Wyrok WSA z dnia 17 czerwca 2025, sygn. I SA/Ol 125/25

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Przedmiotem skargi jest postanowienie ZUS utrzymujące w mocy postanowienie tego samego organu (działającego jako wierzyciel) oddalające zgłoszone przez stronę zarzuty w sprawie egzekucji administracyjnej na podstawie art. 33 § 1 u.p.e.a.

Przypomnienia w pierwszej kolejności wymaga, że w rozpoznawanej sprawie organem egzekucyjnym - stosownie do art. 19 § 4 u.p.e.a. - jest Dyrektor Oddziału ZUS, a wierzycielem - ZUS, którego kompetencje wykonuje w tym zakresie Dyrektor Oddziału ZUS.

ZUS, zgodnie z art. 66 ust. 1 u.s.u.s., ma status państwowej jednostki organizacyjnej posiadającej osobowość prawną. Artykuł 66 ust. 4 u.s.u.s. wskazuje, że Zakładowi przysługują środki prawne właściwe organom administracji państwowej, w zakresie prowadzonej przez Zakład działalności, określonej w art. 68-71. Przyjęte rozwiązanie oznacza, że Zakład jest uprawniony do działania w sferze prawa cywilnego, jak również dopuszczalne są sytuacje, w których jego działanie odbywa się w formach charakterystycznych dla działań organów administracji publicznej. Działalność administracyjna związana jest przede wszystkim z wydawaniem rozstrzygnięć indywidualnych w formie decyzji administracyjnych, zaświadczeń, a także dokonywaniem szeroko rozumianych czynności egzekucyjnych (zarówno jako wierzyciel, jak i organ egzekucyjny). W powyższym zakresie indywidualne rozstrzygnięcia nie są wydawane przez ZUS jako osobę prawną, lecz organ administracji publicznej w znaczeniu funkcjonalnym (por. J. Wantoch-Rekowski, T. Brzezicki (w:) M. Bartoszewska, J. Lachowski, A. Laskowska-Hulisz, M. Łabanowski, W. Morawski, A. Radzisław, L. Ramlo, J. Wantoch-Rekowski, T. Brzezicki, Ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych. Komentarz, Warszawa 2015, art. 66). W postępowaniu administracyjnym organem wyższego stopnia w stosunku do terenowych jednostek organizacyjnych Zakładu jest Prezes Zakładu (art. 66 ust. 5 u.s.u.s.).

Wynika z tego, że postanowienia w postępowaniu egzekucyjnym wydaje Zakład. Zakładem zaś kieruje Prezes. W myśl § 4 pkt 2 Statutu Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, stanowiącego załącznik do rozporządzenia Ministra Rodziny i Polityki Społecznej z dnia 4 marca 2021 r. w sprawie nadania statutu Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 431), Prezes Zakładu realizuje zadania należące do zakresu swojego działania za pomocą terenowych jednostek organizacyjnych. Terenową jednostką organizacyjną jest m.in. Oddział w E.

Ponadto z przepisu art. 83c ust. 1a u.s.u.s., stanowiącego przepis szczególny do regulacji przyjętych w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, wynika, że do postanowień, od których przysługuje zażalenie, wydanych przez Zakład jako wierzyciela na podstawie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, przepis art. 83 ust. 4 stosuje się odpowiednio, z tym, że termin do wniesienia zażalenia wynosi 7 dni od dnia doręczenia postanowienia. Stosownie do art. 83c ust. 2 u.s.u.s., od wydanych w trakcie postępowania egzekucyjnego postanowień Zakładu w sprawie stanowiska wierzyciela zażalenie nie przysługuje. Zgodnie z art. 83 ust. 4 u.s.u.s. od decyzji przyznającej świadczenie w drodze wyjątku oraz od decyzji odmawiającej przyznania takiego świadczenia, od decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, a także od decyzji w sprawie wykreślenia zastawu skarbowego z rejestru, odwołanie, o którym mowa w ust. 2, nie przysługuje. Stronie przysługuje prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego.

Reasumując powyższe, nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut, że postanowienie zostało wydane przez nieuprawniony organ.

Następnie wskazać należy, że zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej są podstawowym środkiem ochrony zobowiązanego przed nieuzasadnionym bądź niezgodnym z prawem wszczęciem i prowadzeniem egzekucji.

Jak stanowi przepis art. 33 § 1 u.p.e.a. w brzmieniu nadanym ustawą z 11 września 2019 r. o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2019 r. poz. 2070), zobowiązanemu przysługuje prawo wniesienia do wierzyciela, za pośrednictwem organu egzekucyjnego, zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej. Według art. 33 § 1 u.p.e.a., podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej należności pieniężnych może być:

1) nieistnienie obowiązku;

2) określenie obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z:

a) orzeczenia, o którym mowa w art. 3 i art. 4,

b) dokumentu, o którym mowa w art. 3a § 1,

c) przepisu prawa, jeżeli obowiązek wynika bezpośrednio z tego przepisu;

3) błąd co do zobowiązanego;

4) brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, jeżeli jest wymagane;

5) wygaśnięcie obowiązku w całości albo w części;

6) brak wymagalności obowiązku w przypadku:

a) odroczenia terminu wykonania obowiązku,

b) rozłożenia na raty spłaty należności pieniężnej,

c) wystąpienia innej przyczyny niż określona w lit. a i b.

Zgodnie zaś z brzmieniem art. 34 § 1 u.p.e.a., organ egzekucyjny niezwłocznie przekazuje wierzycielowi zarzut w sprawie egzekucji administracyjnej.

Według treści art. 34 § 2 u.p.e.a, wierzyciel wydaje postanowienie, w którym: 1) oddala zarzut w sprawie egzekucji administracyjnej;

2) uznaje zarzut w sprawie egzekucji administracyjnej:

a) w całości,

b) w części i w pozostałym zakresie oddala ten zarzut;

3) stwierdza niedopuszczalność zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej, jeżeli:

a) zarzut jest albo był przedmiotem rozpatrzenia w odrębnym postępowaniu podatkowym, administracyjnym lub sądowym,

b) zobowiązany kwestionuje w całości albo w części wymagalność należności pieniężnej z uwagi na jej wysokość ustaloną lub określoną w orzeczeniu, od którego przysługuje środek zaskarżenia.

Zgłoszone przez skarżącego w niniejszej sprawie zarzuty dotyczyły wygaśnięcia obowiązku (przedawnienie), braku wymagalności obowiązku z uwagi na nierozstrzygnięcie sprawy o umorzenie należności oraz określenia egzekwowanego niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z orzeczenia WSA w Olsztynie, co odpowiadało podstawom zarzutów wskazanym w art. 33 § 2 pkt 2 lit. a), pkt 5 i pkt 6 lit. c) u.p.e.a.

Sąd za zgodne z prawem uznał stanowisko ZUS, że w okolicznościach tej sprawy nie było podstaw do uwzględnienia powyższych zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu przedawnienia należności z tytułu składek, należy wskazać, że wystawione w dniu 1 października 2024 r. tytuły wykonawcze o numerach od [...] do [...] oraz od [...] do [...] obejmują składki na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy, w tym Fundusz Solidarnościowy, za okresy: od października 2016 r. do czerwca 2017 r., od września 2017 r. do listopada 2018 r., od stycznia 2019 r. do stycznia 2020 r.

Zgodnie z art. 24 ust. 4 u.s.u.s. należności z tytułu składek ulegają przedawnieniu po upływie 5 lat, licząc od dnia, w którym stały się wymagalne, z zastrzeżeniem ust. 5-6. Zasadą jest, że termin przedawnienia wynosi 5 lat, chyba że zachodzi którakolwiek z okoliczności określonych w art. 24 ust. 5-6 ustawy.

Jedna z takich okoliczności została wskazana w art. 24 ust. 5b u.s.u.s., który stanowi, że bieg terminu przedawnienia zostaje zawieszony od dnia podjęcia pierwszej czynności zmierzającej do wyegzekwowania należności z tytułu składek, o której dłużnik został zawiadomiony, do dnia zakończenia postępowania egzekucyjnego. Przy czym ww. brzmienie tego przepisu nie zmieniło się w okresie od dnia jego wejścia w życie do dnia powstania ww. należności skarżącego. Dopiero na mocy ustawy z 24 czerwca 2021 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz niektórych innych ustaw przepis art. 24 ust. 5b u.s.u.s. otrzymał następujące brzmienie: "Bieg terminu przedawnienia zostaje zawieszony od pierwszego dnia miesiąca, w którym nastąpiło rozpoczęcie potrąceń ze świadczeń z ubezpieczeń społecznych wypłacanych przez Zakład lub podjęcie pierwszej czynności zmierzającej do wyegzekwowania należności z tytułu składek, o której dłużnik został zawiadomiony, do ostatniego dnia miesiąca, w którym zakończono potrącenia, lub do dnia zakończenia postępowania egzekucyjnego".

Z przepisu tego wynika zatem jednoznacznie, że jeżeli ZUS m.in. podejmie czynności zmierzające do wyegzekwowania należności składkowych, o której dłużnik został zawiadomiony, to 5-letni termin ich przedawnienia (liczony od dnia, w którym należności te stały się wymagalne) zostaje zawieszony do czasu zakończenia postępowania egzekucyjnego. Przez pierwszą czynność zmierzającą do wyegzekwowania należności z tytułu składek, o której mowa w art. 24 ust. 5b u.s.u.s., należy przy tym rozumieć czynność zmierzającą bezpośrednio do wyegzekwowania zobowiązania, a zatem może to być np. wystawienie tytułu wykonawczego, zajęcie rachunku bankowego. Dodatkowo przepis stanowi, że zawieszenie biegu terminu przedawnienia następuje wyłącznie wskutek czynności, o której dłużnik został zawiadomiony. Zatem a contrario samo podjęcie czynności egzekucyjnej bez zawiadomienia o niej dłużnika, nie skutkuje zawieszeniem biegu terminu przedawnienia.

Ponadto stosownie do art. 24 ust. 5a u.s.u.s. bieg terminu przedawnienia nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu od dnia zawarcia umowy, o której mowa w art. 29 ust. 1a, do dnia terminu płatności odroczonej należności z tytułu składek lub ostatniej raty.

Zgodnie zaś z art. 24 ust. 5f u.s.u.s., bieg terminu przedawnienia ulega zawieszeniu od dnia wszczęcia przez Zakład postępowania w sprawie wydania decyzji ustalającej obowiązek podlegania ubezpieczeniom społecznym, podstawę wymiaru składek lub obowiązek opłacania składek na te ubezpieczenia do dnia, w którym decyzja stała się prawomocna.

Jak wskazał SN w wyroku z 11 października 2022 r., sygn. akt II USKP 8/22 (Lex nr 351066), wszystkie decyzje wymienione w przepisie art. 24 ust. 5f u.s.u.s. są decyzjami deklaratoryjnymi. Decyzja ustalająca obowiązek podlegania ubezpieczeniom nie jest decyzją o charakterze prawotwórczym (konstytutywnym), lecz oświadczeniem potwierdzającym istnienie bądź nieistnienie określonych praw lub obowiązków wynikających wprost z przepisów prawa określających warunki podlegania ubezpieczeniom społecznym. Podobnie decyzje ustalające podstawę wymiaru składek lub obowiązek opłacania składek na te ubezpieczenia nie tworzą i nie zmieniają stosunków ubezpieczeń społecznych, lecz są następcze wobec skutków wywołanych bezpośrednio przepisami ustawy. Deklaratoryjna decyzja stwierdzająca (jak w niniejszej sprawie), że dany podmiot jest dłużnikiem ZUS z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne i Fundusz Pracy oraz określająca kwotę zaległości składkowych ma charakter porządkujący i jest decyzją ustalającą obowiązek opłacenia składek w konkretnej kwocie, skierowaną do danego płatnika i dlatego ma do niej zastosowanie art. 24 ust. 5f u.s.u.s. (zob. też: wyrok SN z 16 stycznia 2024 r., sygn. akt I USKP 16/23, Lex nr 3656096).

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy należności objęte tytułami wykonawczymi dotyczą składek za okresy: od października 2016 r. do czerwca 2017 r, od września 2017 r. do listopada 2018 r., od stycznia 2019 r. do stycznia 2020 r. Najstarsza z tych należności powinna była zostać zapłacona (co wynikało ze stosownego przepisu ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych) w listopadzie 2016 r. Zatem termin przedawnienia liczony od daty wymagalności tej należności zasadniczo upływałby odpowiednio w listopadzie 2021 r. Jednakże przed upływem tego terminu ZUS wszczął z urzędu postępowanie w sprawie określenia wysokości należności z tytułu składek, o czym w dniu 1 marca 2017 r. zawiadomił skarżącego, a następnie doręczył skarżącemu w dniu 5 kwietnia 2017 r. decyzję określającą zadłużenie z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne i Fundusz Pracy za październik 2016 r. W dniu 14 lipca 2020 r. zapadło prawomocne orzeczenie sądowe oddalające odwołanie strony. W świetle tego, co zostało wyżej zaprezentowane, wszczęcie postępowania w przedmiocie wydania decyzji określającej wysokość należności z tytułu składek powoduje zawieszenia biegu terminu przedawnienia na podstawie art. 24 ust. 5f u.s.u.s. Ponadto na bieg terminu przedawnienia miało wpływ zawarcie układu ratalnego na okres od 20 lipca 2020 r. do dnia terminu płatności ostatniej raty - 2 maja 2023 r. Analogicznie w odniesieniu do należności z tytułu nieopłaconych składek za pozostałe okresy wymienione w sentencji zaskarżonego postanowienia organ wskazał na czynności skutkujące zawieszeniem biegu terminu przedawnienia związane po pierwsze - z wszczęciem postępowania w przedmiocie wydania decyzji określającej wysokość należności z tytułu składek, zaś po drugie - z zawarciem układu ratalnego. Ustalenia w tym zakresie Zakład omówił szczegółowo w odniesieniu do należności za poszczególne okresy na s. 4-14 uzasadnienia postanowienia.

Zdaniem Sądu, wskazane w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia czynności doprowadziły do zawieszenia biegu terminu przedawnienia składek za wspomniane okresy na podstawie art. 24 ust. 5a, ust. 5b i ust. 5f u.s.u.s. Zawieszenie to trwa nadal, skoro postępowanie egzekucyjne zmierzające do wyegzekwowania wspomnianych należności jeszcze się nie zakończyło (art. 24 ust. 5b u.s.u.s.).

Wobec powyższego postawiony przez skarżącego w postępowaniu egzekucyjnym, oparty na treści art. 33 § 2 pkt 5 u.p.e.a., zarzut przedawnienia należności prawidłowo został uznany przez ZUS za niezasadny. Z zaskarżonego postanowienia wynika, przy tym, że doręczono skarżącemu zawiadomienia o wszczęciu postępowań w przedmiocie określenia wysokości należności składkowych oraz wydanych w ich wyniku decyzji określających zadłużenie z tytułu tych składek. Skarżący wniósł od nich odwołania rozpoznane przez właściwy sąd. W skardze skarżący nie podważa też ani kwestii doręczenia mu wspomnianych pism ani też ustaleń Zakładu co do zawieszenia biegu terminu przedawnienia w związku z zawartym w dniu 20 kwietnia 2020 r. układem ratalnym. Kwestionuje natomiast, powołując się na wyrok WSA w Lublinie z 18 maja 2022 r., sygn. akt I SA/Lu 107/22, ocenę organu co do zawieszenia biegu terminu przedawnienia należności w oparciu o art. 24 ust. 5b u.s.u.s.

Odnosząc się do powyższego zarzutu, stwierdzić należy, że ZUS w sposób nieuprawniony dokonał utożsamienia przesłanek z art. 24 ust. 5b i art. 24 ust. 5f u.s.u.s., choć są to przepisy regulujące konkurencyjne podstawy prawne zawieszenia biegu terminu przedawnienia. Jeżeli bowiem ZUS przyjął, że zawieszenie postępowania nastąpiło na skutek wszczęcia postępowania w przedmiocie wydania decyzji w sprawie określenia wysokości należności z tytułu składek, to jest to sytuacja, która wyczerpuje przesłanki określone w art. 24 ust. 5f u.s.u.s. Organ błędnie natomiast powołał się wyłącznie na treść art. 24 ust. 5b u.s.u.s. Jak już wyżej wskazano, w orzecznictwie jednolicie przyjmuje się, że przez pierwszą czynność zmierzającą do wyegzekwowania należności z tytułu składek, o której mowa w art. 24 ust. 5b u.s.u.s., należy rozumieć czynność zmierzającą bezpośrednio do wyegzekwowania zobowiązania. Zdarzenie opisywane w hipotezie art. 24 ust. 5b u.s.u.s., które powoduje zawieszenie biegu terminu przedawnienia należności z tytułu składek, musi mieć miejsce w toku postępowania egzekucyjnego, albo nieuchronnie prowadzić do wszczęcia postępowania egzekucyjnego, skoro zawieszenie biegu terminu przedawnienia nie może zakończyć się inaczej, niż na skutek zakończenia postępowania egzekucyjnego. Takim zdarzeniem nie jest zatem z pewnością wszczęcie postępowania w sprawie wydania decyzji ani wydanie, czy doręczenie decyzji, ponieważ czynności te mają miejsce przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego, a samo wszczęcie postępowania egzekucyjnego nie jest nieuchronnym następstwem zawiadomienia o wszczęciu albo też wydania bądź doręczenia, czy też uprawomocnienia się decyzji (por. powołany przez skarżącego wyrok WSA w Lublinie z 18 maja 2022 r., sygn. akt I SA/Lu 107/22).

W ocenie Sądu, stwierdzone w powyższym zakresie uchybienie nie miało jednak znaczenia wobec tego, że doszło do zawieszenia biegu terminu przedawnienia egzekwowanych należności na podstawie art. 24 ust. 5f u.s.u.s. Przywołany przez organ art. 24 ust. 5b u.s.u.s. skutkuje natomiast tym, że bieg terminu przedawniania należności uległ kolejnemu zawieszeniu z dniem doręczenia skarżącemu tytułów wykonawczych wraz zawiadomieniami o zajęciu, co w niniejszej sprawie miało miejsce 7 października 2024 r.

Zdaniem Sądu, trafnie ZUS ocenił również zarzuty zobowiązanego zgłoszone na podstawie art. 33 § 2 pkt 2 lit. a) oraz pkt 6 lit. c) u.p.e.a. Po pierwsze, nie był zasadny zarzut określenia egzekwowanego obowiązku niezgodnie z treścią orzeczenia WSA w Olsztynie. W niniejszej sprawie egzekucja została wszczęta na podstawie tytułów wykonawczych wymienionych w sentencji postanowienia, których podstawą wystawienia były prawomocne decyzje ZUS określające wysokość zaległości strony z tytułu składek ZUS. Wskazując na orzeczenie WSA w Olsztynie zapadłe w sprawie umorzenia należności z tytułu składek ZUS, strona w istocie podnosi kwestię łączącą się bezpośrednio z kolejnym zarzutem dotyczącym braku wymagalności obowiązku z uwagi na brak rozstrzygnięcia sprawy w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek. W tym zaś zakresie ZUS trafnie argumentował, że toczące się postępowanie z wniosku skarżącego o umorzenie należności z tytułu składek nie stanowi przesłanki do stwierdzenia braku wymagalności obowiązku określonej w art. 33 § 2 pkt 6 lit. c) u.p.e.a. Dopiero wydanie i uprawomocnienie się decyzji w sprawie umorzenia należności lub podpisanie umowy o rozłożeniu spłaty należności na raty, mogłoby stanowić podstawę zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej.

Z uwagi na przedmiot sprawy obejmujący zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej na uwzględnienie nie zasługiwała też argumentacja skargi dotycząca braku poczynienia właściwych ustaleń faktycznych w kontekście przesłanki całkowitej nieściągalności unormowanej w art. 28 ust. 3 pkt 6 u.s.u.s.

W ocenie Sądu, bezzasadne były również zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Wydanie zaskarżonego postanowienia poprzedzone zostało dokładnym wyjaśnieniem okoliczności istotnych dla sprawy (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a.), co znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniu postanowienia stosownie do art. 107 § 3 k.p.a.

Mając na względzie, że zarzuty podniesione przez skarżącego są niezasadne i nie znajdując innych powodów uzasadniających uchylenie zaskarżonego postanowienia, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.