedstawione w niniejszym wyroku i – po stosownym uzupełnieniu materiału dowodowego – wydać rozstrzygnięcie z uzasadnieniem odpowiadającym wymogom art. 107 § 3 k.p.a. W całokształcie okoliczności sprawy ponownie rozważy, czy skarżącej przysługuje wsparcie z art. 31zo ustawy o COVID-19, uwzględniając aktualnie obowiązującą treść Komunikatu Komisji (UE), w którym dopuściła udzielanie – w drodze wyjątku i przy określonych warunkach – pomocy także takim podmiotom, które znajdowały się w trudnej sytuacji i przeprowadzi w tym zakresie rozważania, czy wobec skarżącej zachodzą przesłanki, o których mowa w jednostce redakcyjnej 3.1.22. lit. ca Komunikatu. Prowadząc postępowanie umożliwi skarżącej zajęcie stanowiska, w szczególności zagwarantuje jej prawo do czynnego udziału w postępowaniu, zgodnie z art. 10 k.p.a.
Mając to na względzie Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz lit. c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą uznając, że zapewni to realizację zasady dwuinstancyjności. Organ w obu instancjach nie tylko nie zastosował właściwych przepisów prawnych, ale też nie dokonał stosownych ustaleń stanu faktycznego. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2023 r., poz. 1935, t.j.).Na zasądzoną od organu kwotę składa się wynagrodzenie ustanowionego przez stronę pełnomocnika w osobie radcy prawnego (480 zł).