Wyrok WSA z dnia 17 września 2025, sygn. I SA/Op 309/25

a) organ I instancji nie był uprawniony do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie umorzenia postępowania egzekucyjnego ponieważ nie byt właściwy w sprawie podczas gdy organ I instancji był właściwy do wydania postanowienia o umorzenie prowadzonego przeciwko dłużnikowi postępowania z uwagi na przedawnienie roszczenia,

b) do wszelkich czynności związanych z prowadzonym postępowaniem przeciwko dłużnikowi, a w szczególności dotyczących odmowy prowadzenia postępowania czy też jego umorzenia, uprawniony jest tylko i wyłącznie organ norweski, podczas gdy do wspomnianych czynności w postępowaniu uprawniony jest wyłącznie organ I instancji, tudzież organ II instancji,

- art. 8 K.p.a. poprzez nieprzyczynienie się przez organ do starannego i zgodnego z przepisami prawa prowadzenia postępowania mającego zagwarantować równość wobec prawa oraz podważenie zasady dotyczącej pogłębiania zaufania obywatela do organów państwa,

- art. 61a § 1 K.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie i wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie umorzenia postępowania egzekucyjnego, podczas gdy dłużnik nie składał do organu wniosku o wszczęcie kolejnego postępowania, tylko wnosiła o umorzenie prowadzonego już przez organ postępowania egzekucyjnego wobec dłużnika, o art. 107 § 1 pkt. 6 K.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie i niewyjaśnienie dłużnikowi podstaw prawnych i faktycznych na podstawie których organ II instancji uznał, iż właściwym do podjęcia decyzji w sprawie umorzenia postępowania jest organ norweski a nie organ II instancji, a następnie organ II instancji, o art. 29 u.p.e.a. poprzez jego błędne niezastosowanie poprzez przystąpienie do egzekucji administracyjnej podczas gdy dłużnik wykazał, iż objęte roszczenie nie powinno być egzekwowane przez organ, o art. 59 u.p.e.a. poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, iż brak jest podstaw do wydania postanowienia o umorzeniu postępowania egzekucyjnego podczas gdy postępowanie powinno zostać umorzone z uwagi na fakt, iż egzekucja jest niedopuszczalna, z uwagi na fakt, iż organ domaga się należności starszych niż 5- letnie,

- art. 82 ust. 1 pkt. b Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 987/2009 z dnia 16 września 2009 r. dotyczącego wykonywania rozporządzenia (WE) nr 883/2004 w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego poprzez błędne niezastosowanie i dalsze prowadzenie egzekucji administracyjnej, podczas gdy zgodnie z naruszonym przepisem organ winien odmówić wszczęcia egzekucji administracyjnej przeciwko dłużnikowi,

2. błąd w ustaleniach faktycznych w postaci przyjęcia przez organ, iż:

- strona wniosła o wszczęcie nowego postępowania w sprawie umorzenia postępowania egzekucyjnego, podczas gdy strona wnosiła o umorzenie obecnie prowadzonego przez organ postępowania, o w niniejszej sprawie należy uruchomić procedurę skargi do instytucji norweskiej podczas gdy dłużnik wskazał, iż wnosi o umorzenie postępowania jak i wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia egzekucji administracyjnej, o wskazane wymagalne należności nie są starsze niż 5-letnie podczas gdy dłużnik wykazał kilkakrotnie, iż należności te są starsze niż 5-letnie i opiewają już na termin 7-letni, a okoliczność ta jest ewidentna skoro tytuł wykonawczy pochodzi z 2015 r., a postępowanie wszczęto w 2022 r.

Wobec powyższego, skarżący wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie, uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego postanowienia organu I instancji i wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia egzekucji administracyjnej, względnie odmowie prowadzenia postępowania z urzędu wobec dłużnika oraz o umorzenie postępowania, ewentualnie uchylenie w całości zaskarżonych postanowień organów obu instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenia postanowienia organu II instancji i przekazanie sprawy do dalszego prowadzenia temu organowi jak i o zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935, dalej jako "p.p.s.a.") decyzja lub postanowienie podlegają uchyleniu w razie stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania lub innego naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jak też w razie stwierdzenia okoliczności uzasadniających stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji (pkt 2). Nadto, w myśl art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a. (niemającym tu zastosowania).

Kierując się opisanymi powyżej kryteriami, dokonując badania legalności zaskarżonego postanowienia oraz postępowania poprzedzającego jego wydanie, Sąd nie dopatrzył się naruszenia prawa, które skutkowałoby koniecznością wyeliminowania zaskarżonego postanowienia z obiegu prawnego.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Opolu z dnia 20.02.2025 r. w przedmiocie uchylenia postanowienia Dyrektora Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Opolu z dnia 22.11.2024 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie umorzenia postępowania egzekucyjnego i umorzenia postępowanie w sprawie.

Ze stanu sprawy wynika, że wobec skarżącego prowadzone jest postępowanie egzekucyjne oparte na zagranicznym tytule wykonawczym norweskiej instytucji NAV lnnkreving o odzyskanie od strony świadczeń, które zostały pobrane nienależnie od 1 lutego 2012 r. do 10 kwietnia 2012 r.

W toku postępowania skarżący pismem z dnia 11.01.2023 r. wezwał organ egzekucyjny, aby wydał postanowienie o odmowie wszczęcia egzekucji administracyjnej, względnie o odmowie prowadzenia postępowania z urzędu oraz o umorzeniu postępowania. Wskazał, że norweski nakaz zapłaty odnosi się do należności starszych niż pięcioletnie, wobec czego organ egzekucyjny, zgodnie z art. 82 ust. 1 pkt b rozporządzenia wykonawczego, powinien odmówić udzielenia pomocy instytucji norweskiej i nie prowadzić postępowania egzekucyjnego.

Podnoszone przez skarżącego zastrzeżenia organ potraktował dwutorowo – tj. jako ponaglenie i wniosek o umorzenie postępowania egzekucyjnego.

W sprawie dotyczącej ponaglenie wydano postanowienie, w którym nie stwierdzono po stronie Dyrektora Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Opolu bezczynności, ani przewlekłości prowadzonego postępowania.

Z kolei w kwestii będącej przedmiotem oceny Sądu w niniejszej sprawie, tj. wniosku o umorzenie postępowania egzekucyjnego, ostatecznie wydano postanowienie z dnia 20.02.2025 r. w przedmiocie uchylenia postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie umorzenia postępowania egzekucyjnego i umorzenia postępowanie w sprawie.

Jednocześnie organ egzekucyjny przekazał zastrzeżenia skarżącego do instytucji norweskiej jako wniosek o zakwestionowanie, co uruchomiło procedurę skargi, zgodnie z art. 81 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego.

Analiza akt sprawy jak i treści zaskarżonego postanowienia, doprowadziła Sąd do przekonania, że Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Opolu wydał prawidłowe rozstrzygnięcie, a tym samym skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przypomnieć należy, że przedmiotowe postępowanie egzekucyjne zostało zainicjowane wnioskiem wierzyciela - norweskiej instytucji NAV Innkreving o odzyskanie od skarżącego świadczeń, które zostały pobrane nienależnie od 1 lutego 2012 r. do 10 kwietnia 2012 r. Instytucja norweska do wniosku dołączyła nakaz zapłaty z klauzulą wykonalności. Nakaz ten stanowi tytuł wykonawczy, który uprawnia do prowadzenia postępowania egzekucyjnego na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej.

W związku ze złożeniem przez instytucję norweską wniosku o udzielenie pomocy w odzyskaniu należności z tytułu nienależnie pobranych świadczeń w sprawie mają zastosowanie przepisy unijne, które stosują polskie organy egzekucyjne.

W niniejszej sprawie wniosek instytucji norweskiej został złożony w oparciu o przepis art. 84 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004 w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz.U. UE L 2004.166.1), zgodnie z którym:

1. Zbieranie składek należnych instytucji jednego Państwa Członkowskiego oraz odzyskiwanie świadczeń udzielonych przez instytucję jednego Państwa Członkowskiego, ale nie należne, mogą być wykonywane w innym Państwie Członkowskim, zgodnie z procedurą administracyjną oraz z zachowaniem gwarancji i przywilejów dotyczących ściągania składek należnych odpowiedniej instytucji tego ostatniego Państwa Członkowskiego oraz odzyskiwania świadczeń przez nią udzielonych, ale nie należnych.

2. Decyzje wykonawcze organów sądowych i administracyjnych dotyczące ściągania składek, odsetek i wszelkich innych opłat lub odzyskiwania świadczeń udzielonych, ale nie należnych na podstawie ustawodawstwa jednego Państwa Członkowskiego są uznawane i wykonywane na żądanie instytucji właściwej w innym Państwie Członkowskim w granicach i zgodnie z procedurami określonymi przez ustawodawstwo i wszelkimi innymi procedurami, mającymi zastosowanie do podobnych decyzji tego ostatniego Państwa Członkowskiego. Decyzje takie ogłasza się jako podlegające wykonaniu w tym Państwie Członkowskim w zakresie wymaganym przez ustawodawstwo i wszelkie inne procedury tego Państwa Członkowskiego.

3. Roszczenia instytucji jednego Państwa Członkowskiego mają w postępowaniu egzekucyjnym, upadłościowym lub układowym w innym Państwie Członkowskim takie same przywileje, jakie ustawodawstwo ostatniego Państwa Członkowskiego przyznaje roszczeniom tego samego rodzaju.

4. Procedura dotycząca wprowadzenia w życie przepisów niniejszego artykułu, włącznie ze zwrotem kosztów, podlega przepisom rozporządzenia wykonawczego lub, kiedy to niezbędne i jako środek uzupełniający, środkom przewidzianym w umowach między Państwami Członkowskimi.

Zaznaczyć przy tym należy, że na mocy przepisów unijnych, polskie organy egzekucyjne udzielające pomocy innemu państwu członkowskiemu nie są właściwe w sprawach zaskarżania przez zobowiązanego tytułów wykonawczych, na podstawie których jest dochodzona należność.

Ponadto, obowiązujące przepisy unijne regulują również sytuację, w której zobowiązany kwestionuje wymagalność dochodzonych należności.

Jak wynika z art. 81 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 987/2009 z 16 września 2009r. dotyczącego wykonania rozporządzenia (WE) nr 883/2004 w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (D.U. UE.L.2009.284.1):

1. Jeżeli podczas procedury odzyskiwania należności strona zainteresowana kwestionuje należność lub tytuł wykonawczy wydany w państwie członkowskim strony występującej, wnosi ona skargę do właściwych władz państwa członkowskiego strony występującej zgodnie z ustawodawstwem obowiązującym w tym państwie członkowskim. Strona występująca niezwłocznie powiadamia o wniesionej sprawie stronę wezwaną. Strona zainteresowana może również poinformować o wniesionej skardze stronę wezwaną.

2. Gdy tylko strona wezwana otrzyma powiadomienie lub informację, o których mowa w ust. 1, od strony występującej albo od strony zainteresowanej, zawiesza postępowanie egzekucyjne do momentu podjęcia decyzji w sprawie przez właściwą władzę, o ile strona występująca nie żąda inaczej, zgodnie z akapitem drugim niniejszego ustępu. Jeżeli strona wezwana uzna to za niezbędne oraz bez uszczerbku dla art. 84 rozporządzenia wykonawczego, może ona podjąć środki zapobiegawcze gwarantujące odzyskanie należności w zakresie, w jakim przepisy ustawowe lub wykonawcze obowiązujące w jej własnym państwie członkowskim pozwalają na takie postępowanie w przypadkach podobnych należności.

Niezależnie od akapitu pierwszego, strona występująca może zgodnie z przepisami ustawowymi, wykonawczymi i administracyjnymi obowiązującymi w jej własnym państwie członkowskim zwrócić się do strony wezwanej, by odzyskała kwestionowaną należność w zakresie, w jakim pozwalają na to odpowiednie przepisy ustawowe i wykonawcze oraz praktyka administracyjna obowiązujące w państwie członkowskim strony wezwanej. Jeżeli spór zostaje rozstrzygnięty na korzyść dłużnika, strona występująca jest zobowiązana do zwrotu wszelkich odzyskanych kwot, wraz z należnym odszkodowaniem zgodnie z ustawodawstwem obowiązującym w państwie członkowskim strony wezwanej.

3. W przypadku gdy kwestionowane są środki egzekucyjne zastosowane w państwie członkowskim strony wezwanej, sprawa zostaje wniesiona do właściwej władzy tego państwa członkowskiego zgodnie z jego przepisami ustawowymi i wykonawczymi.

4. W przypadku gdy właściwą władzą, do której wniesiona została sprawa zgodnie z ust. 1, jest sąd powszechny lub sąd administracyjny, decyzja tego sądu, w zakresie, w jakim jest ona korzystna dla strony występującej i umożliwia odzyskiwanie należności w państwie członkowskim strony występującej, stanowi "tytuł wykonawczy" w rozumieniu art. 78 i 79 rozporządzenia wykonawczego, a odzyskiwanie należności następuje dalej na podstawie tej decyzji.

Nie budzi wątpliwości Sądu, że kwestię zasadności dochodzenia należności objętej zagranicznym tytułem wykonawczym skarżący powinien wyjaśnić w państwie wnioskującym (Norwegia), gdyż polskie organy egzekucyjne nie mają w tym zakresie kompetencji.

W sprawie przyjęto, że pismo skarżącego, w którym wskazuje on na przedawnienie egzekwowanych należności uruchomiło procedurę zakwestionowania dochodzonych należności, o której mowa w art. 81 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego.

Z tego względu, organ egzekucyjny przekazał wniosek skarżącego z 11 stycznia 2023 r. do norweskiej instytucji NAV lnnkreving.

W dniu 16 października 2024 r. strona norweska poinformowała organ egzekucyjny, że wnosi o kontynuowanie postępowania egzekucyjnego. Zakwestionowanie nie zostało uznane przez stronę norweską.

Mając na uwadze opisane powyżej okoliczności Sąd stwierdza, że Dyrektor Izby Administracji Skarbowej trafnie przyjął w zaskarżonym postanowieniu, że kwestia wniosku o umorzenie postępowania egzekucyjnego z uwagi na przedawnienie należności nie może podlegać ocenie polskich organów egzekucyjnych, a tym samym należało umorzyć postępowanie w tym zakresie.

Z tej przyczyny Dyrektor Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Opolu nie miał podstaw do odmowy wszczęcia postępowania w sprawie umorzenia postępowania egzekucyjnego na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. Organ egzekucyjny nie był uprawniony do rozpoznania wniosku o umorzenie postępowania egzekucyjnego, gdyż kompetencję ma tu władza norweska. Zatem organ zakończył sprawę z wniosku o umorzenie z 11 stycznia 2023 r. w momencie, kiedy przekazał wniosek skarżącego stronie norweskiej.

Wniosek podlegał w całości rozpoznaniu przez wierzyciela, tj. instytucję norweską, który nie uwzględnił wniosku zobowiązanego w ramach procedury o zakwestionowanie i nakazał organowi egzekucyjnemu kontynuowanie postępowania egzekucyjnego.

Z tych przyczyn organ egzekucyjny nie był uprawniony, aby wydać postanowienie w trybie art. 61a K.p.a. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie umorzenia postępowania egzekucyjnego, ponieważ nie był właściwy w tej sprawie.

W opisanych okolicznościach sprawy organ II instancji działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. prawidłowo uchylił postanowienie organu egzekucyjnego i umorzył postępowanie w sprawie.

Zatem zaskarżone postanowienie nie narusza prawa.

Podkreślić przy tym należy, że zarzuty skarżącego nakierowane na zakwestionowanie egzekwowanych należności nie mogą stanowić podstawy do uwzględnienia przedmiotowej skargi, gdyż, jak omówiono szczegółowo powyżej, zasadność dochodzenia należności objętej zagranicznym tytułem wykonawczym musi zostać rozstrzygnięta w państwie wnioskującym (Norwegia).

W sprawie nie doszło również do naruszenia przepisu art. 82 ust. 1 pkt. b Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 987/2009 z dnia 16 września 2009 r. dotyczącego wykonywania rozporządzenia (WE) nr 883/2004 w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego.

Przepis ten stanowi, że strona wezwana nie jest zobowiązana do udzielenia pomocy przewidzianej w art. 76-81 rozporządzenia wykonawczego, jeżeli pierwotny wniosek oparty na art. 76-78 rozporządzenia wykonawczego odnosi się do należności starszych niż pięcioletnie, licząc od momentu, w którym tytuł wykonawczy został ustanowiony zgodnie z przepisami ustawowymi, wykonawczymi lub z praktyką administracyjną, które obowiązywały w państwie członkowskim strony występującej w dniu wniesienia wniosku.

Z przepisu wprost wynika, że organy państwa polskiego, nie mają zakazu udzielania wnioskowanej pomocy, w warunkach w nim wskazanych. Nie są do tego wprawdzie zobowiązane, ale mogą uznać zasadność jej udzielenia. Przepis nie zakazuje bowiem takiego działania (por.: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie sygn. akt I SA/Sz 634/22).

W sprawie Dyrektor Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Opolu przyjął do realizacji wniosek strony norweskiej i postanowił udzielić wnioskowanej pomocy. Nie skorzystał zatem z możliwości przewidzianej wart. 82 ust. 1 pkt. b Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 987/2009 z dnia 16 września 2009 r. dotyczącego wykonywania rozporządzenia (WE) nr 883/2004 w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Skierowanie przez instytucję norweską przedmiotowego wniosku, w przypadku jego przyjęcia przez organ państwa polskiego do realizacji, nie stanowi podstawy do umorzenia postępowania egzekucyjnego. Nie stanowi także podstawy do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania egzekucyjnego.

Brak także podstaw do uwzględnienia zarzutów naruszenia art. 29 i art. 59 u.p.e.a., albowiem organ egzekucyjny nie ma kompetencji, aby rozpoznać wnioski w tym zakresie. Kompetencja ta należy do władzy norweskiej.

Sąd nie stwierdził także naruszenia przepisów postępowania (art. 7 K.p.a., art. 8 i art. 77 K.p.a. oraz 107 § 1 pkt 6 K.p.a.).

W sprawie podjęto wszelkie niezbędne działania w celu dokładnego wyjaśnienia sprawy, zebrano i rozpatrzono kompletny materiał dowodowy. Uzasadnienie zaskarżonego postanowienia odnosi się do wszystkich zarzutów z zażalenia, a także zawiera kompletne uzasadnienie faktyczne i prawne.

W tym stanie rzeczy, z powyższych względów Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.

Skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 3 p.p.s.a.