Wyrok WSA z dnia 21 stycznia 2026, sygn. I SA/Ol 492/25

Konkludując ZUS stwierdził, że wnioskodawca posiada źródło dochodu, które umożliwia mu zaspokojenie niezbędnych potrzeb życiowych, pomimo że ze świadczenia są dokonywane potrącenia komornicze. Wynikająca z tego uciążliwość nie zmienia faktu, że egzekucja jest prowadzona zgodnie z zasadą poszanowania minimum egzystencji, która stanowi wyraz ochrony dłużnika w procesie dochodzenia zaległości i pozwala na zaspokojenie potrzeb, które nie mogą być odłożone w czasie.

Końcowo Zakład zaznaczył, że umorzenie stanowi wyraz definitywnej rezygnacji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z możliwości wyegzekwowania zaległości z tytułu składek. W związku z tym, biorąc pod uwagę publicznoprawny charakter tych należności oraz uwzględniając cele, na jakie składki są przeznaczone, organ odpowiedzialny za ich pobór zobowiązany jest do szczegółowej staranności i ostrożności w procedowaniu spraw z zakresu umarzania. Na podstawie analizy dokumentacji zgromadzonej w aktach sprawy ZUS nie znalazł podstaw do umorzenia żądanych należności w oparciu o zapisy rozporządzenia wykonawczego oraz art. 28 ust. 3a u.s.u.s.

W skardze do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Olsztynie, zaskarżając decyzję organu II instancji, strona wniosła o jej uchylenie w całości oraz o umorzenie należności w zakresie wskazanym we wniosku.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

- art. 77 §1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy i dowolną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego, która jest konsekwencją ustaleń poczynionych w oparciu o materiał nierozpatrzony w sposób wyczerpujący, jak również niepodjęcie przez Zakład wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia naczelnej zasady postępowania administracyjnego, a mianowicie zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w przepisie art. 7 k.p.a.,

- art. 28 u.s.u.s. poprzez błędne uznanie, że nie zachodzą przesłanki do umorzenia należności, w przypadku gdy z ustaleń poczynionych przez ZUS wynika, że brak majątku lub źródła dochodu zobowiązanego, z których możliwa byłaby egzekucja naliczonych należności stanowi podstawę ich umorzenia, zaś dalsze prowadzenie postępowania egzekucyjnego prowadzi jedynie do zwiększania się kosztów postępowania i zadłużenia, a skuteczne zakończenie postępowania jest w sprawie nierealne.

Skarżący potwierdził ustalenia ZUS, że posiada pewne składniki majątku (udział w nieruchomości, pojazdy), które jednak nie mają żadnej wartości rynkowej/transakcyjnej. Jednocześnie zauważył, że z drugiej strony składniki te są przeszkodą w umorzeniu istniejących należności. Nadmienił o prowadzonym przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w [...] w stosunku do jego działalności gospodarczej postępowaniu kontrolnym, podczas którego wykryto rzekome zaniżenie dochodu do opodatkowania i przychodu oraz zawyżenie kosztów uzyskania przychodu w 2008 r.

Strona podniosła, że działania organów w sposób bezpośredni przyczyniły się do powiększania jej zadłużenia. Podkreślała, że wiele faktur, które wystawiła nie zostało opłaconych. Niepłacenie podatku VAT i podatku dochodowego czy składek ZUS nie było efektem zamierzonych działań skarżącego, ale skutkiem nieuczciwości jego kontrahentów. Wyjaśniła, że musiała ponosić koszty wykonanych prac, koszty prowadzenia działalności gospodarczej, a nie otrzymywała jakichkolwiek środków finansowych, co uniemożliwiało pokrywanie bieżących zobowiązań.

Skarżący zwrócił uwagę, że choruje na zaćmę, zespół suchego oka, przewlekłe zapalenie zatok, przewlekłe zaburzenia typu schizofrenii, popada depresję. Brak środków na życie często uniemożliwia mu zakup leków. Co więcej jako bezdomny, często musi korzystać z noclegu u córki, która również jest chora na schizofrenię. Nie korzystam z żadnej formy państwowego wsparcia finansowego, ponieważ żadne takie świadczenia mu nie przysługują, z uwagi na otrzymywaną emeryturę, która i tak została zajęta przez komornika.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Sąd administracyjny bada legalność zaskarżonej decyzji, jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Decyzja podlega uchyleniu, jeśli sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym stanowi art. 145 §1 pkt 1 lit. a-c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935, ze zm.), dalej jako: "p.p.s.a.".

W wyniku przeprowadzenia kontroli zaskarżonej decyzji należało orzec, że skarga zasługiwała na uwzględnienie, z innych jednakże przyczyn niż w niej wskazane.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych w postaci art. 28 ust. 1, ust. 3 w zw. z art. 32 u.s.u.s. oraz §3 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego.

Odnosząc się do istoty sporu, tj. kwestii zasadności stanowiska ZUS zajętego w obu instancjach w sprawie odmowy umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek w wysokości i za okresy wskazane w sentencji zaskarżonej decyzji, zauważyć na wstępie należy, że ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych przewiduje możliwość umorzenia przez ZUS należności z tytułu składek w całości lub w części na zasadach określonych w tej ustawie oraz w rozporządzeniu wykonawczym z 31 lipca 2003 r. Umorzenie składek powoduje także umorzenie odsetek za zwłokę, kosztów upomnienia i dodatkowej opłaty (art. 28 ust. 1 u.s.u.s.). Na podstawie art. 32 ww. aktu prawnego przepisy dotyczące składek na ubezpieczenie społeczne stosuje się odpowiednio również do składek na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych oraz na ubezpieczenie zdrowotne.

Zgodnie z art. 28 ust. 2 u.s.u.s. należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności z zastrzeżeniem ust. 3a.

Według art. 28 ust. 3 u.s.u.s. całkowita nieściągalność, o której mowa w ust. 2 zachodzi, gdy: (1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie; (2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe (...); (3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa; (4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym; (4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym; (4b) nie nastąpiło zaspokojenie należności w umorzonym postępowaniu upadłościowym; (4c) ogłoszono upadłość, o której mowa w części III w tytule V ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe; (5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję; (6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne.

Natomiast wobec ustalenia braku przesłanki nieściągalności ZUS przeprowadza postępowanie w oparciu o przepisy art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w związku z §3 ust. 1 powołanego już wcześniej rozporządzenia wykonawczego, w świetle których ZUS może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla niego i jego rodziny, w szczególności: (1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; (2) w przypadku poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; (3) w przypadku przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności.

Na wstępie rozważań należy wskazać, że wyliczenie zawarte w art. 28 ust. 3 u.s.u.s. ma charakter wyczerpujący. Stanowi zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, że ma miejsce całkowita nieściągalność należności z tytułu składek, o której mowa w art. 28 ust. 2 u.s.u.s. Dopiero zaistnienie którejkolwiek z przesłanek określonych w tym przepisie daje potencjalną możliwość umorzenia powstałego wobec ZUS zadłużenia (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 listopada 2007 r., sygn. akt V SA/Wa 1231/07). Zasadą jest więc, że składki na ubezpieczenie społeczne mogą być umarzane w całości lub w części tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności (art. 28 ust. 1-3 u.s.u.s.). Jednakże w odniesieniu do ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek, odmiennie unormowano podstawę i przesłanki umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. W myśl art. 28 ust. 3a u.s.u.s. należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. W art. 28 ust. 3b u.s.u.s. zawierającym delegację ustawową dla ministra właściwego do spraw zabezpieczenia społecznego do określenia w drodze rozporządzenia szczegółowych zasad umarzania takich należności ustawodawca doprecyzował, że przy określaniu przesłanek mających uzasadniać umorzenie, należy wziąć pod uwagę ważny interes osoby zobowiązanej do opłacenia należności z tytułu składek oraz stan finansów ubezpieczeń społecznych. Z art. 28 ust. 3b u.s.u.s., który dotyczy umorzenia składek ubezpieczonych będących jednocześnie ich płatnikami, wynika, że dla oceny, czy przypadek jest uzasadniony należy brać pod uwagę z jednej strony ważny interes osoby zobowiązanej, a z drugiej strony stan finansów ubezpieczeń społecznych (por. wyrok NSA z 20 marca 2007 r., sygn. akt II GSK 345/06).

Z tego powodu w myśl §3 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego przewidziano, że Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że zaistniały przesłanki w nim opisane. W orzecznictwie podkreśla się, że przy umarzaniu nieopłaconych przez nich należności nie stosuje się wymogu zaistnienia precyzyjnie określonych przesłanek całkowitej nieściągalności, lecz zawsze ocenia się niebezpieczeństwo powstania zbyt ciężkich skutków dla zobowiązanego i jego rodziny po ewentualnym opłaceniu należności, z uwzględnieniem jego stanu majątkowego i sytuacji rodzinnej (por. wyroki NSA: z 21 maja 2009 r., sygn. akt II GSK 1045/08; z 21 stycznia 2009 r., sygn. akt II GSK 650/08; z 25 sierpnia 2010 r., sygn. akt II GSK 724/09; z 19 lutego 2015 r., sygn. akt II GSK 2366/13; z 9 kwietnia 2015 r., sygn. akt II GSK 406/14).

Badając kwestię legalności kontrolowanego rozstrzygnięcia należy również zaznaczyć, że zapadło ono w ramach tzw. uznania administracyjnego, charakteryzującego się tym, że organ administracji publicznej ma możliwość wyboru pozytywnego bądź negatywnego załatwienia wniosku strony ubiegającej się o umorzenie należności. Powyższe wynika z dyspozycji art. 28 ust. 1 u.s.u.s. określającej, że należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez organ. Użyty w tym przepisie zwrot "mogą być umarzane", podobnie zresztą jak i w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. przesądza o uznaniowym charakterze takiej decyzji. Stwierdzenie przez ustawodawcę, że organ może umorzyć należności nie oznacza jednak dowolności w jego postępowaniu. ZUS przy wydawaniu takiej decyzji obowiązany jest do rzetelnej analizy i oceny wszystkich okoliczności sprawy w celu stwierdzenia, czy zostały spełnione określone w przepisach przesłanki. Wybór kierunku rozstrzygnięcia powinien wynikać z rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy.

Rozstrzygnięcie to nie może mieć jednak charakteru dowolnego, lecz musi być wynikiem wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.), wszechstronnego zebrania oraz rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego (art. 77 §1 k.p.a.) oraz jego oceny (art. 80 k.p.a.), co powinno znaleźć wyraz w uzasadnieniu dokonanego rozstrzygnięcia, odpowiadając wymogom art. 107 §3 k.p.a. Dowolność tę wyklucza również brzmienie art. 6 k.p.a., w myśl którego organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. W przypadkach, kiedy ustawodawca daje organowi możliwość rozstrzygnięcia sprawy na zasadzie uznania administracyjnego, sądowa kontrola jego decyzji dotyczy zarówno wykładni prawa materialnego, jak i właściwego przeprowadzenia postępowania dowodowego, uwzględniającego - wynikające z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego - reguły dowodzenia, kompletność materiału dowodowego oraz jego ocenę. Trafnie przyjął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy (wyrok z 15 września 2015 r., sygn. akt I SA/Bd 405/15), że w szczególności decyzje odmowne (negatywne) dla wnioskodawcy powinny być przekonująco i jasno uzasadnione zarówno co do faktów, jak i co do prawa, tak aby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały głęboko rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją. Z decyzji musi zatem wynikać m.in., że organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy dowodów lub nie dokonał ich oceny wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela również pogląd wyrażony przez WSA w Warszawie w wyroku z 30 stycznia 2008 r., sygn. akt V SA/Wa 2495/07, w którym stwierdzono: "Fakultatywny charakter umorzenia nie uzasadnia odstąpienia od prowadzenia postępowania dowodowego oraz braku ustosunkowania się do zarzutów strony. W orzecznictwie nie budzi wątpliwości, że przy wydawaniu tego rodzaju decyzji organ jest zobowiązany do rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy w celu stwierdzenia, czy zostały spełnione określone w przepisach przesłanki. Dopiero przeprowadzona w ten sposób analiza stanu faktycznego sprawy stanowi materiał będący podstawą do wydania decyzji o charakterze uznaniowym". Jedną z kluczowych zasad postępowania administracyjnego jest zasada prawdy obiektywnej, z której wynika obowiązek organu administracji publicznej wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą, aby w ten sposób zrekonstruować stan faktyczny będący podstawą do trafnego zastosowania przepisów prawa. Zgodnie z art. 77 §1 k.p.a. organ obowiązany jest do podejmowania wszelkich kroków dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, zebrania i w sposób wyczerpujący rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Ustalając zatem stan faktyczny sprawy w toku postępowania dowodowego i następnie porównując ten stan do hipotezy normy zezwalającej na umorzenie należności organ jest związany wskazanymi powyżej zasadami określonymi w Kodeksie postępowania administracyjnego oraz regułami logiki (por. wyrok WSA w Łodzi z 30 stycznia 2019 r., sygn. akt III SA/Łd 930/18).

W sprawach dotyczących umorzenia składek konieczne jest także stosowanie zasady zawartej w art. 7 k.p.a. in fine, ustanawiającej obowiązek uwzględnienia przy orzekaniu zarówno interesu społecznego, jak i słusznego interesu obywatela. Zatem w sprawach dotyczących umorzenia składek interes społeczny nie może być rozumiany wąsko, wyłącznie jako dbałość o finanse ubezpieczeń społecznych (por. wyrok NSA z 21 lutego 2007 r., sygn. akt II GSK 301/06). Użyty w art. 28 ust. 1 i ust. 3a u.s.u.s. zwrot "składki mogą być umarzane" w sytuacjach określonych w tych przepisach należy rozumieć jako sprecyzowanie uprawnienia ZUS do umorzenia składek, z którego wynika przede wszystkim, że w innych sytuacjach Zakład nie ma prawa składek umarzać. Jednak ustalenie istnienia przesłanek umorzenia określonych w ustawie lub rozporządzeniu nie pozwala na podjęcie decyzji odmownej z powołaniem się wyłącznie na uznanie administracyjne, bowiem każde takie rozstrzygnięcie podjęte bez wnikliwej analizy obu omawianych interesów będzie naruszać art. 7 k.p.a. (por. wyrok NSA z 8 września 2015 r., II GSK 1807/14). Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie wyjaśniał, że interes publiczny nie powinien być rozumiany jako sprzeczny z interesem obywatela. Sytuacja, w której zapłata zaległości powoduje konieczność sięgania przez zobowiązanego, pozbawionego możliwości zaspakajania swoich niezbędnych potrzeb materialnych do środków pomocy państwa nie jest bowiem zgodna z interesem tego obywatela, jednocześnie nie jest również zgodna z interesem publicznym (por. wyroki NSA z 21 maja 2009 r., sygn. akt II GSK 1045/08; z 8 lipca 2015 r., sygn. akt II GSK 1502/14). Jeżeli z ustalonych okoliczności wynika, że opłacenie należności z tytułu składek pociągnęłoby zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności pozbawiłoby go i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych, brak jest podstaw do wydania decyzji o odmowie umorzenia składek (por. wyrok NSA z 26 stycznia 2010 r., sygn. akt II GSK 349/09).

Konsekwencją takiego modelu postępowania organu jest kontrola sądu sprawowana zasadniczo na trzech poziomach: (1) kontrola prawidłowości przeprowadzonego postępowania, w tym postępowania dowodowego (zwłaszcza kompletności materiału dowodowego), (2) kontrola prawidłowości oceny przesłanek umorzenia oraz w przypadku ich zaistnienia, (3) kontrola granic przyznanego organowi uznania administracyjnego (zob. wyrok NSA z 2 grudnia 2020 r., sygn. akt II FSK 2134/18, wyrok WSA w Kielcach z 21 września 2017 r., sygn. akt I SA/Ke 454/17).

Mając na uwadze dotychczasowe rozważania natury ogólnej wskazać należy, że niekompletne akta sprawy i spowodowana tym nieweryfikowalność okoliczności na które powołuje się ZUS w zaskarżonym rozstrzygnięciu (jak i poprzedzającej decyzji organu I instancji) oraz nieścisłości wynikające z treści decyzji organów obu instancji, powielane również w odpowiedzi na skargę powodują, że nie poddaje się ona kontroli sądu. A o tyle jest to istotne, że sąd nie ma prawa orzekać nie dysponując zebranymi i powoływanymi przez organy dokumentami, a w konsekwencji nie zapoznawszy się z nimi rozstrzygać o losach kogokolwiek, w szczególności płatnika składek.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że akta sprawy nie zawierają pełnej dokumentacji odnośnie kwestii przedawnienia i zawieszenia biegu jego terminu, co czyni przyjęte rozważania w tym zakresie nie w pełni weryfikowalnymi. Tymczasem, jest to o tyle istotne, że zaległości skarżącego dotyczą lat 2009-2015. Zarówno bowiem organ I instancji, jak i organ II instancji lakonicznie stwierdzają, że z uwagi na toczące się postępowanie egzekucyjne (co nie znajduje potwierdzenia w aktach sprawy) wobec należności z tytułu składek (które nie uległy przedawnieniu, czyli za okres: październik 2010 r., od maja 2011 r. do stycznia 2014 r., marzec-maj 2014 r., od sierpnia 2014 r. do października 2015 r. - gdyż sukcesywnie od 28 stycznia 2013 r. były kierowane do przymusowego dochodzenia) - bieg terminu ich przedawnienia uległ zawieszeniu. Jeśli natomiast chodzi o należności, które uległy już przedawnieniu (za okres: listopad 2009 r., luty-marzec i sierpień 2010 r.) to ile organy obu instancji dołączyły do akt sprawy dokumentację w postaci tytułu wykonawczego (k. 15-18 akt sprawy), co pozwala na jedynie częściową weryfikację twierdzenia o upływie ich terminu przedawnienia, to już kwestia zabezpieczenia ich spłaty poprzez ustanowienie hipotek na nieruchomości jest w ogóle nieweryfikowalna, gdyż nie dołączono do akt stosownego dokumentu potwierdzającego ten stan rzeczy (np. wypisu z księgi wieczystej, na którą organy się powołują). Również wyjaśnienie tej kwestii w przyjętych rozstrzygnięciach ma charakter jedynie lakoniczny (w decyzji I instancyjnej znajduje się bowiem stwierdzenie, że w zakresie tych zaległości: "upłynął termin przedawnienia na zasadach ogólnych", natomiast organ odwoławczy to zaakceptował. A należy pamiętać, że tylko wówczas gdyby taka dokumentacja została przedłożona sądowi, a zaskarżone rozstrzygnięcie zawierało stosowną argumentację w tym zakresie sąd miałby możliwość oceny, czy doszło w niniejszej sprawie do skutecznego zawieszenia biegu terminu przedawnienia (jak twierdzi organ II instancji), czy też nie. Tym bardziej, że jak stwierdził NSA w wyroku z 28 września 2017 r., sygn. akt II GSK 1492/17 sąd I instancji powinien mieć wiedzę, czy nastąpiło stwierdzenie przedawnienia należności, gdyż wówczas skutkowałoby to koniecznością umorzenia takiego postępowania - jako bezprzedmiotowego. (też wyrok NSA z 27 sierpnia 2009 r. sygn. akt II GSK 15/09). Opisana zatem sytuacja nie powinna mieć miejsca, z uwagi na obowiązek organu wynikający z art. 54 §2 p.p.s.a., który stanowi, że organ przekazuje sądowi skargę wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami administracyjnymi. Jak już bowiem wskazano na wstępie tej części rozważań, sąd nie ma prawa orzekać nie dysponując zebranymi i powoływanymi przez organy dokumentami, a w konsekwencji nie zapoznawszy się z nimi rozstrzygać o losach kogokolwiek, w szczególności płatnika składek. Tym samy w ocenie sądu doszło do naruszenia art. 54 §2 p.p.s.a.

Kolejną okolicznością powodującą uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia było to, że w decyzjach obu instancji (co jest również powielane w odpowiedzi na skargę) wskazywane są różne wartości przysługującego stronie świadczenia emerytalnego: (-) w decyzji I instancji wskazano (k. 29 akt sprawy), że wynosi ono 3.992,50 zł (na taką wskazuje także strona w oświadczeniu o stanie rodzinnym i majątkowym oraz sytuacji materialnej osoby, która nie prowadzi działalności gospodarczej z 14 maja 2025 r.), (-) w decyzji II instancji wskazano natomiast zarówno kwotę 3.992,50 zł, jak i kwotę 3.784,36 zł oraz 3.454,17 zł (s. 3, 4, 8 i 11). Również w odpowiedzi na skargę wskazywana jest zarówno kwota (jeśli chodzi o ww. świadczenia) 3.992,50 zł, jak i 3.454,17 zł (k. 4 i 6 akt sądowych). Nieścisłości dotyczą również kwoty potrącenia komorniczego ze świadczenia emerytalnego skarżącego, gdzie w decyzji I instancji wskazano kwotę 988,12 zł (a do wypłaty pozostaje kwota 2,456,05 zł - k. 28 verte i k. 29 akt sprawy). Natomiast w decyzji II instancji wskazano kwotę 946,09 zł, gdzie do wypłaty pozostaje kwota 2.343,68 zł, jak również kwotę 2.456,05 zł (s. 4 i 11). Wobec powyższego trudno ocenić (bo organy tego wyjaśniły), ile w rzeczywistości wynosi dochód skarżącego z tytułu świadczenia emerytalnego przed potrąceniach, jak i po potrąceniach komorniczych. Dotyczy to również wysokości tych potrąceń. Tym bardziej, że w aktach sprawy znajduje się jedynie wydruk z systemu teleinformatycznego ZUS, który czyni weryfikowalną kwotę 3.992,50 zł. Pozostałe natomiast kwoty takiego waloru nie mają.

Nieweryfikowalny jest również fakt wyrejestrowania w dniu 31 stycznia 2016 r. działalności gospodarczej przez stronę, na który powołują się organy obu instancji, a który ma mieć potwierdzenie w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym, jak twierdzi organ I instancji (k. 30 akt sprawy). W aktach sprawy nie ma bowiem żadnego dokumentu potwierdzającego tren stan rzeczy.

Wskazać należy także na niekonsekwencję organu odwoławczego (dotyczy to również organu I instancji), który w zakresie np. wysokości uposażenia emerytalnego przysługującego stronie (dołącza do akt sprawy dokument wygenerowany z systemu teleinformatycznego ZUS potwierdzający ten stan rzeczy – k 12 akt sprawy). Tymczasem w zakresie danych wynikających z innych baz danych, do których również odwołują się w przyjętych rozstrzygnięciach organy obu instancji (CEiDG, CEPiK, czy też Bazy Ksiąg Wieczystych) takie wyciągi nie są już generowane i dołączane do akt sprawy, co sprawia, że dane te są nieweryfikowalne.

Należy również zauważyć, że organy nie wezwały skarżącego (a tym samym nie ustaliły pełnego stanu faktycznego sprawy) do wyjaśnienia tego, jakie ponosi on koszty wyżywienia, odzieży, środków czystości (co może mieć przecież znaczenie w tego typu sprawach). Nie ma też żadnych rozważań w tym zakresie w rozstrzygnięciach obu instancji. A jak zauważył sam organ I instancji (a organ II instancji to powielił): "Analizując uregulowania prawne dotyczące możliwości umorzenia należności z tytułu składek pomimo braku ich całkowitej nieściągalności należy brać pod uwagę między innymi to, czy spłata zadłużenia w dłuższym okresie nie spowoduje sytuacji, że po uiszczeniu należności z tytułu składek osoba zobowiązana nie będzie dysponowała środkami niezbędnymi do zachowania podstawowych potrzeb życiowych (np. wyżywienie, ubranie itp.), czy trudności płatnicze mają charakter okresowy czy stały i pogłębiający się.".

Na marginesie należy też zauważyć (co sądowi jest wiadomo z urzędu i wynika z dołączonego przez skarżącego w sprawie przyznania pomocy wniosku o przyznanie prawa pomocy), że sytuacja skarżącego uległa zmianie, z uwagi na to, że wskazał on również w rubryce "Zobowiązania i stałe wydatki" kwotę wynajmu (ponosząc z tego tytułu określone koszty), co również może mieć znaczenie w tego typu sprawach.

Reasumując, analiza akt sprawy, w kontekście zarzutów skargi, skutkuje stwierdzeniem, że przedstawione do kontroli sądowi akta nie pozwalają na jednoznaczne rozstrzygnięcie, czy zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, czy rozważono i oceniono wszystkie zarzuty wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i w konsekwencji rozstrzygnięcie czy zasadne są zarzuty podniesione w skardze. Istotną kwestią (acz nieweryfikowalną jest również kwestia zawieszenia biegu terminu przedawnienia należności z tytułu składek obciążających stronę) mogąca przecież rzutować na możliwość (bądź nie) ich dochodzenia przez ZUS. To zaś powoduje, że odnoszenie się przez sąd do jej merytorycznej zasadności należy uznać za przedwczesne. Brak jest bowiem w tym stanie rzeczy możliwości zbadania dokumentów źródłowych, na które powołuje się Zakład w obu instancjach. Co istotne, rozstrzygając daną sprawę, sąd nie może opierać się jedynie na opisie poczynionych ustaleń, nie dysponując w tym zakresie wszystkimi dowodami, których w aktach sprawy nie ma. Tylko bowiem w pełni udokumentowany stan faktyczny może być podstawą oceny prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego, a co za tym idzie i rozstrzygnięcia dokonanego zgodnie z prawem. Mając to na uwadze, w ocenie sądu ZUS naruszył wskazywany już wcześniej art. 54 §2 p.p.s.a. Ponadto, uprzednie skompletowanie akt sprawy przez organ rozpoznający sprawę, a więc wyczerpujące zebranie całego materiału dowodowego jest niezbędne dla należytego wywiązania się z obowiązków określonych w art. 7, art. 77 §1 i art. 80 k.p.a. To powoduje, że organ II instancji naruszył również i te przepisy. Takie postępowanie nie buduje również zaufania do organów państwa, co powoduje także naruszenie art. 8 k.p.a.

Z tych względów sąd ocenił kontrolowaną decyzję za wadliwą, wydaną przedwcześnie, z naruszeniem zarówno przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy. Dokonane bowiem przez ZUS ustalenia stanu faktycznego sprawy oraz braki w materiale dowodowym przekazanym do tut. sądu nie były wystarczające do zweryfikowania prawidłowości przyjętego rozstrzygnięcia, uniemożliwiając tym samym pełną jego sądową kontrolę.

Rozpatrując ponownie sprawę, ZUS uwzględni przedstawioną wyżej ocenę prawną i dokona prawidłowo udokumentowanych, czytelnych oraz niezbędnych dla rozstrzygnięcia sprawy ustaleń dotyczących stanu faktycznego (w szczególności w zakresie przedawnienia ciążących na stronie zaległości z tytułu składek oraz wysokości przysługującego stronie świadczenia emerytalnego), poddając równocześnie zgromadzony materiał dowodowy raz jeszcze wszechstronnej analizie i ocenie (uzupełniając go w razie konieczności), w kontekście mających w sprawie przepisów, tj. art. 28 ust. 1, ust. 3 w zw. z art. 32 u.s.u.s. oraz §3 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego.

W świetle dotychczasowych wywodów, aby rozstrzygnąć przedmiotową sprawę sąd musiałby też ustalić jej stan faktyczny, a następnie dokonać jego subsumpcji pod mający zastosowanie w sprawie przepis art. 28 ust. 3 oraz §3 ust. 1 pkt 1-3 rozporządzenia wykonawczego. Przyjęty na tle wykładni tych przepisów pogląd musiałby też zostać połączony ze stosowną argumentacją, co nie jest rolą sądu. Sąd administracyjny nie zastępuje tymczasem w orzekaniu organów administracyjnych, a jedynie kontroluje zaskarżoną przez stronę decyzję pod względem jej zgodności z prawem. W przypadku ustalenia, że narusza ona prawo - uchyla ją, podając tego przyczyny. Sąd nie jest też władny do umorzenia należności z tytułu składek.

Należy też pamiętać, że jeśli organ dokonuje negatywnego dla strony rozstrzygnięcia (jak w tej sprawie), to uczestnik postępowania musi być przekonany, że bierze udział w rzetelnie prowadzonym procesie, i że jeżeli zapadło negatywne dla niego rozstrzygnięcie, to przyczyną tego są istotne powody (por. wyroki NSA: z 16 lutego 1994 r., sygn. akt III ARN 2/94 oraz z 12 lutego 1997 r., sygn. akt III RN 94/96). Tymczasem w tej sprawie zarówno strona, jak i sąd takiego przekonania nie mają. Trzeba też pamiętać, że zasada praworządności (art. 7 k.p.a.) powiązana z art. 8 k.p.a., tj. zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa - nakazuje szczególnie starannie uzasadniać te decyzje, w których obywatelowi odmawia się zadośćuczynienia jego żądaniom (dotyczy to także odmowy umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek), bowiem obywatel ma być przekonany, a nie pokonany o prawidłowości podjętego rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z 6 maja 2015 r., sygn. akt II GSK 824/14, wyrok WSA we Wrocławiu z 27 lutego 2020 r., sygn. akt III SA/Wr 474/19).

Wobec powyższego na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. Sąd nie rozstrzygał o kosztach postępowania, z uwagi na treść art. 239 §1 pkt 1 lit. e p.p.s.a.

Orzeczenia, których sygnatury przywołano w uzasadnieniu dostępne są na stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl.