Wyrok WSA z dnia 17 czerwca 2025, sygn. I SA/Ol 124/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst. jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.; dalej jako: "p.p.s.a."), zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Zgodnie z brzmieniem art. 120 p.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a. (w przeciwieństwie do przypadków określonych wart. 119 pkt 2 p.p.s.a.) jest niezależne od woli stron (zob. wyroki NSA: z 16 lutego 2021 r., sygn. akt III FSK 2430/21; z 8 grudnia 2020 r., sygn. akt I FSK 1110/20, sygn. akt I FSK 1121/20, sygn. akt I FSK 1122/20, z 11 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 1867/17; wszystkie przywoływane orzeczenia sądów administracyjnych dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Skarga zasługiwała na uwzględnienie, choć z innych przyczyn niż w niej wskazane.

Przedmiotem skargi jest postanowienie Prezesa ZUS utrzymujące w mocy postanowienie tego organu (działającego jako wierzyciel) stwierdzające niedopuszczalność zgłoszonych przez stronę zarzutów w sprawie egzekucji administracyjnej na podstawie art. 33 § 1 u.p.e.a.

Przypomnienia wymaga, że w rozpoznawanej sprawie organem egzekucyjnym - stosownie do art. 19 § 4 u.p.e.a. - jest Dyrektor Oddziału ZUS, a wierzycielem - ZUS, którego kompetencje wykonuje w tym zakresie Dyrektor Oddziału ZUS.

ZUS, zgodnie z art. 66 ust. 1 u.s.u.s., ma status państwowej jednostki organizacyjnej posiadającej osobowość prawną. Artykuł 66 ust. 4 u.s.u.s. wskazuje, że Zakładowi przysługują środki prawne właściwe organom administracji państwowej, w zakresie prowadzonej przez Zakład działalności, określonej w art. 68-71. Przyjęte rozwiązanie oznacza, że Zakład jest uprawniony do działania w sferze prawa cywilnego, jak również dopuszczalne są sytuacje, w których jego działanie odbywa się w formach charakterystycznych dla działań organów administracji publicznej. Działalność administracyjna związana jest przede wszystkim z wydawaniem rozstrzygnięć indywidualnych w formie decyzji administracyjnych, zaświadczeń, a także dokonywaniem szeroko rozumianych czynności egzekucyjnych (zarówno jako wierzyciel, jak i organ egzekucyjny). W powyższym zakresie indywidualne rozstrzygnięcia nie są wydawane przez ZUS jako osobę prawną, lecz organ administracji publicznej w znaczeniu funkcjonalnym (por. J. Wantoch-Rekowski, T. Brzezicki (w:) M. Bartoszewska, J. Lachowski, A. Laskowska-Hulisz, M. Łabanowski, W. Morawski, A. Radzisław, L. Ramlo, J. Wantoch-Rekowski, T. Brzezicki, Ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych. Komentarz, Warszawa 2015, art. 66). W postępowaniu administracyjnym organem wyższego stopnia w stosunku do terenowych jednostek organizacyjnych Zakładu jest Prezes Zakładu (art. 66 ust. 5 u.s.u.s.).

Wynika z tego, że postanowienia w postępowaniu egzekucyjnym wydaje Zakład. Zakładem zaś kieruje Prezes. W myśl § 4 pkt 2 Statutu Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, stanowiącego załącznik do rozporządzenia Ministra Rodziny i Polityki Społecznej z dnia 4 marca 2021 r. w sprawie nadania statutu Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 431), Prezes Zakładu realizuje zadania należące do zakresu swojego działania za pomocą terenowych jednostek organizacyjnych. Terenową jednostką organizacyjną jest m.in. Oddział w E.

Ponadto z przepisu art. 83c ust. 1a u.s.u.s., stanowiącego przepis szczególny do regulacji przyjętych w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, wynika, że do postanowień, od których przysługuje zażalenie, wydanych przez Zakład jako wierzyciela na podstawie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, przepis art. 83 ust. 4 stosuje się odpowiednio, z tym, że termin do wniesienia zażalenia wynosi 7 dni od dnia doręczenia postanowienia. Stosownie do art. 83c ust. 2 u.s.u.s., od wydanych w trakcie postępowania egzekucyjnego postanowień Zakładu w sprawie stanowiska wierzyciela zażalenie nie przysługuje. Zgodnie z art. 83 ust. 4 u.s.u.s. od decyzji przyznającej świadczenie w drodze wyjątku oraz od decyzji odmawiającej przyznania takiego świadczenia, od decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, a także od decyzji w sprawie wykreślenia zastawu skarbowego z rejestru, odwołanie, o którym mowa w ust. 2, nie przysługuje. Stronie przysługuje prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego.

Zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej są podstawowym środkiem ochrony zobowiązanego przed nieuzasadnionym bądź niezgodnym z prawem wszczęciem i prowadzeniem egzekucji.

W niniejszej sprawie ZUS stwierdził niedopuszczalność zgłoszonych przez stronę zarzutów w sprawie egzekucji administracyjnej na podstawie art. 34 § 2 pkt 3 lit. a) u.p.e.a. w brzmieniu obowiązującym od dnia 30 lipca 2020 r.

Jak stanowi przepis art. 33 § 1 u.p.e.a. w brzmieniu nadanym ustawą z 11 września 2019 r. o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2019 r. poz. 2070), zobowiązanemu przysługuje prawo wniesienia do wierzyciela, za pośrednictwem organu egzekucyjnego, zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej. Według art. 33 § 1 u.p.e.a., podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej należności pieniężnych może być:

1) nieistnienie obowiązku;

2) określenie obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z:

a) orzeczenia, o którym mowa w art. 3 i art. 4,

b) dokumentu, o którym mowa w art. 3 a § 1,

c) przepisu prawa, jeżeli obowiązek wynika bezpośrednio z tego przepisu;

3) błąd co do zobowiązanego;

4) brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, jeżeli jest wymagane;

5) wygaśnięcie obowiązku w całości albo w części;

6) brak wymagalności obowiązku w przypadku:

a) odroczenia terminu wykonania obowiązku,

b) rozłożenia na raty spłaty należności pieniężnej,

c) wystąpienia innej przyczyny niż określona w lit. a i b.

Zgodnie zaś z brzmieniem art. 34 § 1 u.p.e.a., organ egzekucyjny niezwłocznie przekazuje wierzycielowi zarzut w sprawie egzekucji administracyjnej.

Według treści art. 34 § 2 u.p.e.a, wierzyciel wydaje postanowienie, w którym: 1) oddala zarzut w sprawie egzekucji administracyjnej;

2) uznaje zarzut w sprawie egzekucji administracyjnej:

a) w całości,

b) w części i w pozostałym zakresie oddala ten zarzut;

3) stwierdza niedopuszczalność zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej, jeżeli:

a) zarzut jest albo był przedmiotem rozpatrzenia w odrębnym postępowaniu podatkowym, administracyjnym lub sądowym,

b) zobowiązany kwestionuje w całości albo w części wymagalność należności pieniężnej z uwagi na jej wysokość ustaloną lub określoną w orzeczeniu, od którego przysługuje środek zaskarżenia.

Na uwadze należało mieć przy tym, że zgodnie z art. 13 ustawy z 11 września 2019 r. o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2019 r. poz. 2070), do postępowań wszczętych na podstawie ustawy egzekucyjnej i niezakończonych przed wejściem w życie nowelizacji ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe.

W niniejszej sprawie postępowanie egzekucyjne prowadzone wobec skarżącego na podstawie wymienionych wyżej 26 tytułów wykonawczych obejmujących należności za okresy od stycznia 2015 r. do września 2016 r., od lipca 2017 r. do sierpnia 2017 r. zostało wszczęte przed 30 lipca 2020 r., a tym samym do tego postępowania stosuje się przepisy ustawy egzekucyjnej w brzmieniu obowiązującym przed 30 lipca 2020 r. Wniesione w niniejszej sprawie zarzuty powinny zatem podlegać rozpatrzeniu zgodnie z brzmieniem przepisów art. 33 i art. 34 u.p.e.a. w stanie prawnym obowiązującym przed 30 lipca 2020 r. Wskazania wymaga, że w odniesieniu do zarzutów zobowiązanego wniesionych w dniu 10 lipca 2023 r. Dyrektor Oddziału ZUS postanowieniem z 8 sierpnia 2023 r., działając na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. w zw. z art. 17 § 1, art. 18 i art. 27 § 1 pkt 9 u.p.e.a oraz art. 13 ustawy z dnia 11 września 2019 r. o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, odmówił wszczęcia postępowania w zakresie złożonych zarzutów z uwagi na uchybienie ustawowego terminu do ich wniesienia. Rozpatrując natomiast aktualnie wniesione zarzuty, Zakład stwierdził ich niedopuszczalność w oparciu o przepis art. 34 § 2 pkt 3 lit. a) u.p.e.a., który jednakże znajduje zastosowanie do postępowań wszczętych dopiero po 30 lipca 2020 r.

W tym stanie rzeczy, uznając, że w sprawie nie ustalono właściwego stanu prawnego, Sąd stwierdził, że poddane kontroli sądowej postanowienie narusza przepisy postępowania określone w art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1 i art. 124 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a tym samym zaistniała konieczność uchylenia zaskarżonego postanowienia.

W powyższej sytuacji ocena co do prawidłowości rozstrzygnięcia w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zgłoszonych zarzutów byłaby co do zasady przedwczesna, niemniej celem zapobieżenia powtórzeniu wadliwego stanowiska wyrażonego przez ZUS, Sąd uznał za istotne wskazanie, że również w stanie prawnym obowiązującym przed 30 lipca 2020 r. przepis art. 34a ust. 1a u.p.e.a. stanowił, że jeżeli zarzut zobowiązanego jest lub był przedmiotem rozpatrzenia w odrębnym postępowaniu administracyjnym, podatkowym lub sądowym albo zobowiązany kwestionuje w całości lub w części wymagalność należności pieniężnej z uwagi na jej wysokość ustaloną lub określoną w orzeczeniu, od którego przysługują środki zaskarżenia, wierzyciel wydaje postanowienie o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu. Zgodnie z art. 34 § 4 u.p.e.a. w brzmieniu obowiązującym przed 30 lipca 2020 r., organ egzekucyjny, po otrzymaniu ostatecznego postanowienia w sprawie stanowiska wierzyciela lub postanowienia o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu, wydaje postanowienie w sprawie zgłoszonych zarzutów, a jeżeli zarzuty są uzasadnione - o umorzeniu postępowania egzekucyjnego albo o zastosowaniu mniej uciążliwego środka egzekucyjnego.

Z uzasadnienia projektu ustawy z dnia 10 września 2003 r. o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. Nr 193, poz. 1884), wprowadzającej w art. 34 nowy przepis § 1a oraz zmieniającej brzmienie § 4, wynika, że brak jest uzasadnienia merytorycznego rozpatrywania zarzutów dotyczących istnienia czy wymagalności należności, jeżeli została ona określona lub ustalona w orzeczeniu, od którego przysługują odrębne środki zaskarżenia lub zarzut był przedmiotem rozpatrzenia w odrębnym postępowaniu. Celem art. 34 § 1a u.p.e.a. jest usprawnienie postępowania egzekucyjnego. Przepis ten pozbawia wierzyciela i organ egzekucyjny możliwości merytorycznego badania zarzutu wniesionego w postępowaniu egzekucyjnym, jeśli kwestia ta była już przedmiotem rozpoznania w innym postępowaniu dotyczącym tego samego obowiązku. Stwierdzenie, że taka okoliczność miała miejsce, obliguje organ do wydania postanowienia o stwierdzeniu niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu (por. wyrok NSA z 4 czerwca 2014 r., sygn. akt II FSK 1535/12; CBOSA). Uregulowanie to, wprowadzając zasadę niekonkurencyjności środków prawnych, zapewnia eliminowanie sytuacji, w których kwestia dająca podstawę do sformułowania zarzutu w postępowaniu egzekucyjnym byłaby w nim rozstrzygana, mimo że została już wcześniej rozstrzygnięta w ramach innego postępowania (wyroki NSA: z 23 maja 2013 r., sygn. akt II FSK 621/13; z 18 marca 2010 r., sygn. akt II FSK 2007/09; CBOSA).

Zdaniem Sądu, wydanie w stanie prawnym obowiązującym przed 30 lipca 2020 r. postanowienia o stwierdzeniu niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu w oparciu o art. 34a ust. 1a u.p.e.a. wymagało ustalenia, że zarzut zobowiązanego jest lub był przedmiotem rozpatrzenia w odrębnym postępowaniu administracyjnym, podatkowym lub sądowym. Z taką zaś sytuacją nie ma mamy do czynienia w niniejszej sprawie, bowiem postanowieniem Dyrektora Oddziału ZUS z 8 sierpnia 2023 r. odmówiono wszczęcia postępowania w zakresie złożonych przez zobowiązanego w dniu 10 lipca 2023 r. zarzutów z uwagi na uchybienie ustawowego terminu do ich wniesienia. Wierzyciel nie wypowiadał się zatem merytorycznie co do zgłoszonych również w niniejszej sprawie zarzutów, a jedynie wydał rozstrzygnięcie o charakterze stricte procesowym, stwierdzając uchybienie terminu do wniesienia tego środka prawnego. Z powyższego wynika, że w postępowaniu, na które powołał się w niniejszej sprawie ZUS, nie rozpatrzono merytorycznie zarzutów skarżącego. Tym samym uznanie przez ZUS, że zgłoszone aktualnie zarzuty były już przedmiotem rozpatrzenia w odrębnym postępowaniu jest logicznie niespójne. Nie można bowiem mówić o "rozpatrzeniu w odrębnym postępowaniu" zarzutów zobowiązanego, w sytuacji, gdy odmówiono wszczęcia postępowania w przedmiocie zgłoszonych uprzednio zarzutów z uwagi na ich wniesienie z uchybieniem terminu. Nie można zatem mówić o tożsamości zarzutów, jeśli w sprawie na którą powołuje się ZUS, nie były one przedmiotem wszczętego i prowadzonego postępowania.

Z powyższego wynika, że rozpatrując wniesione w niniejszej sprawie zarzuty, ZUS powinien był w pierwszej kolejności należy ustalić właściwy stan prawny sprawy, determinujący sposób załatwienia zarzutów zgłoszonych w postępowaniu egzekucyjnym. Po drugie zaś, powinien był uwzględnić, że wydanie postanowienia o stwierdzeniu niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu wymaga ustalenia, że zarzut był już przedmiotem merytorycznego rozpatrzenia w odrębnym postępowaniu.

W ponownie przeprowadzonym postępowaniu organ rozstrzygnie sprawę, respektując stanowisko i zapatrywania Sądu wyrażone w niniejszym uzasadnieniu.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Sąd uchylił zaskarżone postanowienie.