Wyrok WSA z dnia 17 grudnia 2025, sygn. I SA/Ol 74/25

DIAS zaznaczył, że w treści sporządzonego operatu szacunkowego rzeczoznawca majątkowy przeanalizował transakcje sprzedaży nieruchomości podobnych na terenie powiatu [...] w okresie od 10 kwietnia 2022 r. do 10 kwietnia 2024 r., przyjmując do analizy nieruchomości podobne do przedmiotu wyceny. Procedura szacowania nieruchomości przedstawiona w operacie szacunkowym została opisana przez rzeczoznawcę w sposób wystarczający i zrozumiały. Zastosowana metodyka do obliczenia wartości to podejście porównawcze, metoda porównywania parami, a poprawki wyrażono kwotowo. Dlatego też nie można podzielić twierdzenia strony, że oszacowania wartości nieruchomości dokonano wyłącznie na podstawie uznania wartości, jaką ta nieruchomość powinna przedstawiać dla potrzeb zlecenia.

Organ odwoławczy podkreślił, że zobowiązany jako uczestnik postępowania, w przypadku kwestionowania prawidłowości operatu szacunkowego sporządzonego na potrzeby prowadzenia egzekucji z nieruchomości miał możliwość złożenia organowi egzekucyjnemu przeciwdowodu z opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych. Nie może zaś oczekiwać takiego działania od organu egzekucyjnego.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie strona zaskarżyła postanowienie, wniosła o jego uchylenie.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania:

1) art. 7 i art. 77 §1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. polegające na uchyleniu się przez DIAS od merytorycznej oceny przeprowadzonego dowodu w postaci operatu szacunkowego i uznaniu, że organ egzekucyjny może ocenić dowód z operatu szacunkowego jedynie pod względem formalnym,

2) art. 81 k.p.a. polegającą na pozbawieniu strony możliwości wypowiedzenia się co do zgromadzonego materiału dowodowego na etapie postępowania w II instancji.

Autor skargi podniósł, że nawet jeżeli materiał dowodowy składa się co do zasady z operatu szacunkowego, to organ egzekucyjny nie jest w żaden sposób wyłączony od merytorycznej oceny poprawności takiego operatu. W ramach jego uprawnień istnieje zarówno możliwość wyjaśnienia wątpliwości poprzez uzyskanie dodatkowych wyjaśnień od autora operatu, jak i zlecenie operatu innemu biegłemu bądź też poddanie operatu ocenie przewidzianej w art. 157 ust. 1 u.g.n. Nadto skarżący zarzucił niespójność uzasadnienia zaskarżonego postanowienia. W pierwszej części organ stwierdza bowiem, że może wyłącznie dokonać formalnej oceny operatu, by następnie w dalszej części uzasadnienia zawrzeć odniesienia merytoryczne. Tym samym ostatecznie nie wiadomo, czy organ dokonał merytorycznej oceny operatu czy też jej zaniechał.

Zdaniem zobowiązanego nawet, jeżeli organ odwoławczy nie przeprowadził żadnego dowodu winien zawiadomić stronę o zgromadzeniu materiału dowodowego i udzielić terminu do wypowiedzenia się co do tego materiału. Po otrzymaniu zawiadomienia o zgromadzeniu materiału dowodowego strona nie ma już żadnych wątpliwości co do podstaw przyszłego rozstrzygnięcia i może skorzystać z własnej inicjatywy dowodowej. W wypadku, gdy dowodem jest wycena może ona skorzystać czy to z możliwości złożenia wniosku o powołanie innego biegłego czy też z możliwości skorzystania z procedury oceny prawidłowości sporządzonego operatu w trybie art. 157 ust. 1 u.g.n. Brak uprzedzenia strony, co do zebrania całości materiału dowodowego prowadzi do naruszenia art. 81 k.p.a. i winno prowadzić do uchylenia zaskarżonego postanowienia.

Odpowiadając na skargę DIAS podtrzymał dotychczas prezentowane stanowisko w sprawie oraz wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 1 §2 ustawy z 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że przedmiotem kontroli sądu jest zgodność zaskarżonego postanowienia (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jego wydania lub podjęcia aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Usunięcie z obrotu prawnego postanowienia lub innego aktu może nastąpić tylko wtedy, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy ich wydawaniu organy administracji publicznej naruszyły prawo w zakresie wskazanym w art. 145 §1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935, ze zm.), dalej jako: "p.p.s.a.", w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mających istotny wpływ na wynik sprawy.

Przedmiotem kontroli sądu jest postanowienie DIAS utrzymujące w mocy postanowienie organu egzekucyjnego nieuwzględniające zarzutów do opisu i oszacowania wartości zajętej nieruchomości.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że podstawę materialnoprawną rozstrzygnięć organów administracyjnych w tej sprawie stanowiły przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Zgodnie z treścią art. 110u §1 zd. 1 u.p.e.a. zarzuty do opisu i oszacowania wartości nieruchomości mogą być wnoszone przez wszystkich uczestników postępowania egzekucyjnego w terminie 14 dni od dnia ukończenia opisu

i oszacowania wartości nieruchomości.

Stosownie do art. 110s §1 u.p.e.a. do oszacowania wartości zajętej nieruchomości organ egzekucyjny wyznacza rzeczoznawcę majątkowego, o którym mowa w przepisach o gospodarce nieruchomościami. Jest nim osoba fizyczna wpisana do centralnego rejestru rzeczoznawców majątkowych (art. 193 ust. 1 w zw. z art. 191 ust. 1, art. 177 ust. 1 i art. 174 ust. 2 u.g.n.).

Przepis art. 110r §1 u.p.e.a zawiera elementy konieczne protokołu opisu i oszacowania wartości nieruchomości.

W myśl zaś art. 151 u.g.n. wartość rynkową nieruchomości stanowi szacunkowa kwota, jaką w dniu wyceny można uzyskać za nieruchomość w transakcji sprzedaży zawieranej na warunkach rynkowych pomiędzy kupującym a sprzedającym, którzy mają stanowczy zamiar zawarcia umowy, działają z rozeznaniem i postępują rozważnie oraz nie znajdują się w sytuacji przymusowej.

Stosownie do art. 152 u.g.n. sposoby określenia wartości nieruchomości, stanowiące podejścia do ich wyceny są uzależnione od przyjętych rodzajów czynników wpływających na wartość nieruchomości (ust. 1). Wyceny nieruchomości dokonuje się przy zastosowaniu podejść: porównawczego, dochodowego lub kosztowego, albo mieszanego, zawierającego elementy podejść poprzednich (ust. 2). Przy zastosowaniu podejścia porównawczego lub dochodowego określa się wartość rynkową nieruchomości. Jeżeli istniejące uwarunkowania nie pozwalają na zastosowanie podejścia porównawczego lub dochodowego, wartość rynkową nieruchomości określa się podejściem mieszanym (ust. 3).

Według art. 154 ust. 1 u.g.n. wybór właściwego podejścia oraz metody

i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach, cechach nieruchomości podobnych.

Zgodnie z art. 156 ust. 1 u.g.n. rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego.

Ponadto organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 §1 k.p.a.), następnie na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona(art. 80 k.p.a.). Natomiast, gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, organ administracji publicznej może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii (art. 84 §1 k.p.a.).

Podkreślić należy, że operat szacunkowy jest integralną częścią protokołu opisu i oszacowania wartości nieruchomości. Stanowi też wyłączny środek dowodowy, za pomocą którego organ egzekucyjny może wykazać wartość nieruchomości. Ustalenie tej okoliczności istotnej w sprawie wymaga wiadomości specjalnych, a więc opinii biegłego w rozumieniu art. 84 k.p.a., w omawianym przypadku operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego.

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że zarówno organ egzekucyjny, jak i DIAS dokonali prawidłowej oceny operatu szacunkowego, bowiem operat ten obejmował stan faktyczny i prawny nieruchomości, zawierał dokładne uzasadnienie wyboru podejścia, metody i techniki szacowania wartości nieruchomości oraz cech mających wpływ na tę wartość. Operat szacunkowy został sporządzony przez uprawnioną do tego osobę oraz stał się podstawą protokołu opisu i oszacowania wartości nieruchomości. W protokole opisu i oszacowania wartości nieruchomości oznaczono nieruchomość będącą przedmiotem egzekucji oraz wskazano jej wartość. Ze względu na fakt, że na wybranym rynku lokalnym odnotowano transakcje kupna-sprzedaży nieruchomości podobnych do wycenianej do oszacowania wartości rynkowej wycenianej nieruchomości w stanie na dzień wyceny zastosowano podejście porównawcze, metodą porównywania parami.

Rzeczoznawca przedstawił do porównania nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu na lokalnym rynku nieruchomości. Uwzględniając okres, z jakiego biegły dokonał wyboru transakcji do porównań, należy stwierdzić, że żaden przepis prawa nie określa parametrów czasowych w tej materii. Wobec tego, zasadne było przyjęcie przedziału czasowego doboru transakcji (k. 83 akt administracyjnych, s. 21 operatu szacunkowego), tym bardziej, że biegły oparł się na transakcjach odnotowanych na rynku lokalnym, które faktycznie wystąpiły w obrocie rynkowym.

Na uwadze należy mieć też to, że rzeczoznawca majątkowy zbiera wszelkie dane umożliwiające dokładne określenie wartości nieruchomości. Przepis art. 155 ust. 1 pkt 1-8 u.g.n. określa zakres dostępnych i niezbędnych danych dla sporządzenia oszacowania nieruchomości. Są nimi dane zawarte w szczególności w: księgach wieczystych, katastrze nieruchomości, ewidencji sieci uzbrojenia terenu, ewidencji numeracji porządkowej nieruchomości, rejestrach zabytków, tabelach taksacyjnych

i na mapach taksacyjnych tworzonych na podstawie art. 169 u.g.n.

Zdaniem sądu przedział czasowy i sposób dokonania wyboru nieruchomości do oceny nie nasuwał wątpliwości. Operat szacunkowy sporządzony dla potrzeb niniejszej sprawy został oceniony według kryteriów przewidzianych prawem. Stosowną analizę w tym zakresie przedstawiono w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Przy czym zauważyć należy, że wbrew twierdzeniom strony analiza stanowi ocenę formalną a nie merytoryczną operatu. Sposób wyceny dokonany przez biegłego nie budzi wątpliwości, a opisu i szacowania nieruchomości dokonano z poszanowaniem reguł postępowania. W treści operatu nie stwierdzono braków ani niejasności. Operat szacunkowy zawiera określenie podejścia, metody i techniki wyceny, rodzaju nieruchomości, jej wartości rynkowej i daty, na którą wartość tę określono. W treści operatu rzeczoznawca przedstawił źródła danych o nieruchomości i rynku lokalnym, opis nieruchomości (i jej głównych cech) oraz jej stan prawny. W operacie zawarto również analizę i charakterystykę rynku nieruchomości. Dokonano zestawienia transakcji sprzedaży dotyczących nieruchomości położonych w podobnej lokalizacji. Operat zawiera dokumentację fotograficzną, kopie wypisów z Rejestru gruntów, kopię mapy ewidencyjnej, protokół badania ksiąg wieczystych nieruchomości. Został opatrzony pieczęcią i podpisem autora.

Według sądu należy zgodzić się z oceną organów obu instancji, że operat szacunkowy został sporządzony z uwzględnieniem szczegółowych wymogów i zasad wyceny nieruchomości. Z przywołanych regulacji u.g.n. wynika, że to rzeczoznawca majątkowy dokonuje wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Jakimi kryteriami należy kierować się przy doborze nieruchomości podobnych wskazano w art. 4 pkt 16 u.g.n. Ustalenie, które z cech nieruchomości mają istotne znaczenie w konkretnym przypadku, zależy od oceny rzeczoznawcy posiadającego profesjonalną wiedzę na temat czynników oddziałujących na wartość nieruchomości. Zatem także dobór nieruchomości do analizy porównawczej jest zabiegiem wymagającym posiadania wiedzy specjalistycznej. Rolą organu, na potrzeby którego sporządzany jest operat szacunkowy w postępowaniu egzekucyjnym, jest natomiast ocena sporządzonej wyceny, ale tylko i wyłącznie pod względem zachowania warunków określonych w ww. regulacji prawnej, bez wkraczania w sferę wiadomości specjalnych (wyroki NSA: z 22 maja 2014 r., sygn. akt I OSK 2706/12; z 23 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2600/14).

Wskazania również wymaga, że dowód z operatu szacunkowego podlega ocenie organu egzekucyjnego, tak jak każda inna opinia na podstawie art. 7, 77 §1, 80 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a., (zob. wyrok NSA z 3 marca 2010 r., sygn. akt II OSK 481/09). Merytorycznie zaś wiąże w tym sensie, że organ nie może samodzielnie zmienić obliczeń rzeczoznawcy. Podkreślić należy, że zarówno organ egzekucyjny, jak i organ odwoławczy nie mają podstaw do kwestionowania wartości nieruchomości oszacowanej przez rzeczoznawcę majątkowego. Nie mogą wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy, ponieważ nie dysponują wiadomościami specjalnymi, które ma biegły. Operat szacunkowy jest autorską opinią rzeczoznawcy majątkowego i ma walor dokumentu urzędowego. Wiąże się z nim zatem domniemanie autentyczności i prawdziwości (por. wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2007r., sygn. akt I OSK 351/06). Organ egzekucyjny powinien natomiast zbadać operat szacunkowy pod względem formalnym, tzn. sprawdzić, czy został wykonany i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy oraz czy nie ma w nim niejasności, pomyłek lub braków (wyroki: WSA w Krakowie z 11 grudnia 2017 r. sygn. akt I SA/Kr 833/17; NSA z 23 lutego 2021 r., sygn. akt III FSK 2284/21), a także zweryfikować treść operatu szacunkowego celem ustalenia czy jest on jasny, logiczny i spójny czy nie zawiera błędów (także rachunkowych) – i tak zrobił w tej sprawie. W przypadku stwierdzenia braków lub błędów organ powinien wezwać rzeczoznawcę do ich usunięcia, natomiast w sytuacji powzięcia jakichkolwiek wątpliwości winien wezwać biegłego do ich wyjaśnienia i zajęcia jednoznacznego stanowiska w danej kwestii i z tego uprawnienia skorzystał w niniejszej sprawie. Organ egzekucyjny nie może natomiast wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, jako że nie dysponuje wiedzą specjalistyczną. Operat szacunkowy jest bowiem dokumentem zawierającym oceny i informacje oparte na wiedzy specjalistycznej, a ponadto pochodzi od osoby wykonującej zawód zaufania publicznego (art. 174 i nast. u.g.n.; wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 2 grudnia 2002 r., sygn. akt SK 20/01).

Należy przy tym mieć na uwadze treść art. 157 ust. 1 u.g.n., zgodnie z którym oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych. Jeśli więc istnieją zastrzeżenia odnośnie do prawidłowości sporządzonego operatu szacunkowego, należy zwrócić się do tej organizacji, a nie oczekiwać, że to organ egzekucyjny zakwestionuje jego prawidłowość. W konsekwencji zakwestionowanie operatu szacunkowego przez organ egzekucyjny lub sąd administracyjny jest dopuszczalne, ale wyłącznie w wyjątkowych i oczywistych wypadkach, jeżeli zostanie wykazane, że przy sporządzaniu operatu doszło do naruszenia prawa albo operat zawiera ewidentne błędy, które dyskwalifikują jego walory dowodowe (a tak w tej sprawie nie było).

Sąd ocenił, że wobec niestwierdzenia naruszenia procedury sporządzenia operatu szacunkowego i konstatacji, że jego ustalenia są spójne, logiczne i kompletne, organy nie miały podstaw do zakwestionowania ustaleń w nim zawartych. Jeśli zaś skarżący uważał, że operat sporządzony na zlecenie organu budzi wątpliwości, sam powinien przedłożyć przeciwdowód w postaci opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych w celu podważenia ww. operatu szacunkowego (art. 157 ust. 1 u.g.n.), bądź też przedstawić inną wycenę nieruchomości dokonaną w formie operatu szacunkowego przez rzeczoznawcę majątkowego dla tożsamego celu wyceny (wyroki NSA: z 20 października 2016 r., sygn. akt II FSK 2/15, z 12 października 2017 r., sygn. akt II FSK 2499/15, z 24 października 2018 r. sygn. akt II FSK 3220/16). Działania takie nie zostały jednak przez skarżącego podjęte. Wobec nieprzedstawienia dowodów mogących podważyć operat szacunkowy, samo subiektywne przekonanie strony co do nieprawidłowości operatu szacunkowego nie świadczy o jego wadliwości. Zauważyć również należy, że biegły ustosunkował się do wniesionych przez stronę w piśmie z 3 lipca 2024 r. zarzutów, udzielając stosownej odpowiedzi w tym zakresie i wykazując, że są one niezasadne i podtrzymując w całości sporządzony operat szacunkowy (k. 166-169 akt sprawy).

Zdaniem sądu argumentacja przedmiotowego operatu, sposób analizy, zastosowane metody i wnioski nie budzą wątpliwości. Dlatego też dokonując jego oceny organy uprawnione były do uznania jego rzetelności i pełności oraz ustalenie braku podstaw do kwestionowania przyjętych w nim rozważań i wartości. Ocena ta mieściła się w ramach swobodnej oceny tego dowodu.

Odnosząc się natomiast do naruszenia art. 81 k.p.a. (polegającego na pozbawieniu strony możliwości wypowiedzenia się co do zgromadzonego materiału dowodowego na etapie postępowania w II instancji), który stanowi, że okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, chyba że zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 10 §2 k.p.a. wskazać należy, że zarzut ten nie mógł zostać uznany za zasadny przede wszystkim z tego powodu, że strona nie wykazała, że przypisywane organowi odwoławczemu naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy również zauważyć, że organ II instancji nie prowadził własnego postępowania. Zatem w ocenie sądu w rozpoznawanej sprawie nie doszło do sytuacji rażącego naruszenia prawa poprzez pozbawienie skarżącego działania w postępowaniu administracyjnym przed organem odwoławczym, bowiem uchybienie formalne naruszenia art. 81 k.p.a., polegające na braku zawiadomienia przed wydaniem postanowienia DIAS o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, nie zmieniłyby rozstrzygnięcia, które jest zgodne z prawem. Nie mniej jednak to do strony stawiającej zarzut należy wykazanie istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania, a wynikiem sprawy (zob. wyrok NSA z 16 stycznia 2025 r., sygn. akt I OSK 119/24). A tego zdaniem sądu skarżący nie zrobił.

Z tych przyczyn jako niezasadne jawią się zarzuty skargi co do naruszenia powołanych w niej przepisów.

W rozpoznawanej sprawie DIAS przyjął prawidłowo, że nie było podstaw do kwestionowania operatu szacunkowego. Tym samym jako niezasadne należało uznać zarzuty skargi w zakresie naruszenia art. 7, art. 77 §1 i 2 w zw. z art. 80 k.p.a. Skoro strona bezsprzecznie mając taką możliwość nie przedstawiła alternatywnej opinii rzeczoznawcy majątkowego oraz nie skorzystała z możliwości weryfikacji oceny prawidłowości operatu szacunkowego przez organizację zawodową uznać należy, że w niniejszej sprawie nie zostały skutecznie podważone twierdzenia zawarte w operacie.

Podsumowując stwierdzić należy, że organy egzekucyjne obu instancji prawidłowo przeprowadziły postępowanie, ustaliły wszystkie istotne okoliczności sprawy i prawidłowo zastosowały zarówno przepisy prawa materialnego, jak i prawa procesowego. Przeprowadzona przez sąd w rozpoznawanej sprawie kontrola nie wykazała również, aby zaskarżone postanowienie, jak i poprzedzające je rozstrzygnięcie wydane zostały z naruszeniem prawa, w stopniu obligującym do ich wyeliminowania z obrotu prawnego. Uzasadnienie zaskarżonego rozstrzygnięcia zawiera prawidłowo ustalony stan faktyczny oraz ocenę prawną przyjętych ustaleń ze szczegółowym wskazaniem przepisów prawa.

Sąd, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, nie dopatrzył się również innych błędów w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia ani też naruszeń przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Mając na uwadze powyższe sąd uznał, że skarga jest nieuzasadniona i w konsekwencji podlegała ona oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym stosownie do art. 119 pkt 3 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem sprawa może być rozpoznana w ww. trybie, jeżeli przedmiotem skargi jest m.in. postanowienie wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.

Orzeczenia przywołane w niniejszym uzasadnieniu dostępne są na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl.