Wyrok WSA z dnia 17 czerwca 2025, sygn. I SA/Ol 208/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, zważył co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy podnieść, że sprawa rozpoznawana przed Sądem dotyczy negatywnie rozpoznanego przez Zakład wniosku skarżącego o umorzenie odsetek za zwłokę z tytułu nieopłaconych składek za wskazane w sentencji decyzji okresy. Wobec powyższego konieczne jest odniesienie się do kwestii przedawnienia zadłużenia skarżącego. Pomimo, że w skardze skarżący nie zarzucił organom przedawnienia należności objętych kontrowaną decyzją, to okoliczność ta była przez Sąd badana z urzędu. Sąd administracyjny orzeka bowiem na podstawie akt sprawy i nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, w myśl postanowień art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd podziela przeważający pogląd sądów administracyjnych w tym zakresie i aprobuje stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, wskazane w wyroku z dnia 2 grudnia 2020 r., sygn. I GSK 927/20 (opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych), zgodnie z którym wprawdzie przedmiotem postępowania o umorzenie należności z tytułu składek, nie może być badanie zadłużenia a jedynie ustawowe podstawy umorzenia należności, to jednak w postępowaniu w sprawie umorzenia należności z tytułu składek organ powinien odnosić się do konkretnej kwoty tych należności weryfikowalnej na podstawie wiarygodnych dokumentów. Przypomnieć także należy, że postępowanie w sprawie umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne i rentowe może być prowadzone wówczas, gdy takie należności są nadal wymagalne, a dłużnik nie jest w stanie - jego zdaniem - ich uiścić. A zatem rozstrzygnięcie w przedmiocie umorzenia odsetek za zwłokę w zapłacie składek może zapaść jedynie wówczas, kiedy należności - umorzenia których domaga się strona - nie uległy przedawnieniu lub z innych przyczyn nadal są wymagalne. Naczelny Sąd Administracyjny w omawianym orzeczeniu zauważył, że wadliwość prowadzonego przez organ postępowania będzie powodował brak ustalenia czy nastąpiło stwierdzenie przedawnienia należności, gdyż wówczas skutkowałoby to koniecznością umorzenia takiego postępowania - jako bezprzedmiotowego (por. wyroki NSA z dnia 27 sierpnia 2009 r., sygn. II GSK 15/09 oraz z dnia 17 listopada 2017 r., sygn. II GSK 2181/17, opubl. w CBOSA). W związku z powyższym Sąd powinien mieć wiedzę czy nastąpiło stwierdzenie przedawnienia należności, gdyż wówczas skutkowałoby to koniecznością umorzenia takiego postępowania - jako bezprzedmiotowego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 sierpnia 2009 r., sygn. II GSK 15/09, opubl. w CBOSA). Z tych samych względów Sąd rozstrzygając skargę w przedmiocie umorzenia odsetek za zwłokę powinien mieć dane umożliwiające stwierdzenie, że obowiązek spłaty należności w dacie wydania decyzji nadal obciąża skarżącego.

W rozpatrywanej sprawie orzekające organy stwierdziły, że figurujące na koncie skarżącego należności z tytułu składek są wymagalne i nie uległy przedawnieniu. Sąd po przeanalizowaniu akt sprawy postanowił na podstawie art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2024 r., poz. 935 ze zm.), dalej jako: "p.p.s.a." przeprowadzić wnioskowane przez organ dowody z dokumentów, na okoliczność przedawnienia należności względem ZUS. Z akt kontrolowanej sprawy oraz załączonych przez organ dokumentów wynika, że: - 17 kwietnia 2023 r. doręczono stronie zawiadomienie o wszczęciu postepowania przed wydaniem decyzji, następnie w dniu 28 kwietnia 2023 r. wystawiono decyzję nr [...] o podleganiu obowiązkowemu ubezpieczeniu emerytalnemu, rentowemu, wpadkowemu od 15 sierpnia 2008 r. do 8 października 2022 r. Po rozpatrzeniu odwołania od ww. decyzji, wyrokiem z 5 października 2023 r. Sąd Okręgowy Olsztynie, sygn. akt [....] oddalił odwołanie od decyzji nr [...]. Orzeczenie stało się prawomocne z dniem 13 października 2023 r., - 9 stycznia 2024 r. skarżący zawarł umowę o rozłożeniu na raty należności z tytułu składek nr [...], zmienioną aneksem z 9 stycznia 2024 r. Ostatnia płatność została ustalona na 15 stycznia 2025 r. Zgodnie z art. 24 ust. 5f. u.s.u.s. bieg terminu przedawnienia ulega zawieszeniu od dnia wszczęcia przez Zakład postępowania w sprawie wydania decyzji ustalającej obowiązek podlegania ubezpieczeniom społecznym, podstawę wymiaru składek lub obowiązek opłacania składek na te ubezpieczenia do dnia, w którym decyzja stała się prawomocna. Stosownie natomiast do art. 24 ust. 5a. u.s.u.s., bieg terminu przedawnienia nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu od dnia zawarcia umowy, o której mowa w art. 29 ust. 1a, od dnia terminu płatności odroczonej należności z tytułu składek lub ostatniej raty. Należy zauważyć, że najwcześniejsze odsetki są następstwem niepłacenia składek za sierpień 2018 r. wymagalnych od 11 września tegoż roku (art. 47 ust. 1 pkt 1 u.s.u.s.). Zaskarżona decyzja została wydana w dnu 18 marca 2025 r. Uwzględniając przedłożone dokumenty oraz okresy zawieszenia biegu terminu przedawnienia uznać należało, że w odniesieniu do należności powstałej najwcześniej, według stanu na dzień wydania decyzji, nie upłynął jeszcze 5- letni termin przedawnienia, o jakim mowa w art. 24 ust.4 u.s.u.s. W konsekwencji, należności z tytułu składek są wymagalne i nie uległy przedawnieniu. Nie stwierdzając zatem przedawnienia ww. zadłużenia skarżącego i podzielając w tym zakresie stanowisko Zakładu należy wskazać materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji. Zgodnie zatem z art. 28 ust. 2 i 3 u.s.u.s należności z tytułu składek mogą być umorzone przez Zakład tylko w przypadku całkowitej nieściągalności z zastrzeżeniem ust. 3a. Nieściągalność należności została zdefiniowana w art. 28 ust. 3 pkt 1-6 u.s.u.s i zachodzi w przypadku, gdy: 1. dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości nie podlegające egzekucji, albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie, 2. sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 ust.1 pkt 1 ustawy z 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe, 3. nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, 4. nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym, 4a. wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym, 4b. nie nastąpiło zaspokojenie należności w umorzonym postępowaniu upadłościowym, 4c. ogłoszono upadłość, o której mowa w części III w tytule V ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe; 5. naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję, 6. jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Następnie należy podnieść, że użycie przez ustawodawcę zwrotu "może umorzyć" oznacza, że w sytuacji gdy nawet w rozpoznanej sprawie wystąpią przewidziane w tym przepisie przesłanki, to organ ma prawo do odmowy umorzenia odsetek za zwłokę. Z tego względu, decyzje wydawane na podstawie powołanego przepisu określane są mianem decyzji uznaniowych, co oznacza, że sądowa kontrola tego rodzaju decyzji sprowadza się do stwierdzenia, czy organ uwzględnił całokształt okoliczności faktycznych mających uzasadniać umorzenie odsetek za zwłokę w całości lub w części w przypadku ich całkowitej nieściągalności oraz czy w ramach swego uznania nie naruszył zasady swobodnej oceny dowodów. Istotne staje się więc zbadanie, czy postępowanie przeprowadzone zostało zgodnie z przepisami proceduralnymi i czy rozważono w sposób przekonujący wszystkie zgłoszone przez skarżącego okoliczności. Organ prowadząc postępowanie w niniejszej sprawie jest bowiem zobowiązany do podejmowania w toku postępowania wszelkich niezbędnych działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy; zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego; dokonania na podstawie zebranego materiału dowodowego oceny, czy dana okoliczność została faktycznie udowodniona oraz ujawnienia w uzasadnieniu decyzji przesłanek jakimi kierował się organ wydając rozstrzygnięcie, a w szczególności wskazania faktów uznanych za udowodnione, przyczyn dla których innym dowodom odmówiono wiarygodności oraz przepisów prawa zastosowanych w sprawie. W ocenie Sądu, treść zaskarżonej decyzji wyraźnie wskazuje, że organ w pełni zastosował się również do wyżej wymienionych obowiązków. W pierwszej kolejności, podjął czynności mające na celu ustalenie, czy w przypadku skarżącego istnieje realna możliwość spłacenia zadłużenia bez pozbawienia możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych skarżącego i jego rodziny. W oparciu o zgromadzony materiał dowodowy organ poprawnie wywiódł, że nie wystąpiły okoliczności, które skutkowałyby umorzeniem zobowiązania na podstawie ww. przepisów. W szczególności organ ustalił, że brak jest wystąpienia przesłanek określonych w art. 28 ust. 3 pkt 2, 4, 4b i 4c u.s.u.s., gdyż nie pozyskano żadnych dokumentów, z których wynikałoby, że: sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 oraz art. 361 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo upadłościowe; nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym; nie nastąpiło zaspokojenie nienależności w umorzonym postępowaniu upadłościowym; ogłoszono upadłość, o której mowa w części III w tytule V ustawy - Prawo upadłościowe. Zasadnie organ uznał przy tym, że nie zachodzi przesłanka wymieniona w art. 28 ust. 3 pkt 3 u.s.u.s., ponieważ skarżący nadal prowadzi działalność gospodarczą. W sprawie nie wystąpiła także przesłanka określona w art. 28 ust. 3 pkt 4a u.s.u.s., gdyż wysokość odsetek od nieopłaconych składek, o których umorzenie skarżący wnosi przekracza kwotę kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym - zgodnie z rozporządzeniem Ministra Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej z 5 tycznia 2021 r. w sprawie wysokości kosztów upomnienia doręczanego zobowiązanemu przed wszczęciem egzekucji administracyjnej (Dz. U. z 2021 r., poz. 67).

W niniejszej sprawie nie stwierdzono również przesłanki wymienionej w art. 28 ust. 3 pkt 5 u.s.u.s., gdyż naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy nie stwierdził braku majątku, z którego można prowadzić egzekucję. Nie jest również oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne (przesłanka opisana w art. 28 ust. 3 pkt 6 u.s.u.s); w stosunku do zadłużenia na koncie skarżącego Dyrektor Oddziału ZUS w O. nie prowadzi obecnie postępowania egzekucyjnego. Jak wynika z akt sprawy, skarżący spłaca należności w systemie ratalnym. Z akt sprawy wynika, że możliwości przymusowego dochodzenia zaległości z tytułu składek nie zostały przez organ wyczerpane. Należy mieć bowiem na uwadze, że skarżący jest aktywnym przedsiębiorcą; posiada dochód z pobieranego świadczenia emerytalnego; jest właścicielem na prawach współwłasności ustawowej małżeńskiej lokali mieszkalnych; jest właścicielem dwóch samochodów osobowych o wartości pozwalającej na dokonanie zastawu skarbowego oraz posiada następców prawnych.

Organ poprawnie zatem wywiódł, że brak jest podstaw dla uznania całkowitej nieściągalności zadłużenia. W świetle przywołanego wyżej przepisu nieściągalność należności związana jest wszak generalnie z brakiem majątku umożliwiającego skuteczne ich dochodzenie w postępowaniu egzekucyjnym oraz racjonalnością wszczęcia takiego postępowania. W rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie występuje. Z akt sprawy wynika również, że organ dokonał analizy sytuacji skarżącego w kontekście przesłanek zawartych w § 3 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. z 2003 r., Nr 141, poz. 1365). Zgodnie z ww. przepisem Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; 2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. W ocenie Sądu, organ przeprowadził szczegółową analizę sytuacji rodzinnej, materialnej i finansowej skarżącego, jak również przedstawił wnioski, do jakich te okoliczności doprowadziły organ. Przede wszystkim uwzględnił że aktualna sytuacja materialna skarżącego nie ma charakteru trwałego. Skarżący nadal prowadzi działalność gospodarczą oraz posiada stale źródło dochodu z pobieranego świadczenia emerytalnego w wysokości 1.525,06 zł netto miesięcznie, które jest wolne od potrąceń. Ponadto skarżący posiada dochód z tytułu wynajmu w kwocie 1.647,00 zł netto miesięcznie oraz dochód z emerytury z Wielkiej Brytanii w kwocie 444,57 zł netto miesięcznie. Strona prowadzi wspólne gospodarstwo domowe prowadzi z żoną, która pobiera świadczenie emerytalne w wysokości 2.062,89 zł netto miesięcznie (wolne od potrąceń). Skarżący oszacował przy tym stałe wydatki związane z utrzymaniem na kwotę 1428,00 zł. Oceniając zasadność umorzenia ZUS w oparciu o zgromadzony materiał nie uznał, aby w sprawie zachodziły przesłanki wskazane w § 3 ust. 1 rozporządzenia. Zwrócił przy tym uwagę, że zadłużenie wobec ZUS nie powstało na skutek nadzwyczajnych zdarzeń losowych wywołanych przez czynniki zewnętrzne. W związku z powyższym Sąd uznał, iż organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji uwzględnił wszystkie okoliczności faktyczne mające znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, wskazał potwierdzające je dowody, a także przytoczył przepisy prawa stanowiące podstawę rozstrzygania w niniejszej sprawie. Natomiast dokonana przez organ ocena dowodów była oceną swobodną, ale nie dowolną. W konsekwencji, Sąd nie stwierdził naruszenia prawa procesowego, w tym art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Trzeba również zwrócić uwagę, iż skarżący powinien liczyć się z ryzykiem jakie niesie ze sobą prowadzenie działalności gospodarczej i zabezpieczyć kwoty pieniężne na opłacenie składek w wymaganym przez ustawodawcę terminie, niezależnie od przyczyn uniemożliwiających wykonanie takiego obowiązku. Organ nie może bowiem ponosić ujemnych następstw nieterminowego regulowania zobowiązań z tytułu składek. Przyjęcie odmiennego stanowiska prowadziłoby do konieczności umorzenia należności każdemu podmiotowi, który złoży stosowny wniosek uzasadniony trudną sytuacją finansową podatnika. Z kolei taka sytuacja wypaczyłaby zasadę równości podmiotów wobec prawa oraz uniemożliwiałaby prowadzenie rozsądnej polityki fiskalnej Państwa. Za bezpodstawny Sąd uznał zarzut w zakresie nieuwzględnienia przez organ zapisów ustawy z dnia 10 lipca 2008 roku o zmianie ustawy o swobodzie działalności gospodarczej oraz zmianie niektórych innych ustaw, poprzez pominięcie kwestii zweryfikowania wysokości zobowiązania względem ZUS. Należy podkreślić, że postępowanie w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek jest odrębnym postępowaniem od postępowania w przedmiocie ustalenia istnienia i określenia wysokości wskazanego obowiązku, jak również postępowania w przedmiocie ustalenia przebiegu ubezpieczenia, okresów prowadzenia pozarolniczej działalności, w której powstał dochodzony obowiązek przez podmiot obowiązany. W ramach postępowania w sprawie umorzenia odsetek za zwłokę nie dochodzi do rozliczenia wpłat na koncie płatnika składek i weryfikacji kwoty zadłużenia. Na marginesie można jedynie wskazać, że prawomocną decyzją z 28 kwietnia 2023 r. nr [...] ZUS stwierdził obowiązek podlegania ubezpieczeniom społecznym w okresie od 15.08.2008 r. do 8.10.2022 r. Stwierdzając zatem, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa materialnego ani procedury administracyjnej w stopniu uzasadniającym jej uchylenie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.