Wyrok WSA z dnia 15 lipca 2026, sygn. I SA/Ol 211/26

3) pominięcie faktu prawotwórczego w postaci postanowienia WSA w Olsztynie z 28 listopada 2025 r., I SA/Ol 421/25 wstrzymującego wykonanie ostatecznej decyzji SKO z 30 lipca 2025 r., nr SKO.53.626.2025 w przedmiocie zwrotu dotacji za 2020 r., co w praktyce oznacza, że decyzja ta nie wywołuje skutków prawnych ostatecznej decyzji i brak jest podstawy do prowadzenia postępowania egzekucyjnego,

4) naruszenie art. 15 § 5 u.p.e.a. poprzez jego błędną interpretację i przyjęcie, że egzekucja może być prowadzona w sytuacji wstrzymania wykonania ostatecznej decyzji będącej podstawą wystawionego tytułu wykonawczego, podczas gdy wstrzymanie wykonania decyzji oznacza zawieszenie jej prawnego skutku jakie ustawa wiąże z ostateczną decyzją,

5) naruszenie art. 33 § 2 pkt 1 u.p.e.a. poprzez jego niezastosowanie w stanie faktycznym i prawnym istniejącym na dzień wydania zaskarżonego postanowienia poprzez brak uwzględnienia postanowienia WSA w Olsztynie z 28 listopada 2025 r., I SA/OI 421/25 wstrzymującego wykonanie ostatecznej decyzji SKO z 30 lipca 2025 r., nr SKO.53.626.2025 w przedmiocie zwrotu dotacji za 2020 r., co w praktyce oznacza, że decyzja ta nie wywołuje skutków prawnych ostatecznej decyzji i brak jest obowiązku określonego ostateczną decyzją administracyjną,

6) naruszenie art. 33 § 2 pkt 6 lit. c) u.p.e.a. poprzez jego niezastosowanie w stanie faktycznym i prawnym istniejącym na dzień wydania zaskarżonego postanowienia poprzez brak uwzględnienia postanowienia WSA w Olsztynie z 28 listopada 2025 r., I SA/OI 421/25 wstrzymującego wykonanie ostatecznej decyzji Kolegium z 30 lipca 2025 r., nr SKO.53.626.2025 w przedmiocie zwrotu dotacji za 2020 r., co w praktyce oznacza, że decyzja ta nie wywołuje skutków prawnych ostatecznej decyzji i brak jest wymagalności obowiązku określonego ostateczną decyzją administracyjną,

7) naruszenie art. 33 § 2 pkt 5 u.p.e.a. poprzez jego niezastosowanie w stanie faktycznym i prawnym istniejącym na dzień wydania zaskarżonego postanowienia poprzez brak uwzględnienia wyegzekwowania przez organ egzekucyjny w dniu 11 października 2024 r. od Stowarzyszenia z jego rachunku bankowego łącznej kwoty 562 000 zł z tytułu zwrotu nienależnie wykorzystanej dotacji za 2020 r. – to jest wygaśnięcia obowiązku poprzez jego wykonanie przed wystawieniem tytułu wykonawczego, będącego podstawą obecnie prowadzonej egzekucji administracyjnej.

W odniesieniu do kwestii braku wykonalności obowiązku określonego decyzją w przedmiocie zwrotu dotacji za 2020 r. zaprezentowano w treści skargi stanowisko, że w wyniku wstrzymania wykonalności decyzji administracyjnej będącej podstawą wystawienia tytułu wykonawczego następuje w sensie prawnym skutek w postaci braku istnienia obowiązku podlegającego egzekucji. Przedstawiono ogólne rozważania m.in. co do nieistnienia obowiązku na gruncie art. 33 § 1 pkt 1 u.p.e.a. (powinno być: art. 33 § 2 pkt 1 – str. 4 skargi).

Poruszono problem braku wymagalności i wygaśnięcia omawianego obowiązku, gdzie po przestawieniu ogólnych rozważań podniesiono, że nastąpiło w sprawie wykonanie obowiązku objętego tytułem wykonawczym przed jego wystawieniem co do kwoty 562 000 zł w wyniku zapłaty, a zatem obowiązek ten wygasł. Na dzień wydania zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia Prezydenta, wyegzekwowane jeszcze w 2024 r. środki z tytułu zwrotu dotacji za 2020 r. znajdowały się i nadal się znajdują na rachunku bankowym wierzyciela – Gminy Olsztyn.

Autor skargi zacytował poglądy doktryny w zakresie zarzutu z art. 33 § 2 pkt 6 lit. c) u.p.e.a. i podsumował, że błędna wykładnia przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji przyjęta w zaskarżonym postanowieniu SKO oraz brak uwzględnienia okoliczności prawnie relewantnych istniejących w dacie jego wydania, uzasadniają żądania skargi.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga nie jest zasadna.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie z 27 marca 2026 r., którym SKO utrzymało w mocy postanowienie z 19 września 2025 r. Prezydenta jako wierzyciela dochodzonych należności, w przedmiocie zarzutów w sprawie egzekucji administracyjnej. Sporna stała się dokonana przez organy ocena zasadności zarzutów zgłoszonych przez stronę skarżącą w sprawie egzekucji administracyjnej zwrotu dotacji za 2020 r., wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem. Organy obu instancji uznały za nieuzasadnione zarzuty zgłoszone przez Stowarzyszenie na podstawie w art. 33 § 2 pkt 4 i 5 u.p.e.a.: braku uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia oraz wygaśnięcia obowiązku.

Przesłanki, które stanowią podstawę wniesienia zarzutów enumeratywnie wymienia art. 33 u.p.e.a., zaś procedurę postępowania przy rozpatrywaniu zgłoszonych zarzutów regulują przepisy art. 34 u.p.e.a. Zgodnie z art. 33 § 1 i 2 u.p.e.a. Zobowiązanemu przysługuje prawo wniesienia do wierzyciela, za pośrednictwem organu egzekucyjnego, zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej (§ 1). Podstawą zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej jest brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, jeżeli jest wymagane (art. 33 § 2 pkt 4) oraz wygaśnięcie obowiązku w całości albo w części (pkt 5).

Na podstawie art. 34 § 2 u.p.e.a. wierzyciel wydaje postanowienie, w którym: 1) oddala zarzut w sprawie egzekucji administracyjnej; 2) uznaje zarzut w sprawie egzekucji administracyjnej: a) w całości, b) w części i w pozostałym zakresie oddala ten zarzut; 3) stwierdza niedopuszczalność zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej, jeżeli: a) zarzut jest albo był przedmiotem rozpatrzenia w odrębnym postępowaniu podatkowym, administracyjnym lub sądowym, b) zobowiązany kwestionuje w całości albo w części wymagalność należności pieniężnej z uwagi na jej wysokość ustaloną lub określoną w orzeczeniu, od którego przysługuje środek zaskarżenia.

Postępowanie mające na celu rozpoznanie zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej jest postępowaniem incydentalnym w ramach administracyjnego postępowania egzekucyjnego. Postępowanie dotyczące zarzutu zgłoszonego w oparciu o jedną z podstaw wymienionych w art. 33 § 2 u.p.e.a. nie dotyczy zatem sprawy administracyjnej, lecz jest toczącym się w ramach sprawy egzekucyjnej postępowaniem, w którym bada się szczególny środek zaskarżenia zobowiązanego, kwestionującego dopuszczalność wszczęcia lub dalszego prowadzenia egzekucji administracyjnej. Ustalenia faktyczne mogą więc dotyczyć jedynie podstaw zgłoszonych zarzutów, a nie kwestii związanych z oceną prawną zasadności lub prawidłowości obowiązku określonego w tytule wykonawczym, co wprost wynika z art. 29 § 1 u.p.e.a.

Rozpoznając skargę Sąd nie znalazł podstaw do uznania, że rozpoznając zarzuty zgłoszone przez Stowarzyszenie w piśmie z 21 sierpnia 2025 r. naruszono prawo w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonego postanowienia.

W pierwszej kolejności Sąd zauważa, że w skardze poruszono kwestie związane z zarzutami w sprawie egzekucji administracyjnej niezgłoszonymi w piśmie z 21 sierpnia 2025 r. wszczynającym rozpoznanie zarzutów w sprawie egzekucji administracyjnej. Nawiązano bowiem do zarzutów wymienionych w art. 33 § 2 pkt 1 i pkt 6 lit. c) u.p.e.a. Jednak w toku rozpoznania zarzutów zgłoszonych w oparciu o jedną z podstaw wymienionych w art. 33 § 2 u.p.e.a. (w niniejszej sprawie: art. 33 § 2 pkt 4 i 5) po wydaniu rozstrzygnięcia wierzyciela nie jest uprawnione rozszerzanie żądań strony w tym postępowaniu o kolejne podstawy zarzutów na dalszym etapie postępowania administracyjnego ani też w postępowaniu sądowoadministracyjnym. W ten sposób nie zostaje bowiem zachowana m.in. zasada dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego, mająca zastosowanie w postępowaniu egzekucyjnym w administracji stosownie do art. 15 k.p.a. w związku z art. 18 pkt 2 u.p.e.a. Sąd jest więc zobligowany do rozpoznania sprawy w zakresie, jaki nadało Stowarzyszenie wnosząc zarzuty, a więc wyłącznie na podstawie art. 33 § 2 pkt 4 i 5 u.p.e.a.

Dokonując kontroli oceny SKO co do wystąpienia zarzutu braku uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia zgłoszonego na podstawie art. 33 § 2 pkt 4 u.p.e.a. Sąd ma na uwadze, że zgodnie z art. 15 § 1 u.p.e.a. egzekucja administracyjna może być wszczęta, jeżeli wierzyciel, po upływie terminu do wykonania przez zobowiązanego obowiązku, przesłał mu pisemne upomnienie, zawierające wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego oraz inne dane niezbędne do prawidłowego wykonania obowiązku przez zobowiązanego, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej. Postępowanie egzekucyjne może być wszczęte dopiero po upływie 7 dni od dnia doręczenia tego upomnienia.

Celem instytucji upomnienia jest skłonienie zobowiązanego do dobrowolnego wykonania określonego obowiązku i tym samym niedoprowadzenie do wszczęcia egzekucji. Na podstawie art. 15 ust. 5 u.p.e.a. zostało wydane rozporządzenie Ministra Finansów z 30 października 2014 r. w sprawie określenia należności pieniężnych, których egzekucja może być wszczęta bez uprzedniego doręczenia upomnienia (Dz.U. z 2023 r., poz. 1626), dalej jako rozporządzenie. Według § 2 pkt 2 rozporządzenia, egzekucja administracyjna może być wszczęta bez uprzedniego doręczenia upomnienia między innymi w przypadku, gdy dotyczy należności pieniężnych, których obowiązek uiszczenia powstaje z mocy prawa, a wysokość tych należności została określona w ostatecznym orzeczeniu.

W rozpoznawanej sprawie należność pieniężna powstała z mocy prawa i jej wysokość została określona w ostatecznym orzeczeniu, co spowodowało, że zaistniał wyjątek od ogólnej reguły doręczenia zobowiązanemu upomnienia. Jak wyjaśniło SKO w zaskarżonym postanowieniu, treść przepisów art. 60 pkt 1 i art. 67 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2025 r. poz. 1483 ze zm.), dalej jako u.f.p., wskazuje, że sposób powstania zobowiązań podatkowych (z mocy prawa albo wskutek doręczenia decyzji – art. 21 § 1 pkt 1 i 2 ustawy Ordynacja podatkowa) determinuje sposób liczenia terminu przedawnienia. Z art. 60 pkt 1 u.f.p. wynika, że środkami publicznymi stanowiącymi niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym są dochody budżetu państwa albo budżetu jednostki samorządu terytorialnego, w tym kwoty dotacji podlegające zwrotowi w przypadkach określonych w ustawie o finansach publicznych. Przepis art. 67 u.f.p. nakazuje odpowiednie stosowanie do środków publicznych, przepisów Działu III ustawy z 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2025 r., poz. 111), dalej jako O.p.

Zatem egzekwowany obowiązek powstał z mocy prawa (art. 21 § 1 pkt 1 O.p.) i został deklaratoryjnie określony stosownie do art. 21 § 3 O.p. na podstawie decyzji ostatecznej SKO z 30 lipca 2025 r. nr SKO.53.626.2025 o uchyleniu decyzji Prezydenta z 29 sierpnia 2023 r. nr [...] w całości i orzekającej o określeniu do zwrotu dotacji za 2020 r. wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem w łącznej wysokości 733 763,33 zł. W tej sytuacji wierzyciel nie miał obowiązku doręczenia skarżącemu upomnienia wobec zaistnienia przesłanek z § 2 pkt 2 rozporządzenia i nie jest uzasadniony zarzut zgłoszony na podstawie art. 33 § 2 pkt 4 u.p.e.a.

Spór dotyczy jednak głównie samego faktu dochodzenia należności w sytuacji, gdy skarżący uznaje, że omawiane postępowanie egzekucyjne nie powinno być prowadzone wobec wyegzekwowania przez organ egzekucyjny w dniu 11 października 2024 r. od Stowarzyszenia z jego rachunku bankowego łącznej kwoty 562 000 zł z tytułu zwrotu nienależnie wykorzystanej dotacji za 2020 r. Zdaniem skarżącego w tej sytuacji egzekwowany obowiązek wygasł wobec jego wykonania przed wystawieniem tytułu wykonawczego będącego podstawą obecnie prowadzonej egzekucji administracyjnej.

Formułując powyższe zastrzeżenia strona skarżąca nie zgodziła się z argumentacją SKO o zasadności prowadzenia egzekucji niezwróconych przez Stowarzyszenie dotacji za 2020 r. Strona domagała się uwzględnienia jeszcze przed skierowaniem do egzekucji tej należności, środków wyegzekwowanych od dłużnika na podstawie decyzji dotyczącej zwrotu dotacji otrzymanej w 2019 r. Postępowanie w sprawie określenia wysokości kwoty zwrotu dotacji za 2019 r. pozostawało jednak w toku rozpoznania na dzień wydania zaskarżonego postanowienia SKO z uwagi na wydanie decyzji z 8 sierpnia 2025 r. nr SKO.53.627.2025, którą Kolegium uchyliło decyzję Prezydenta dotyczącą zwrotu dotacji za 2019 r. i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania. Nie ma na to wpływu umorzenie postępowania egzekucyjnego postanowieniem Prezydenta z 25 czerwca 2025 r. nr [...], dokonane po wyroku z 20 lutego 2025 r., I SA/OI 304/24, którym WSA w Olsztynie uchylił decyzję Kolegium z 4 lipca 2024 r. nr SKO.53.1014.2023 w przedmiocie zwrotu dotacji za 2019 r. wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem. Nie doszło więc do zakończenia postępowania w sprawie obowiązku zwrotu dotacji za 2019 r. i nie ma podstaw do uznania, że środki wyegzekwowane do dłużnika na podstawie decyzji dotyczącej 2019 r. mogą być uznane za spełnienie obowiązku wynikającego z decyzji dotyczącej 2020 r., jak tego oczekuje autor skargi.

Przy czym w toku postępowania egzekucyjnego, którego podstawą była decyzja określająca wysokość dotacji otrzymanej w 2020 r. wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem, wyegzekwowano wyłącznie kwotę 140 953,07 zł należności głównej i 69 379,55 zł odsetek. Pozostała należność została wyegzekwowana w oparciu o tytuł wykonawczy nr [...], którego podstawą była decyzja określająca wysokość zwrotu dotacji otrzymanej w 2019 r., i nie mogła zostać zaliczona na zobowiązanie dotyczące 2020 r. Z tego powodu nie jest zasadny zarzut wygaśnięcia obowiązku z art. 33 § 2 pkt 5 u.p.e.a.

Powyższe powoduje zasadność stanowiska SKO wyrażonego w zaskarżonym do Sądu postanowieniu w odniesieniu do obu podniesionych zarzutów egzekucyjnych.

Nie zmienia tej oceny podnoszony w pkt 1 petitum skargi zarzut pominięcia przez SKO decyzji Kolegium z 2 lutego 2026 r. nr SKO.53.1031.2025 o umorzeniu postępowania przed organem pierwszej instancji w przedmiocie określenia dotacji do zwrotu za 2019 r. Tryb postępowania wierzyciela w tym zakresie pozostaje poza sferą rozpoznania zarzutu wygaśnięcia obowiązku z art. 33 § 2 pkt 5 u.p.e.a. Ustalenia faktyczne mogą bowiem dotyczyć jedynie podstaw zgłoszonych zarzutów w egzekucji należności dotyczącej zobowiązania za 2020 r., a nie postępowania wierzyciela z rozliczeniem kwoty powiązanej z innym zobowiązaniem dłużnika.

Natomiast formułowany w skardze zarzut pominięcia przez SKO postanowienia WSA w Olsztynie z 28 listopada 2025 r., I SA/Ol 421/25 o wstrzymaniu wykonania ostatecznej decyzji SKO z 30 lipca 2025 r., nr SKO.53.626.2025 w przedmiocie zwrotu dotacji za 2020 r. nie jest uzasadniony z tego powodu, że wstrzymanie wykonania wspomnianej decyzji SKO przez WSA w Olsztynie na mocy postanowienia WSA w Olsztynie z 28 listopada 2025 r., nie powoduje wygaśnięcia obowiązku w rozumieniu art. 33 § 2 pkt 5 u.p.e.a., ale wywołuje ten skutek, że do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia sprawy sądowoadministracyjnej o sygn. I SA/OI 421/25, na podstawie wstrzymanego aktu nie można podejmować żadnych czynności. Oznacza to w okolicznościach niniejszej sprawy niejako zatrzymanie wszczętego postępowania egzekucyjnego do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia sprawy sądowoadministracyjnej. Egzekwowany obowiązek jednak nie wygasł i stan ten się nie zmienił w toku egzekucji administracyjnej.

Wobec tego nie narusza prawa zaskarżone do Sądu postanowienie Kolegium o utrzymaniu w mocy postanowienia Prezydenta z 19 września 2025 r. i nie są uzasadnione zarzuty podnoszone w pkt 1-4 i 7 petitum skargi do Sądu. Z uwagi na to, że podstawą zarzutów skarżący uczynił wyłącznie art. 33 § 2 pkt 4 i 5 u.p.e.a.: brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, jeżeli jest wymagane (pkt 4) oraz wygaśnięcie obowiązku w całości albo w części (pkt 5) Sąd, mając na względzie przedstawione już wyżej stanowisko, że po wydaniu rozstrzygnięcia wierzyciela nie jest uprawnione rozszerzanie na dalszym etapie sprawy żądań o kolejne podstawy zarzutów w tym postępowaniu, nie może wypowiadać się co do zgłaszanego w pkt 6 i 7 petitum skargi naruszenia art. 33 § 2 pkt 1 i pkt 6 lit. c) u.p.e.a. Przekonuje do tego również treść art. 33 § 4 u.p.e.a., zgodnie z którym zarzut w sprawie egzekucji administracyjnej określa istotę i zakres żądania oraz dowody uzasadniające to żądanie.

Odnotowania w tym miejscu wymaga, że skarżący nie powiązał w skardze naruszenia art. 33 § 2 pkt 1 u.p.e.a. z powołaniem w sentencji postanowienia Prezydenta z 19 września 2025 r. przepisu art. 34 § 2 pkt 1 u.p.e.a. Niemniej Sąd wyjaśnia, że art. 33 § 2 pkt 1 u.p.e.a. został powołany w sentencji postanowienia nieprawidłowo, co jednak nie ma znaczenia dla rozpoznania sprawy zwłaszcza, że Prezydent, a następnie SKO, uczyniły przedmiotem rozważań wyłącznie zarzuty wymienione w art. 33 § 2 pkt 4 i 5 u.p.e.a.

W związku z powyższym wywiedziona skarga okazała się niezasadna, a zatem należało ją oddalić na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.