Wyrok WSA z dnia 17 września 2025, sygn. I SA/Op 310/25

3. organ I instancji winien prowadzić postępowanie egzekucyjne względem dłużnika stosownie do zaleceń organu norweskiego, który to po przeanalizowaniu wniosku dłużnika, zlecił organowi I instancji dalsze prowadzenie postępowania podczas gdy organ norweski przeprowadził postępowanie w celu analizy wniosku dłużnika bez udziału dłużnika i bez możliwości wypowiedzenia się dłużnika, na co organ I instancji, jak i organ II instancji nie zwrócił uwagi w trakcie postępowania,

- art. 8 K.p.a. poprzez nieprzyczynienie się przez organ do starannego i zgodnego z przepisami prawa prowadzenia postępowania mającego zagwarantować równość wobec prawa oraz podważenie zasady dotyczącej pogłębiania zaufania obywatela do organów państwa,

- art. 56 §1 pkt. 5) u.p.e.a. poprzez jego błędne zastosowanie i wydanie postanowienia o zawieszeniu postępowania do momentu podjęcia decyzji w sprawie przez właściwą władzę podczas gdy w niniejszym postępowaniu istnieją przesłanki do umorzenia tak prowadzonego postępowania,

- art. 59 u.p.e.a. poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, iż brak jest podstaw do wydania postanowienia o umorzeniu postępowania egzekucyjnego, podczas gdy postępowanie powinno zostać umorzone z uwagi na fakt, iż egzekucja jest niedopuszczalna, z uwagi na fakt, iż organ domaga się należności starszych niż 5- letnie,

- art. 82 ust. 1 pkt. b Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 987/2009 z dnia 16 września 2009 r. dotyczącego wykonywania rozporządzenia (WE) nr 883/2004 w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego poprzez błędne niezastosowanie i dalsze prowadzenie egzekucji administracyjnej, podczas gdy zgodnie z naruszonym przepisem organ winien odmówić wszczęcia egzekucji administracyjnej przeciwko dłużnikowi,

- art. 81 ust. 1, 2 Rozporządzenia poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, iż wnioski złożone w niniejszym postępowaniu przez dłużnika stanowią skargę do instytucji norweskiej, wobec czego należało zawiesić prowadzone postępowanie podczas gdy wnioski dłużnika nie stanowiły skargi a okoliczności sprawy wskazują, iż istnieją przesłanki do umorzenia niniejszego postępowania.

Mając powyższe na uwadze skarżący wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie, uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego postanowienia organu I instancji i wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia egzekucji administracyjnej, względnie odmowie prowadzenia postępowania z urzędu wobec dłużnika oraz o umorzenie postępowania, ewentualnie uchylenie w całości zaskarżonych postanowień organów obu instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenia postanowienia organu II instancji i przekazanie sprawy do dalszego prowadzenia temu organowi jak i o zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935, dalej jako "p.p.s.a.") decyzja lub postanowienie podlegają uchyleniu w razie stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania lub innego naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jak też w razie stwierdzenia okoliczności uzasadniających stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji (pkt 2). Nadto, w myśl art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a. (niemającym tu zastosowania).

Kierując się opisanymi powyżej kryteriami, dokonując badania legalności zaskarżonego postanowienia oraz postępowania poprzedzającego jego wydanie, Sąd nie dopatrzył się naruszenia prawa, które skutkowałoby koniecznością wyeliminowania zaskarżonego postanowienia z obiegu prawnego.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Opolu z dnia 20.02.2025 r. w przedmiocie zawieszenia postępowania egzekucyjnego prowadzonego wobec strony na podstawie zagranicznego nakazu zapłaty z 4 lutego 2015 r., wystawionego przez norweską instytucję NAV lnnkreving.

Ze stanu sprawy wynika, że wobec skarżącego prowadzone jest postępowanie egzekucyjne oparte na zagranicznym tytule wykonawczym norweskiej instytucji NAV lnnkreving o odzyskanie od strony świadczeń, które zostały pobrane nienależnie od 1 lutego 2012 r. do 10 kwietnia 2012 r.

W toku postępowania skarżący złożył wniosek, w którym zażądał wydania postanowienia o odmowie wszczęcia egzekucji administracyjnej, względnie odmowie prowadzenia postępowania, z urzędu wobec dłużnika oraz o umorzenie postępowania. Podniósł, że dochodzone należności są starsze niż 5 lat, co daje organowi egzekucyjnemu prawo do odmowy udzielenia pomocy organowi norweskiemu.

Wskutek powyższego, organ egzekucyjny przekazał wniosek skarżącego do załatwienia instytucji norweskiej NAV lnnkreving, a następnie wydał postanowienie z 13 listopada 2024 r. o zawieszeniu postępowania egzekucyjnego prowadzonego wobec strony na podstawie zagranicznego nakazu zapłaty z 4 lutego 2015 r. wystawionego przez norweską instytucję NAV lnnkreving.

Analiza akt administracyjnych jak i przepisów mających zastosowanie w sprawie doprowadziła Sąd do przekonania, że organy działały zgodnie z prawem, a tym samym skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Wyjaśnić należy, że istotą zawieszenia postępowania egzekucyjnego jest konieczność wstrzymania czynności egzekucyjnych na skutek wystąpienia przeszkód w jego prowadzeniu. Podkreślenia przy tym wymaga, że przyczyny zawieszenia postępowania egzekucyjnego zostały enumeratywnie wymienione w art. 56 § 1 u.p.e.a. Zgodnie z tym przepisem postępowanie egzekucyjne ulega zawieszeniu w całości lub w części:

1) w razie wstrzymania wykonania, odroczenia terminu wykonania obowiązku albo rozłożenia na raty spłat należności pieniężnej;

2) w razie śmierci zobowiązanego, jeżeli obowiązek nie jest ściśle związany z osobą zmarłego;

3) w razie utraty przez zobowiązanego zdolności do czynności prawnych i braku jego przedstawiciela ustawowego;

4) na żądanie wierzyciela;

5) w innych przypadkach przewidzianych w ustawach.

Z przytoczonego unormowania wynika, że zawieszenie postępowania egzekucyjnego jest związane z wystąpieniem pewnych okoliczności, uniemożliwiających zapewnienie prawidłowego toku postępowania. Zawieszenie postępowania może nastąpić z urzędu, na wniosek wierzyciela albo zobowiązanego. Należy przy tym zauważyć, że art. 56 § 1 u.p.e.a., wymienia przyczyny zawieszenia postępowania egzekucyjnego, nie pozostawiając organowi egzekucyjnemu swobody co do orzekania o zawieszeniu, jak również nie zezwala na uwzględnienie innych powodów, aniżeli wyraźnie wskazane w ustawie. Sama natomiast ocena, czy istniały podstawy do zawieszenia postępowania egzekucyjnego, powinna nastąpić według stanu rzeczy z chwili rozpatrywania wniosku przez organ egzekucyjny.

Instytucja zawieszenia postępowania polega na wstrzymaniu czynności egzekucyjnych na skutek powstania przeszkód w prowadzeniu egzekucji. Następuje przerwanie na czas określony biegu postępowania w związku z wystąpieniem przeszkód do jego dalszego prowadzenia, a samo zawieszenie postępowania następuje na czas niezbędny do usunięcia tych przeszkód. Chodzi tu o przeszkody, które powstały w toku postępowania egzekucyjnego.

Z okoliczności sprawy wynika, że przedmiotowe postępowanie egzekucyjne zostało zainicjowane wnioskiem wierzyciela - norweskiej instytucji NAV Innkreving o odzyskanie od skarżącego świadczeń, które zostały pobrane nienależnie od 1 lutego 2012 r. do 10 kwietnia 2012 r. Instytucja norweska do wniosku dołączyła nakaz zapłaty z klauzulą wykonalności. Nakaz ten stanowi tytuł wykonawczy, który uprawnia do prowadzenia postępowania egzekucyjnego na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej.

W związku ze złożeniem przez instytucję norweską wniosku o udzielenie pomocy w odzyskaniu należności z tytułu nienależnie pobranych świadczeń w sprawie mają zastosowanie przepisy unijne, które stosują polskie organy egzekucyjne.

W niniejszej sprawie wniosek instytucji norweskiej został złożony w oparciu o przepis art. 84 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004 w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz.U. UE L 2004.166.1), zgodnie z którym:

1. Zbieranie składek należnych instytucji jednego Państwa Członkowskiego oraz odzyskiwanie świadczeń udzielonych przez instytucję jednego Państwa Członkowskiego, ale nie należne, mogą być wykonywane w innym Państwie Członkowskim, zgodnie z procedurą administracyjną oraz z zachowaniem gwarancji i przywilejów dotyczących ściągania składek należnych odpowiedniej instytucji tego ostatniego Państwa Członkowskiego oraz odzyskiwania świadczeń przez nią udzielonych, ale nie należnych.

2. Decyzje wykonawcze organów sądowych i administracyjnych dotyczące ściągania składek, odsetek i wszelkich innych opłat lub odzyskiwania świadczeń udzielonych, ale nie należnych na podstawie ustawodawstwa jednego Państwa Członkowskiego są uznawane i wykonywane na żądanie instytucji właściwej w innym Państwie Członkowskim w granicach i zgodnie z procedurami określonymi przez ustawodawstwo i wszelkimi innymi procedurami, mającymi zastosowanie do podobnych decyzji tego ostatniego Państwa Członkowskiego. Decyzje takie ogłasza się jako podlegające wykonaniu w tym Państwie Członkowskim w zakresie wymaganym przez ustawodawstwo i wszelkie inne procedury tego Państwa Członkowskiego.

3. Roszczenia instytucji jednego Państwa Członkowskiego mają w postępowaniu egzekucyjnym, upadłościowym lub układowym w innym Państwie Członkowskim takie same przywileje, jakie ustawodawstwo ostatniego Państwa Członkowskiego przyznaje roszczeniom tego samego rodzaju.

4. Procedura dotycząca wprowadzenia w życie przepisów niniejszego artykułu, włącznie ze zwrotem kosztów, podlega przepisom rozporządzenia wykonawczego lub, kiedy to niezbędne i jako środek uzupełniający, środkom przewidzianym w umowach między Państwami Członkowskimi.

Zaznaczyć przy tym należy, że na mocy przepisów unijnych, polskie organy egzekucyjne udzielające pomocy innemu państwu członkowskiemu nie są właściwe w sprawach zaskarżania przez zobowiązanego tytułów wykonawczych, na podstawie których jest dochodzona należność.

Zaznaczyć również należy, że obowiązujące przepisy unijne regulują również sytuację, w której zobowiązany kwestionuje wymagalność dochodzonych należności.

Jak wynika z art. 81 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 987/2009 z 16 września 2009r. dotyczącego wykonania rozporządzenia (WE) nr 883/2004 w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (D.U. UE.L.2009.284.1):

1. Jeżeli podczas procedury odzyskiwania należności strona zainteresowana kwestionuje należność lub tytuł wykonawczy wydany w państwie członkowskim strony występującej, wnosi ona skargę do właściwych władz państwa członkowskiego strony występującej zgodnie z ustawodawstwem obowiązującym w tym państwie członkowskim. Strona występująca niezwłocznie powiadamia o wniesionej sprawie stronę wezwaną. Strona zainteresowana może również poinformować o wniesionej skardze stronę wezwaną.

2. Gdy tylko strona wezwana otrzyma powiadomienie lub informację, o których mowa w ust. 1, od strony występującej albo od strony zainteresowanej, zawiesza postępowanie egzekucyjne do momentu podjęcia decyzji w sprawie przez właściwą władzę, o ile strona występująca nie żąda inaczej, zgodnie z akapitem drugim niniejszego ustępu. Jeżeli strona wezwana uzna to za niezbędne oraz bez uszczerbku dla art. 84 rozporządzenia wykonawczego, może ona podjąć środki zapobiegawcze gwarantujące odzyskanie należności w zakresie, w jakim przepisy ustawowe lub wykonawcze obowiązujące w jej własnym państwie członkowskim pozwalają na takie postępowanie w przypadkach podobnych należności.

Niezależnie od akapitu pierwszego, strona występująca może zgodnie z przepisami ustawowymi, wykonawczymi i administracyjnymi obowiązującymi w jej własnym państwie członkowskim zwrócić się do strony wezwanej, by odzyskała kwestionowaną należność w zakresie, w jakim pozwalają na to odpowiednie przepisy ustawowe i wykonawcze oraz praktyka administracyjna obowiązujące w państwie członkowskim strony wezwanej. Jeżeli spór zostaje rozstrzygnięty na korzyść dłużnika, strona występująca jest zobowiązana do zwrotu wszelkich odzyskanych kwot, wraz z należnym odszkodowaniem zgodnie z ustawodawstwem obowiązującym w państwie członkowskim strony wezwanej.

3. W przypadku gdy kwestionowane są środki egzekucyjne zastosowane w państwie członkowskim strony wezwanej, sprawa zostaje wniesiona do właściwej władzy tego państwa członkowskiego zgodnie z jego przepisami ustawowymi i wykonawczymi.

4. W przypadku gdy właściwą władzą, do której wniesiona została sprawa zgodnie z ust. 1, jest sąd powszechny lub sąd administracyjny, decyzja tego sądu, w zakresie, w jakim jest ona korzystna dla strony występującej i umożliwia odzyskiwanie należności w państwie członkowskim strony występującej, stanowi "tytuł wykonawczy" w rozumieniu art. 78 i 79 rozporządzenia wykonawczego, a odzyskiwanie należności następuje dalej na podstawie tej decyzji.

Nie budzi wątpliwości Sądu, że kwestię zasadności dochodzenia należności objętej zagranicznym tytułem wykonawczym skarżący powinien wyjaśnić w państwie wnioskującym (Norwegia), gdyż polskie organy egzekucyjne nie mają w tym zakresie kompetencji.

W sprawie organy przyjęły, że pismo skarżącego, w którym wskazuje on na przedawnienie egzekwowanych należności uruchomiło procedurę zakwestionowania dochodzonych należności, o której mowa w art. 81 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego.

Z tego też względu w sprawie wystąpiły przesłanki określone w art. 81 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego do zawieszenia postępowania egzekucyjnego do czasu podjęcia decyzji przez stronę norweską.

Mając na uwadze powyższe, Sąd stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa.

Podkreślić przy tym należy, że zarzuty skarżącego nakierowane na zakwestionowanie egzekwowanych należności nie mogą stanowić podstawy do uwzględnienia przedmiotowej skargi, gdyż, jak omówiono szczegółowo powyżej, zasadność dochodzenia należności objętej zagranicznym tytułem wykonawczym musi zostać rozstrzygnięta w państwie wnioskującym (Norwegia), a do tego czasu organ zasadnie postanowił o zawieszeniu postępowania egzekucyjnego.

W sprawie nie doszło również do naruszenia przepisu art. 82 ust. 1 pkt. b Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 987/2009 z dnia 16 września 2009 r. dotyczącego wykonywania rozporządzenia (WE) nr 883/2004 w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego.

Przepis ten stanowi, że strona wezwana nie jest zobowiązana do udzielenia pomocy przewidzianej w art. 76-81 rozporządzenia wykonawczego, jeżeli pierwotny wniosek oparty na art. 76-78 rozporządzenia wykonawczego odnosi się do należności starszych niż pięcioletnie, licząc od momentu, w którym tytuł wykonawczy został ustanowiony zgodnie z przepisami ustawowymi, wykonawczymi lub z praktyką administracyjną, które obowiązywały w państwie członkowskim strony występującej w dniu wniesienia wniosku.

Z przepisu wprost wynika, że organy państwa polskiego, nie mają zakazu udzielania wnioskowanej pomocy, w warunkach w nim wskazanych. Nie są do tego wprawdzie zobowiązane, ale mogą uznać zasadność jej udzielenia. Przepis nie zakazuje bowiem takiego działania (por.: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie sygn. akt I SA/Sz 634/22).

W sprawie Dyrektor Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Opolu przyjął do realizacji wniosek strony norweskiej i postanowił udzielić wnioskowanej pomocy. Nie skorzystał zatem z możliwości przewidzianej wart. 82 ust. 1 pkt. b Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 987/2009 z dnia 16 września 2009 r. dotyczącego wykonywania rozporządzenia (WE) nr 883/2004 w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Skierowanie przez instytucję norweską wniosku, w przypadku jego przyjęcia przez organ państwa polskiego do realizacji, nie stanowi podstawy do umorzenia postępowania egzekucyjnego. Nie stanowi także podstawy do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania egzekucyjnego.

W tym stanie rzeczy, z powyższych względów Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.

Skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 3 p.p.s.a.